C-339-2001

10 de diciembre de 2001

Ingeniero

Manuel Rodríguez Espinoza

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio D.E. 258-01 de 19 de noviembre último, por medio del cual consulta si ese organismo está sujeto a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Asimismo, requiere conocer los alcances de disposiciones específicas como son las referidas a la Autoridad Presupuestaria y al principio de caja única.

La Asesora Legal de la Oficina señala que la Procuraduría General de la República, en pronunciamientos Ns. C-161-81 de 30 de julio de 1981 y C-022-90 de 19 de febrero de 1990 concluyó que la Oficina Nacional de Semillas constituye una entidad descentralizada, una institución semiautónoma. Se ha considerado, empero, que no pertenece al Estado. En ese sentido, cita el dictamen N. C-046-99 de 26 de febrero de 1999. De allí que considere que la Oficina no se "ubica en las categorías contempladas en el artículo 1 de la citada ley". Agrega que en virtud del artículo 21, dado que los fondos de la Oficina son un aporte de los sectores productivos a los que representan, no está sujeta a la Autoridad Presupuestaria y al ser sus fondos propios, no deben estar bajo la caja única del Estado. De allí que concluye que la Oficina está fuera del alcance de la Ley, salvo para fines de proporcionar información.  

A.-       LA LEY 8131 SE APLICA A LA OFICINA EN TANTO ENTE DESCENTRALIZADO

            El ámbito de aplicación de la Ley N. 8131 está determinado por lo dispuesto en el artículo 1° de esta Ley. Conforme tal artículo, además de la Administración Central, los otros Poderes y órganos constitucionales, la Ley regula el régimen económico-financiero de la "Administración Descentralizada" (con las excepciones expresamente señaladas) y a los entes públicos no estatales, en tanto estos administran o dispongan de recursos de la Hacienda Pública. Se dispone en el último párrafo del artículo que "En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas".

              Se sigue de lo expuesto que en tanto la Oficina Nacional de Semillas forme parte de la Administración Descentralizada está sujeta al régimen previsto en la Ley N. 8131. De allí que sea importante conocer la naturaleza jurídica de esta Entidad. Aspecto que se ha dificulta en virtud de lo dispuesto en su Ley de creación, N. 6289  de 4 de diciembre de 1978. Ello por cuanto al crear la Oficina, el legislador la "adscribió" al MAG pero al mismo tiempo la dotó de personalidad jurídica propia. El artículo 1° de la Ley 6289 permitiría considerar que se está ante un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Ello en el tanto se le confía una competencia propia y se le otorga independencia funcional u operativa pero se la adscribe al Ministerio. Dispone tal artículo

"Artículo 1º. - Créase la Oficina Nacional de Semillas, adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, la cual tendrá a su cargo la promoción y protección, el mejoramiento, control, y el uso de semillas de calidad superior, con el objeto de fomentar su uso, para lo que establecerá las normas y mecanismos de control necesarios para su circulación y comercio. La Oficina contará con independencia en su funcionamiento operativo y en su administración tendrá personería jurídica propia".

            Como órgano desconcentrado, parte del Ministerio de Agricultura, la Oficina formaría parte de la Administración Central y, en consecuencia, se le aplicaría plenamente la Ley de Administración Financiera.

            No obstante, el análisis realizado por la Procuraduría ha conducido a calificar la Oficina como un "ente semiautónomo" (dictamen N. C-161-81 de 30 de julio de 1981". En el C-022-90 de 19 de febrero de 1990 analizamos si la Oficina debía ser considerada un verdadero ente descentralizado, o más bien, correspondía conceptuarla como una personalidad presupuestaria, caso en el cual constituiría en realidad un órgano desconcentrado del MAG con personalidad jurídica para efectos del manejo del presupuesto que le corresponde. Estimó la Procuraduría que la Oficina era titular de unas funciones de regulación y control (artículos 8 a 15 de la ley de creación), que son ejercidas en forma exclusiva y excluyente respecto del Ministerio de Agricultura y Ganadería y de otros órganos, aun cuando la Oficina esté obligada a coordinar con ellos para ciertas actividades. Por lo que no se está ante una simple personalidad presupuestaria, sino ante una verdadera descentralización de competencias en favor de una persona jurídica independiente del Estado. La circunstancia de que el agotamiento de la vía administrativa tenga lugar ante el Ministro de Agricultura no es óbice para negar la existencia de esa descentralización, a la luz de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley de la Administración Pública, que admite la posibilidad de recursos jerárquicos impropios.

            Ese criterio fue reiterado en el dictamen N. C-046-99 de 26 de febrero de 1999, en el cual claramente se indica que la citada "Oficina constituye una persona jurídica distinta e independiente del Estado; es decir, un centro de imputación último de derechos y deberes". Indica el dictamen de mérito en lo que aquí interesa:

"Ahora bien, en tanto entidad descentralizada, la citada Oficina constituye parte de la Administración Pública, la cual, desde el punto de vista organizativo o subjetivo, está compuesta por el Estado y los demás entes públicos menores….

Es decir, que además del Estado, ente público "mayor", conforman la Administración Pública, otras personas jurídicas, denominados entes públicos menores. Ahora bien, el hecho de que la Oficina en cuestión integre la Administración Pública, no implica que forme parte del Estado-sujeto...

Ahora bien, en el sentido amplio del término Estado –como organización social- puede afirmarse que efectivamente la citada Oficina tiene tal carácter. No obstante, lo técnico es señalar que la citada entidad integra la Administración Pública, concretamente el sector descentralizado, toda vez que, en el derecho administrativo, el concepto de Estado refiere, normalmente, al ente público mayor, es decir, a la persona jurídica por excelencia".

            La circunstancia de que el ente descentralizado no forme parte del Estado-sujeto y, por el contrario, constituya una persona jurídica independiente del Estado persona, determina que en ese dictamen se afirme que la Oficina no forma parte del Estado. Pero eso no significa que se haya dejado de lado el carácter instrumental de la Oficina y, por ende, la circunstancia de que los fines que está llamada a proseguir sean también fines estatales. Entendiendo el concepto "Estado" en sentido amplio en tanto ordenamiento, es claro que la Oficina constituye parte del Estado y es, en ese sentido, una institución estatal. Por demás, por la propia organización, competencia y regulación no puede ser considerada un ente público no estatal.

            La Oficina es una entidad pública estatal que forma parte de la Administración Pública Descentralizada. De ese hecho, está comprendida dentro de los supuestos del inciso c) del artículo 1. Puesto que dicha Entidad no figura en las excepciones previstas en el propio artículo 1° se sigue, como necesaria consecuencia, que su régimen económico-financiero se rige por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

B.-       SUJECIÓN A LAS DIRECTRICES DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

            Se consulta si la Oficina Nacional de Semillas está sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria en materia de formulación de directrices. La circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de aplicación de la Ley no determina, sin embargo, la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley. Muchas de éstas están dirigidas específicamente a la Administración Central. En otras el legislador precisó los supuestos de aplicación. Tal es el caso de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

            En orden al artículo 21 de la Ley tenemos que dispone en lo conducente:

"Autoridad Presupuestaria. Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

1. Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan".

            La exclusión está referida a los entes públicos representativos de sectores productivos. Con ello la ley hace referencia a los entes corporativos que constituyen, en estricto sentido, los llamados entes públicos no estatales. Dos elementos son necesarios para que se dé la exclusión. En primer término, la naturaleza del ente y luego, el modo de financiamiento. Si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. La ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes no tributarios de los sectores que lo integran. Respecto de este segundo requisito, es de notar la correspondencia del artículo 21 con lo dispuesto en el artículo 1 en orden a los entes no estatales. Estos están sujetos a la aplicación de la ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, que son transferidos del presupuesto de otro ente público.

            Ahora bien, para que la Oficina de Semillas esté excluida de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria sería necesario que constituyera un ente representativo de sectores productivos. Empero, de las disposiciones de su ley de creación, no es posible concluir en tal condición. En el acápite anterior hemos indicado que la Oficina constituye un ente descentralizado, que si bien no forma parte del Estado persona, sí es un instrumental a éste, por lo que podría considerarse que está comprendida dentro del concepto de institución estatal. En todo caso, la Oficina no puede considerarse un ente no estatal.

              No cabe duda de que la Oficina vende bienes y servicios a sectores productivos. Pero la relación que se establece entre los citados sectores y la Oficina es de naturaleza comercial, totalmente diferente a la relación de representación de intereses.

            Cabe observar, además, que existe una profunda diferencia entre la composición de la Oficina y la propia de los entes representativos de los sectores productivos (ICAFÉ, Liga Agrícola de la Caña, por ejemplo). Estos últimos están organizados como corporaciones, cuyo órgano principal es una asamblea donde participan todos los sectores involucrados y que poseen capacidad de dirigir los destinos del Ente. No puede olvidarse que la corporación es un ente cuya base es asociativa; las personas que lo integran son "miembros del ente" y tienen posibilidad de manifestarse o hacerse manifestar en la asamblea y, por ende, participan en la toma de decisiones de este órgano fundamental. Precisamente porque la Oficina de Semillas no es una corporación representativa de intereses carece de tal asamblea y su junta directiva es nombrada por el Ejecutivo, sin que respecto de ella pueda afirmarse que representa diversos sectores productivos. En efecto, conforme el artículo 16 de la Ley de la Oficina, la integración de la Junta Directiva es "técnica", especializada, lo que implica que los directores más que a criterios de un grupo al cual pertenece, deben poseer un conocimiento especializado en el ámbito de competencia de la Entidad. Es claro, por demás, que sólo el "representante de los productores de semillas" representa a un sector productivo; los demás directivos representan la posición de la organización que los propone.

            Por el contrario, el ente institucional se organiza en función de un fin, que es definido por el fundador del Ente, en este caso el Estado. El gobierno y administración del ente están a cargo de órganos nombrados por el Estado y supeditados a éste, en razón de la tutela administrativa. Ergo, el jerarca del ente no actúa en representación de una asamblea de asociados, sino en cumplimiento de los fines que le han sido asignados. Este es el caso de la Oficina Nacional de Semillas. Es una entidad dirigida no a la defensa de los intereses de un sector productivo, sino a la defensa y prosecución de los fines del Estado en materia de regulación y control de la calidad de las semillas.

            Cabe afirmar, entonces, que no se cumple el supuesto previsto en el artículo 21, inciso a) para que entes públicos resulten exceptuados de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.

 C.-      LOS FONDOS DE LA OFICINA NO SON FONDOS DEL GOBIERNO CENTRAL

            Es pretensión de la Oficina de Semillas que se establezca que los ingresos que la financian no están comprendidos dentro de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley 8131.

            Dispone el citado artículo:

ARTÍCULO 66. - Caja única

"Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones u otra moneda, en procura del mayor beneficio para la Hacienda Pública.

Los recursos recaudados en virtud de las leyes especiales que determinen su destino se depositarán en cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en cualquiera de los bancos del sector público. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto".

              Esta disposición pretende hacer realidad lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política. De conformidad con dicho artículo, todos los fondos públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Pero no se trata de que todo fondo público deba ser ingresado al fondo a cargo de la Tesorería Nacional. Por el contrario, los recursos a que se refiere son aquellos que corresponden al Gobierno de la República, sea al Estado costarricense como persona jurídica. Aspecto que quedó claro en la discusión legislativa. Dicho principio no se aplica en relación con los recursos correspondientes a los entes descentralizados, salvo que se esté en presencia de tributos con destino específico. Procede recordar que cuando se discutía el artículo 66 el Diputado Larios Ugalde planteó la duda en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social. Duda que fue evacuada por la Asesora de Servicios Técnicos, indicando que "el principio está restringido a los órganos del gobierno central. La interpretación que más se ha dado del principio de caja única es que este debe verse dentro del mismo contexto de los órganos, sujetos al presupuesto de la República que son los del Gobierno Central. Cualquier recurso propio de una institución autónoma seguirá llegando a ésta, en forma directa…" (folio 2489 del expediente legislativo).

    Puesto que la Oficina de Semillas goza de personalidad jurídica propia y goza de autonomía financiera, sus ingresos no son recursos del Gobierno Central. El problema se presenta con los recursos con destino específico. De la Ley de creación de la Oficina no se desprende que el legislador haya asignado a la Oficina, como rentas propias, un porcentaje o cantidad de determinados impuestos. Lo anterior no significa que otras leyes, verbi gratia, las propias leyes reguladoras de los impuestos prevean tal porcentaje y, por ende, que la Oficina reciba ingresos con destino específico. Lo importante es que conforme lo dispuesto en la Ley de creación, la Oficina encuentra su financiamiento en diverso tipo de fuentes y que sólo en el caso de que se trate de tributos con destino específico puede estarse ante recursos del Gobierno Central. Preceptúa la citada Ley:

"Artículo 21. - Para cubrir los gastos que demanda la aplicación de esta ley, la Oficina Nacional de Semillas contará con los siguientes recursos:

a) Las Partidas que anualmente se asignen para tal objeto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

b) Los ingresos por concepto de multas y comisos que perciba por las infracciones a esta ley.

c) Los ingresos por los servicios que brinde.

d) Las contribuciones que reciba de otras instituciones públicas.

e) Los legados, donaciones y, en general, toda clase de bienes o derechos que legalmente o por voluntad de particulares le sean proporcionados.

f) las contribuciones que reciba de organismos internacionales o de gobiernos de otros países, con los que Costa Rica haya suscrito convenios de colaboración en el campo de producción de semillas.

g) Los aportes que deberán entregar los procesadores de semillas por cada cuarenta y seis kilogramos (46 Kg.) de semilla distribuida cuyos montos serán fijados por la Junta Directiva".

            Puede considerarse que de tales fuentes, sólo la última tiene naturaleza parafiscal. Empero, dicha contribución no podría conceptuarse como un recurso tributario del Estado (precisamente porque se trataría de un ingreso parafiscal), de manera que el hecho de que se destine a financiar a la Oficina permita hablar de un destino específico y, por ende, deba aplicarse lo dispuesto en el segundo párrafo del numeral 66 de la Ley N. 8131.

            Es de advertir, sin embargo, que a las transferencias que reciba la Oficina de la Ley de Presupuesto del Estado le resultan aplicables lo dispuesto en el artículo 43 de la misma Ley N. 8131. De modo tal que los fondos de la transferencia no deben ser girados por el Ministerio de Hacienda de una "sola vez", sino conforme a una programación financiera. Y mientras esta programación se ejecuta, los fondos de la transferencia permanecen en la caja única del Estado. A este aspecto nos referimos en el dictamen N..C-333-2001 de 30 de noviembre último, en el cual se indicó que el artículo 43 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tiene como objeto ordenar la gestión de las transferencias presupuestarias, por lo cual se autoriza al Ministerio de Hacienda a no girar de una sola vez el monto presupuestado como transferencia,. Así como a mantener los recursos correspondientes en la caja única del Estado, disposiciones que comprenden las transferencias que se refieren a recursos con destino específico.

            No obstante, respecto de los otros recursos, en tanto se trate de ingresos propios de la Oficina, particularmente producto de su actividad y que no dependen del Gobierno Central, se sigue que dichos ingresos pueden seguir siendo administrados con independencia de lo dispuesto en el numeral 66 antes transcrito. Por consiguiente, considera la Procuraduría que el Fondo creado por el artículo 22 de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas mantiene su vigencia y puede continuar siendo administrado conforme lo disponen el propio artículo 22 y lo que dispone el 23 de la Ley que lo crea.

CONCLUSIÓN:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La Oficina Nacional de Semillas se encuentra dentro de los supuestos establecidos por el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por consiguiente, esta Ley resulta aplicable a la citada Oficina.
2. En el tanto en que la Oficina Nacional de Semillas no constituye una entidad representativa de sectores productivos, se sigue necesariamente que está sujeta a lo dispuesto en el artículo 21, inciso a) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por ende, debe acatar las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria y apruebe el Poder Ejecutivo.
3. Los recursos que la Ley de la Oficina de Semillas establece en su favor no pueden catalogarse como "recursos del Gobierno Central". Por lo que, salvo que tengan su origen en tributos con destino específico, los recursos de la Oficina no están sujetos a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley N. 8131. Por consiguiente, no tienen que ingresar a la caja única del Estado.
4. Empero, las transferencias que la Ley de Presupuesto contemple en favor de la Oficina deben sujetarse a lo dispuesto en el numeral 43 de la Ley N. 8131.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc