C-334-2001
4 de diciembre del 2001
Señorita
Rafaela Ulate Ulate
Alcaldesa Municipal
Municipalidad de Heredia
S. D.
Estimada señorita:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la
República, me es grato referirme al oficio N°
ACDE-1328-2000 del 10 de mayo del año próximo pasado, que nos enviara el
entonces Alcalde de esa Municipalidad, señor Alejandro Sáenz Naranjo, asignado
a este Despacho el día 16 del mismo mes, mediante el cual solicita el criterio
técnico jurídico de la Procuraduría General de la República sobre el plazo de
prescripción de las deudas por mantenimiento de nichos en los Cementerios
Municipales.
Adjunto a su petición se encuentra el criterio legal de la
Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de Heredia, que concluye que
la cuota de mantenimiento de nichos no tiene una naturaleza tributaria y, por
consiguiente, no se le puede aplicar la prescripción estipulada en el artículo
73 del Código Municipal.
De previo a rendir el criterio correspondiente, "(…)
deviene importante que se tenga presente, para futuras gestiones similares a la
que ahora nos ocupa, que en estos casos debe acompañarse o indicarse en las
mismas del respectivo acuerdo de la corporación municipal en el cual se
autoriza realizar la consulta a la Procuraduría, así como los términos en que
ésta se deberá verificar, ello en cumplimiento con lo dispuesto en el numeral
cuarto de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus
reformas y jurisprudencia administrativa reiterada en ese sentido."
(Dictamen de la Procuraduría General de la República N°
C-022-99 del 28 de enero de 1999. Véase en sentido similar el dictamen
C-036-2000 del 24 de febrero del año 2000 y la opinión jurídica OJ-035-2000 del
27 de abril del año 2000).
Finalmente, las disculpas del caso por la dilación en la
emisión del criterio solicitado, justificado por el volumen de trabajo propio
de este Organo Superior Consultivo.
I- CONSIDERACION
PRELIMINAR SOBRE LA DISTINCIÓN ENTRE CUOTA DE MANTENIMIENTO DE NICHOS Y CUOTA
DE CONSERVACIÓN GENERAL DEL CEMENTERIO.
En la consulta se hace referencia a la cuota de mantenimiento
de los nichos; sin embargo, resulta necesario dejar clara la diferencia en
torno a la cuota de mantenimiento individual de los nichos para establecer si
corresponde a la también denominada cuota de mantenimiento general de los
cementerios, o si en efecto tiene un carácter diferente.
En ese sentido, el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 22183-S del 6 de mayo de 1993, Reglamento General de
Cementerios, establece la definición de "Nicho" como: "la
cavidad que en los cementerios sirve para colocar cadáveres." Al
respecto de quién tiene la obligación de darle mantenimiento a los nichos, el
artículo 7 de la Ley N° 704 del 7 de setiembre de
1949, Regulación sobre Propiedad y Arrendamiento de Tumbas en Cementerios,
señala:
"Artículo 7°. - Es
obligación de los dueños, arrendatarios o encargados, mantener en buen estado
de ornato y conservación las parcelas, mausoleos, tumbas y demás sitios
particulares en los cementerios.
Cualquier infracción en ese
sentido será sancionada por las autoridades conforme al Código Sanitario, a
instancia de la Junta de Protección Social respectiva.
En cuanto a sepulturas de
propiedad particular abandonadas, respecto a las cuales no aparezcan sus
dueños, sea porque se trate de extranjeros ausentes o desconocidos, o porque
hayan muerto quienes a ellas tenían derecho sin dejar heredero o herederos
conocidos, cuando se ocasione daño grave en las construcciones hechas, o cuando
éstas amenacen ruina, la Junta Administrativa del Cementerio hará las
reparaciones indispensables, con los fondos de éste; mas, si fuere preciso
efectuar reparaciones costosas, la Junta dispondrá la demolición de lo
construido encima del nicho formado en la tierra, el cual, arreglado
convenientemente, servirá de osario privado y se conservará con las lápidas que
existan, o a falta de ellas con una marca estable que, llegado el caso, sirva
para identificar la sepultura.
Si con posterioridad a la
demolición y arreglo del nicho formado en la tierra se presentare alguien
reclamando tener derecho en la sepultura, y lo probare, deberá satisfacer al
Cementerio los gastos ocasionados, para adquirir la posesión
correspondiente."
Por otro lado, la Ley General de Salud, N°
5395 de 30 de octubre de 1973, dispone:
"Artículo 327. - Los
propietarios y administradores de cementerios quedan obligados a mantenerlos en
condiciones de higiene y salubridad y a cumplir con las disposiciones reglamentarias
pertinentes."
En la misma línea, el Reglamento de Cementerios, Decreto
Ejecutivo N° 22183 de 6 de mayo de 1993, dice:
"Artículo 51:
Corresponde a los arrendatarios de las parcelas mantener en estado higiénico y
decoroso las construcciones y monumentos erigidos en ellas, a su costo."
Según lo anterior, el mantenimiento de cada nicho es
responsabilidad de la persona que lo tenga a su cargo, no de la Municipalidad,
a la cual, por el contrario, sí le corresponde velar por el mantenimiento
general del cementerio, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Traspaso
a Municipalidades de Cementerios de Juntas de Protección Social Disueltas, N° 6000 del 10 de noviembre de 1976, que establece que:
"cuando una junta de protección social haya sido disuelta por el Poder
Ejecutivo, el Ministerio de Salud podrá confiar la administración de los
cementerios que estuvieren a cargo de esa junta a la municipalidad del
respectivo cantón y traspasarle, en forma definitiva, la propiedad de los
terrenos en que se encuentren ubicados los respectivos campos santos."
De la normativa a que se ha hecho referencia, queda claro que
el mantenimiento de las parcelas, nichos o mausoleos, sobre las cuales los
particulares tienen un derecho de uso (por cualquier título) debe correr por
cuenta de los arrendatarios, a diferencia de la cuota de mantenimiento general
del cementerio, la cual es cobrada por la Municipalidad encargada del
cementerio a fin de tener limpias y cuidadas las zonas comunes. Así se entendió
también en el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República N° OJ-084-98 del 2 de octubre de 1998:
"De la normativa
transcrita queda claro que el mantenimiento de las parcelas sobre las cuales
los particulares tengan un derecho de uso (por cualquier título) debe correr
por cuenta de éstos, sin que ese deber tenga relación alguna con la cuota de
mantenimiento que nos ocupa; mientras que el mantenimiento general del
cementerio (entendemos por ello la limpieza de todo el terreno, el cuido de las
zonas comunes, la atención de los gastos comunes, etc.) es obligación del
administrador del cementerio.
La anterior diferenciación
es importante en primer término para descartar la existencia de contradicciones
normativas en punto a los sujetos a quienes se les encarga el mantenimiento de
los cementerios; y en segundo, para establecer con claridad el objetivo con que
fue prevista la "cuota de mantenimiento" a que hace referencia el
artículo 3º citado del Reglamento para la Administración de Cementerios a cargo
de la Junta de Protección Social de San José, a saber, el financiamiento del
cuido de las zonas comunes y para contribuir a sufragar los gastos (también
comunes) generados en la operación del cementerio."
De esta forma, se entiende que la consulta formulada se
refiere entonces a esta última cuota, sea a la cuota de mantenimiento general
de los cementerios, y bajo ese contexto se dará respuesta.
II- NATURALEZA JURÍDICA DE LA CUOTA DE
MANTENIMIENTO.
Una vez hecha la aclaración anterior, y en virtud de que el
término de prescripción de una obligación se encuentra directamente relacionado
con la naturaleza jurídica de la misma, previo a determinar dicho término
deviene fundamental hacer un análisis de la naturaleza jurídica de las cuotas
por mantenimiento general de los cementerios.
Dicha naturaleza jurídica ya ha sido analizada, de manera
amplia, con anterioridad por esta Procuraduría General de la República, en los
pronunciamientos N° OJ-084-98 del 2 de octubre de
1998 y N° C-249-98 del 20 de noviembre de 1998; éste
último retoma, en lo que aquí interesa, la opinión jurídica, y de ahí se extrae
el siguiente fragmento:
"III.- NATURALEZA
JURIDICA DE LA CUOTA DE MANTENIMIENTO:
Para tener un panorama más
claro del asunto que nos ocupa, resulta ineludible pronunciarnos sobre la
naturaleza jurídica de la cuota de mantenimiento a que hemos venido haciendo
referencia. En ese sentido conviene aclarar que no se trata de establecer la
naturaleza del monto que se paga por la concesión de un espacio determinado del
cementerio, sino de la cuota de mantenimiento, general del inmueble.
Como ya hemos reseñado, la
Contraloría General de la República sostuvo en algún momento la tesis de que la
cuota en comentario constituía una contribución especial, sin embargo
posteriormente cambió de criterio para catalogarla más bien como una tasa.
Por su parte la Sección
Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Segundo Circuito
Judicial de San José consideró que la cuota de mantenimiento constituye un
tributo. En esa oportunidad se dijo:
"III- En criterio del
Tribunal, el canon que cobra la demandada por mantenimiento del Cementerio
General es un tributo, de acuerdo con lo que establece el artículo 4 del Código
Tributario. Lo anterior por cuanto el Cementerio General es propiedad estatal,
cuya administración le fue otorgada a la demandada, que es un ente público, que
maneja dineros públicos, como la lotería, cuyas ganancias tienen un fin
específico asignado por la Ley de Lotería, la que en el artículo 25 señala que
el trece por ciento es para financiar los gastos y los costos administrativos
de la Junta" (NOTA (1): Sentencia Nº 393-97 de las 15:15 horas del 4 de
diciembre de 1997. Esta resolución fue dictada como producto del recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que se cita
tanto en la consulta como en el criterio legal)
Nótese que en uno y otro
caso, independientemente de la calificación que se le otorga, se concluye que
la cuota de mantenimiento tiene naturaleza tributaria.
A efecto de establecer si
la cuota de referencia tiene o no la naturaleza apuntada diremos que nuestra
legislación (en particular el Código de Normas y Procedimientos Tributarios)
enuncia los requisitos que debe reunir una imposición para considerarla de
naturaleza tributaria, a la vez que establece las definiciones de impuestos,
tasas y contribuciones especiales en los siguientes términos:
"Artículo 4º. -
Definiciones.
Son tributos las
prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el
Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener
recursos para el cumplimiento de sus fines.
Impuesto es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda
actividad estatal relativa al contribuyente.
Tasa es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un
servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe
tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la
obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de
servicios no inherentes al Estado. Contribución especial es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de
obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o
no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las
obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la
obligación".
De la lectura de la norma
recién transcrita, se desprende un primer criterio diferenciador de las tres
categorías de tributo que ahí se señalan, como lo es, el destino de los fondos
percibidos como producto del tributo.
Así, si el tributo es
independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente, estaríamos
en presencia de un impuesto. Por el contrario, si la obligación está
necesariamente afecta a la prestación de un servicio o a la realización de una
obra determinada, estaríamos frente a una tasa o a una contribución especial.
Sobre este criterio
diferenciador de los tributos, la doctrina ha dicho:
"La actuación de la
Administración, dirigida a proporcionar un beneficio, una utilidad, una ventaja
a un particular o simplemente la actuación dirigida a él particularmente,
considerado aisladamente, constituye el hecho imponible de la tasa... La
actuación de la Administración, dirigida a proporcionar una ventaja a toda la
comunidad, pero que indudablemente proporciona un beneficio mayor y medible a ciertos sujetos, constituye el hecho imponible de
las contribuciones especiales... En el impuesto el hecho imponible se desliga
de cualquier actuación administrativa. Creemos conforme a cuanto llevamos
dicho, que esta nota negativa es la que mejor lo define" (NOTA (2): FERREIRO
LAPATZA (José Juan), Curso de Derecho Financiero Español, Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurídicas S.A., décimo sétima edición, 1995,
página Nº 175.)
Establecido lo anterior y
descartada la existencia en la especie de un impuesto (habida cuenta del
servicio que debe prestar la Administración como consecuencia del pago de la
cuota de mantenimiento que nos ocupa (interesa establecer ahora sí se trata de
una tasa o de una contribución especial.
Sobre ésta última,
Francisco Clavijo Hernández sostuvo lo siguiente:
"Está plenamente
aceptado hoy en la doctrina del Derecho Tributario el concepto que podemos
denominar clásico de contribución especial, como contribuciones de mejoras
ocasionadas por el despliegue de una actividad administrativa, concretamente la
realización de una obra pública o servicio del mismo carácter, realizada en
interés público, pero que proporciona ventajas concretas o beneficios
especiales a determinados individuos propietarios de bienes inmuebles"
(NOTA (3): CLAVIJO HERNÁNDEZ (Francisco), Las contribuciones Especiales,
contenido en Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, dirigido por
José Juan Ferreiro Lapatza,
Madrid, Editorial Marcial Pons Ediciones Jurídicas
S.A., 1993, página 560. (El destacado es nuestro).
Consideramos importante
destacar (como se hizo en la cita anterior) que una de las notas
características de las contribuciones especiales consiste en que el tributo se
impone con el fin de realizar obras o prestar servicios que producen beneficios
especiales a determinados propietarios de bienes inmuebles, quienes pasan a ser
los sujetos pasivos de la relación tributaria.
En el caso que nos ocupa,
sin embargo, no es posible aceptar la tesis de que las labores de mantenimiento
de un cementerio (por demás de naturaleza pública) contribuyan a incrementar el
patrimonio privado del sujeto, en primer lugar porque ese mantenimiento no
implica la realización de obras o servicios extraordinarios destinados directa
o indirectamente a ese fin; y, en segundo lugar, porque lo que ostenta el titular
de la parcela es una concesión de uso sobre el bien y no su propiedad en
sentido estricto.
Descartada así la
posibilidad de catalogar la cuota de mantenimiento como una contribución
especial, resta determinar si constituye una tasa.
De conformidad con la
definición que de ese tributo hace el artículo 4º transcrito
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la tasa tiene al menos tres
características: 1) debe tener como hecho generador la prestación efectiva o
potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; 2) el
producto de la obligación no debe tener un destino ajeno al servicio que
constituye su razón de ser; y, por último, 3) debe tratarse de una
contraprestación recibida del usuario en pago de servicios inherentes al
Estado.
Relacionando tales
características con las que a su vez presenta la cuota de mantenimiento a que
hemos venido haciendo referencia, nos encontramos con que dicha cuota, si bien
cumple con el segundo requisito señalado (en el sentido de que no tiene un
destino ajeno al servicio que constituye su razón de ser), no cumple los dos
restantes, como lo son el tener como hecho generador la prestación efectiva o
potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y
constituir una contraprestación recibida del usuario en pago de servicios
inherentes al Estado.
En ese sentido, nótese que
la cuota de mantenimiento no es individualizable,
pues en definitiva no es posible determinar (y por tanto cuantificar
pecuniariamente para el ulterior cobro del canon) el grado de beneficio que
recibirá un determinado arrendatario con respecto a otro, en relación con la
limpieza y el mantenimiento de las zonas comunes del cementerio. Por otra
parte, no se trata del pago de servicios inherentes al Estado, pues es
fácilmente constatable que en la actualidad operan
cementerios privados que si bien están sujetos a determinadas normas, sobre
todo en materia de salud, son administrados y reciben mantenimiento por parte
de sujetos privados, lo que en definitiva nos conduce a sostener que la
administración y el mantenimiento de los cementerios en general, no es un
servicio inherente al Estado, aunque pudiera existir un interés público en esa
actividad.
Así las cosas, excluida la
posibilidad de que la figura que nos ocupa tenga naturaleza tributaria, diremos
que a juicio de este Despacho, la cuota de mantenimiento establecida en el
artículo 3º del Reglamento para la Administración de Cementerios a cargo de la
Junta de Protección Social de San José, constituye un precio público.
Las características
fundamentales de éste último consisten en que se paga por la prestación de
servicios no inherentes al Estado; y, además, que se establece contractualmente
y no coactivamente como los tributos.
En cuanto al primero de
dichos elementos, señalábamos ya con anterioridad, que la administración en
general de los cementerios y en particular su mantenimiento, no es un servicio
inherente al Estado, pues éste no la realiza de manera exclusiva, ni ello es
necesario para el adecuado funcionamiento de la actividad.
En cuanto al segundo, es
claro que el solicitar o no una concesión de aprovechamiento de un espacio en
un cementerio público o privado y con ello comprometerse accesoriamente al pago
de una cuota de mantenimiento, depende de la voluntad de los interesados,
quienes convencionalmente fijan las cláusulas que regirán el contrato. Así, en
última instancia el pago de la cuota de mantenimiento para quien utiliza un
espacio en un cementerio, no es una obligación impuesta por la ley, sino por un
contrato.
Diferente es por ejemplo el
caso de la tasa municipal que se cobra por recolección de basura. En ese
supuesto, no existe convenio alguno, de manera tal que todo propietario de un
bien inmueble se ve obligado a cancelar la tasa, independientemente de que
habite o no la propiedad, o tenga sus propios medios para el tratamiento de la
basura. Ello porque se trata de una obligación prevista normativamente con
carácter imperativo, que no requiere convenio alguno para su perfección.
Sobre la importancia de que
exista o no contrato para la determinación de la naturaleza jurídica de la
figura, el autor José Juan Ferreiro Lapatza, ya citado, sostiene:
"Jurídicamente, tasa y
precio son dos instituciones distintas, dos moldes de relaciones sociales
perfectamente diferenciados: la una incorpora una obligación ex lege de Derecho público, el otro una obligación ex contractu, normalmente de Derecho privado.- Pero
fijémonos bien, no se trata de decir que tasa y precio, en términos jurídicos,
sólo se pueden diferenciar a posteriori una vez examinado el régimen jurídico a
que está sometido el pago que en cada ocasión se analice.- Se trata
precisamente de lo contrario. Tasa y precio son dos figuras jurídicas, dos
técnicas, dos instituciones que incorporan un régimen jurídico diferente. El
legislador, a la hora de elegir entre tasa y precio, debe tener presente el
régimen jurídico que tal elección predetermina. En virtud del régimen jurídico
de la obligación ex lege o ex contractu
que desee establecer y, fundamentalmente, de los condicionamientos
constitucionales a que está sometido el establecimiento de un tributo. Una tasa
es un tributo, es decir, una obligación ex lege de
Derecho Público. Un precio es una cantidad que debe pagarse en cumplimiento de
una obligación, normalmente de Derecho privado, derivada de un contrato"
(NOTA (4): FERREIRO LAPATZA (José Juan), Tratado de Derecho Financiero y
Tributario Local, Madrid, Editorial Marcial Pons
Ediciones Jurídicas S.A., 1993, página 417 (El subrayado es nuestro).
En la situación que nos
ocupa, al analizar la norma en que se estableció la cuota de mantenimiento
(artículo 3 del Decreto nº 21384-S ya citado) se evidencia que su intención no
fue establecer coercitivamente el pago de una suma de dinero a todos los
titulares de espacios en los cementerios, sino establecer las bases para que
contractualmente se acordara ese pago. Prueba de ello es que se indica ahí
expresamente que "Se exceptúan de dicho pago aquellos contratos, suscritos
con anterioridad a la vigencia de este Reglamento, en que se hubiese pactado
una condición diferente".
Con fundamento en lo
expuesto, consideramos que la cuota de mantenimiento que nos ocupa no
constituye un tributo, sino un precio público." (El subrayado es
nuestro).
En el dictamen supra citado, se
citan además de la opinión jurídica dos resoluciones de la Sala Constitucional
que amplían y refuerzan lo que anteriormente se consideró:
"II.- Señala el accionante que impugna el párrafo primero del artículo 166
de la Ley General de Aviación Civil, número 5150 del catorce de mayo de mil
novecientos setenta y tres y sus reformas, sin embargo, del texto transcrito se concluye que no se trata de ese numeral sino
del artículo 161 que, en lo que interesa, señala:
(...) La queja del accionante radica en que el artículo citado establece una
delegación inconstitucional en favor del Consejo Técnico de Aviación Civil,
para que, con la aprobación del Poder Ejecutivo, fije tarifas, rentas y
derechos por concepto de servicios prestados en los aeropuertos. La
Constitución Política señala como atribución exclusiva de la Asamblea
Legislativa, establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar
los municipales (inciso 13 del artículo 121 constitucional). Para resolver esta
acción es necesario entonces determinar la naturaleza jurídica de las tarifas
aeroportuarias establecidas pues si no pudiera calificárselas de figuras
tributarias, el reproche de inconstitucionalidad que el accionante
les endilga no tendría fundamento. Por su parte, el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios considera tributos a los a) impuestos, b) tasas y c)
contribuciones especiales (artículo 4, párrafo primero) El caso que nos ocupa
obviamente no es un impuesto, pues por tal se entiende "el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad
estatal relativa al contribuyente" (ibídem,
párrafo segundo). El pago de los servicios aeroportuarios está sujeto a que los
administrados utilice dichos servicios y no es exigido
con independencia de toda actividad estatal a él relativa. Tampoco es una tasa,
ya que por ésta se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa
la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al
Estado" (ibídem, párrafo tercero). Por último,
obviamente, no es una contribución especial, ya que ésta es definida como el
"tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados
de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en
forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser
de la obligación" (ibídem, párrafo, cuarto). El
supuesto de hecho para el pago de los servicios aeroportuarios consiste en la
contraprestación pecuniaria por una actividad técnico administrativa y no el
beneficio que pueda derivar el administrado de que sea el Estado el que preste
tales servicios. Así las cosas, ni siquiera es necesaria una argumentación de
constitucionalidad para rechazar los argumentos del accionante,
quien motiva la acción en la definición de "tasa" del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente, no permite
calificar de "tasas" a las tarifas discutidas, dado que no
constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, en ejercicio
de su poder de imperio y con objeto de obtener recursos para el cumplimiento de
sus fines. En este caso concreto, no hay infracción pues lo cierto es que la
norma citada no autoriza a los entes allí señalados a establecer tributos, sino
para determinar las contraprestaciones pecuniarias que deben cubrir los
usuarios de los servicios aeroportuarios. Es decir, la función de fijación de
tarifas, rentas y derechos a pagar por servicios aeroportuarios ocurre como
parte de una actividad ordinaria de venta o arrendamiento de servicios (en este
caso realizados por un ente público) mas no se produce - como se dijo - en
ejercicio del poder de imperio del Estado, por lo cual no es necesario proteger
a los administrados de los excesos en su ejercicio, mediante la garantía
constitucional de reserva legal, sino que basta con que se garantice una
posibilidad de revisión sobre cuales son los parámetros a tomar en cuenta para
la determinación del costo del servicio prestado. De acuerdo con lo anterior,
debe señalarse que las tarifas que el artículo impugnado permite fijar, se
asemejan a las eléctricas, telefónicas o de suministro de agua, en cuanto es
suficiente que la Asamblea Legislativa establezca la competencia del órgano
encargado de fijar esos precios públicos. En fin, no se trata, en el caso, de
impuestos ni contribuciones nacionales por lo que no existe violación al
artículo 121 inciso 13) si se deja al Poder Ejecutivo la determinación del
monto que se debe pagar por servicios aeroportuarios recibidos."
(Resolución 3379-96 de 5 de julio de 1996)
"SEGUNDO. La
Constitución Política señala como atribución exclusiva de la Asamblea
Legislativa, establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar
los municipales (inciso 13 del artículo 121 constitucional). Para resolver esta
acción es necesario entonces determinar la naturaleza jurídica de las tarifas
portuarias y ferrocarrileras establecidas por JAPDEVA, pues si no pudiera
calificárselas de figuras tributarias, el reproche de inconstitucionalidad que
el accionante les endilga no tendría fundamento. Y,
en efecto, por su parte, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios
considera tributos a los a) impuestos, b) tasas y c) contribuciones especiales
(artículo 4, párrafo primero).
a) El caso que nos ocupa
obviamente no es un impuesto, pues por tal se entiende "el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda
actividad estatal relativa al contribuyente" (ibídem,
párrafo segundo). El pago de los servicios portuarios y ferroviarios brindados
por JAPDEVA está sujeto a que el administrado utilice dichos servicios, no es
exigido con independencia de toda actividad estatal a él relativa.
b) No es una tasa, ya que
por ésta se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa
la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al
Estado" (ibídem, párrafo tercero). En el
considerando siguiente se analizará este aspecto, medular para la resolución de
esta acción.
c) Por último, obviamente,
no es una contribución especial, ya que ésta es definida como el "tributo
cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la
realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma
descentralizada o no; Y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser
de la obligación" (ibídem, párrafo, cuarto). El
supuesto de hecho para el pago de los servicios portuarios y ferroviarios
prestados por JAPDEVA consiste en la contraprestación pecuniaria por una
actividad técnico administrativa portuaria o
ferrocarrilera, no el beneficio que pueda derivar el administrado de que
JAPDEVA preste tales servicios.
TERCERO. Tal como aseveran
JAPDEVA y la Procuraduría General de la República, los artículos tachados de
inconstitucionalidad no autorizan al Consejo de JAPDEVA para establecer
tributos, sino para determinar las contraprestaciones pecuniarias que deben
cubrir los usuarios de los servicios portuarios y ferroviarios que la
Institución presta. Ni siquiera es necesaria una argumentación de
constitucionalidad para rechazar los argumentos del accionante,
quien motiva la acción en la definición de "tasa" del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente, no permite
calificar de "tasas" a las tarifas portuarias y ferroviarias cobradas
por JAPDEVA, dado que no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por
el Estado, como es el caso de los tributos:
"Son tributos las
prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales) que el
Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener
recursos para el cumplimiento de sus fines" (énfasis agregado).
Las tarifas que establece
JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa
Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua.
Basta que la Asamblea Legislativa apodere al organismo encargado de fijar esos
precios públicos. Otra cosa es el abuso que las instituciones estatales pueden
cometer cuando fijan tarifas o se amparan a su situación monopólica,
supuestos específicos dilucidables con arreglo a
trámites de mera legalidad o, llegado el caso, en amparo. Obsérvese igualmente
que, para colocarse en la línea de argumentación del accionante
al invocar las definiciones legales de "tasa", tampoco el párrafo
tercero del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios
permite calificar las tarifas que interesa de tasas. En efecto, "no es
tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no
inherentes al Estado" (énfasis agregado).
Prestar servicios
portuarios y ferroviarios no es inherente al Estado (aunque la titularidad de
muelles y ferrocarriles sea de este último, como en nuestra Constitución
Política, artículo 121 numeral 14, inciso c), y considerar que esas tarifas
deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, al modo de los tributos,
tornaría operativamente imposible que fueran prestadas por instituciones
estatales." (Resolución Nº 3923-96 de 31 de julio de 1996)."
Retomando lo que antecede, se concluye entonces que las
cuotas de mantenimiento general de cementerios constituyen un precio público,
que es acordado entre el ente administrador del cementerio y el administrado,
en forma contractual, de donde surgen derechos y obligaciones para cada una de
las partes. Cabe resaltar, de acuerdo con lo anterior, la naturaleza civil del
acuerdo mediante el cual el administrado se compromete a pagar esas cuotas de
mantenimiento, a cambio de que la Municipalidad, en este caso, conserve el buen
estado general del cementerio.
- PRESCRIPCIÓN
DE LA CUOTA DE MANTENIMIENTO.
La expresión
"prescripción" se conceptualiza como "un
medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del derecho que
perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por la ley, la
persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa sujeta a un
derecho real limitado, obtiene la propia liberación de su obligación o de la
carga". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-039-99 del 24 de marzo de 1999).
En ese sentido, este instituto
jurídico tiene la finalidad de asegurar la certidumbre y firmeza de la vida
jurídica de una obligación, determinando la extinción de un derecho – y de la
correspondiente acción - cuando su titular no lo ejercita durante un período de
tiempo dado, fortaleciendo así los principios de seguridad y certeza jurídica.
Asimismo, la Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia ha caracterizado al instituto de la prescripción
como el remedio jurídico que "castiga" o "sanciona" la
inacción por parte del titular de un derecho, en beneficio del deudor:
"IV.- (...) La
prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la
seguridad en las relaciones jurídicas.- La postergación indefinida del
ejercicio de las acciones y derechos por parte de su titular, ocasiona duda y
zozobra en los individuos y atenta contra la estabilidad patrimonial, por lo
que este instituto jurídico pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las
relaciones jurídicas.- Para su aplicación se requieren tres elementos: el
transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del
titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla
valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser
declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa,
siempre y cuando no sea anticipada.- Debe atenderse además a la naturaleza del
derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular
relevancia que son imprescriptibles.-" (Sentencia N°
76-95 de las 15 horas del 12 de julio de 1995. En el mismo sentido, puede consultarse
la sentencia Nº 49-97 de las 15 horas del 27 de junio de 1997).
Teniendo clara la figura de la
prescripción, procederemos a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada
y determinar el plazo de prescripción para la cuota de mantenimiento general
del cementerio, y no de la cuota de mantenimiento de nichos en virtud de que a
este respecto, como ya se indicó, el dueño del nicho, tumba o mausoleo, no debe
cancelarle ningún monto a la Municipalidad (con las salvedades que hace la
normativa que al inicio se transcribió), sino hacerlo por cuenta propia.
Como punto de partida debemos
tener claro que la naturaleza jurídica de la cuota de mantenimiento general del
cementerio no es tributaria, sino que constituye un precio público. Es por ello
que no se le puede aplicar la prescripción de cinco años indicada en el
artículo 73 del Código Municipal, ni tampoco la estipulada en el numeral 51 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pues se refieren únicamente a
tributos. Al respecto, indican esos artículos:
"Artículo 73. – Los
tributos municipales prescribirán en cinco años y los funcionarios que los
dejen prescribir responderán por su pago personalmente."
"Artículo 51. -
Términos de prescripción La acción de la Administración Tributaria para determinar
la obligación prescribe a los tres años. Igual término rige para exigir el pago
del tributo y sus intereses.
El término antes indicado
se extiende a cinco años para los contribuyentes o responsables no registrados
ante la Administración Tributaria o a los que estén registrados pero hayan
presentado declaraciones calificadas como fraudulentas o no hayan presentado
las declaraciones juradas. Las disposiciones contenidas en este artículo deben
aplicarse a cada tributo por separado. (Así reformado por el artículo 1º de la
ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)"
Teniendo como parámetro lo que
antecede, y haciendo una revisión de la normativa relacionada con los
cementerios, tenemos que ninguna de estas leyes ni reglamentos regulan
expresamente el plazo de prescripción a que estaría sujeto
la cuota de mantenimiento. Por esa razón, nos encontramos ante lo que se conoce
como "laguna normativa", ya que no existe una disposición que
directamente regule la situación jurídica aludida por lo menos para el caso
específico de la Municipalidad de Heredia, en virtud de que otras
Municipalidades o Juntas de Protección pueden tener su normativa especial la
cual no está siendo considerada en el presente criterio.
Sobre el particular, los
autores Luis Díaz Picasso y Guillón
Antonio comentan:
"La expresión
"laguna" se utiliza, por supuesto, en un sentido metafórico, para
aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos. El punto de referencia
de los mismos es tanto la ley concreta y determinada como el ordenamiento
legislativo. La laguna se presenta cuando existe una deficiencia de la ley o,
cuando nos encontramos con una inexistencia de ley aplicable al punto
controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta estas deficiencias en
todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su supuesto de hecho general y
abstracto todos los posibles casos que nacen durante su vigencia y que no
pudieron ser previstos por el legislador. Otras veces la ley ha sido redactada
con un descuido apreciable a medida que más se necesita, o la ley que regula un
determinado supuesto de hecho es contradictoria con otra (antinomia). En fin,
la enumeración de las causas por las que una determinada situación no encuentra
su regulación legal sería interminable. Aquí nos basta con consignar que estamos
en presencia de una laguna de la ley cuando carezca un supuesto de hecho
concreto y determinado de regulación legal, y, sin embargo, como advierte
LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la concepción jurídica y
cultural de una comunidad en un momento dado." (DIEZ-PICAZO, Luis y
GUILLÓN, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid, Editorial Tecnos, 1994. pág. 182).
Así las cosas, lo que
corresponde es integrar el ordenamiento jurídico a fin de encontrar alguna
disposición que se le pueda aplicar al caso que nos ocupa, de conformidad con
el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre el
particular esta Procuraduría ha comentado:
"Revisada que ha sido la normativa que rige el accionar del
Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, se ha podido constatar que no
existe en ella disposición alguna que señale a cuál de sus órganos corresponde
decidir acerca de la creación de las comisiones de trabajo a las que hace
referencia el artículo 18 inciso 3) del Reglamento a su Ley Orgánica (emitido
mediante decreto ejecutivo nº 3022 de 21 de mayo de 1973).
Ante esa situación, y siendo que estamos en presencia de normas de
naturaleza administrativa, es preciso acudir a las fuentes supletorias que se
citan en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública para
resolver el asunto. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otros ramos del derecho, de manera que sólo
en ausencia de norma administrativa, es posible acudir a otros sectores del
derecho." (Dictamen N° C- 073-99 del 14 de abril
de 1999)
A la luz de tal precepto, en
dictámenes anteriores hemos afirmado que
"... la primera fuente supletoria a que debe acudir el intérprete
jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación concreta de
determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el
ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas
del Derecho Público...", (nº C-025-98) así como que "... la residual
aplicación del Derecho Privado en la interpretación e integración del
ordenamiento jurídico, debe ser siempre el último recurso de del operador
jurídico..." (nº C-135-95). En ambos casos, dicho razonamiento nos
autorizaba para entender inaplicables, a situaciones reguladas por el Derecho
Público, los plazos de prescripción previstos en el ordenamiento privado; en
ambos, resolvíamos la problemática mediante la aplicación analógica de
disposiciones propias de la Ley General de la Administración Pública en punto a
caducidad o prescripción." (Opinión jurídica N°
OJ- 039-99 del 24 de marzo de 1999).
De igual forma, lo anterior ha
sido entendido por la Procuraduría General de la República, en el dictamen N° C-012-97 del 22 de enero de 1997, como el procedimiento
correcto de interpretación en estos casos, de la siguiente manera:
"c) En relación con
los recursos de naturaleza no tributaria y que constituyan precios públicos, a
falta de disposición expresa en las leyes que rigen la administración
financiera del Estado, resulta aplicable lo dispuesto en el Derecho
común."
En esta misma línea de
pensamiento, ha sido analizado por la jurisprudencia de la Sala Primera y del
Tribunal Superior Contencioso Administrativo:
"La aplicación del
Código Civil al asunto que nos ocupa no debe causar extrañeza, toda vez, que el
artículo 9° párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública estipula
que " El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros
ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa
aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus
principios"(…) Pese a las pretensiones de autosuficiencia y autointegración del ordenamiento jurídico administrativo,
existen reglas, como las propias para imputar el pago al capital o a los intereses,
que sólo se encuentran reguladas por el Derecho Privado, sin que la Ley General
de la Administración pública, la Ley de Contratación Administrativa y su
Reglamento General, la Ley de Administración Financiera de la república o el
propio Código de Normas y Procedimientos Tributarios contengan una norma
similar." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 46 de las 14:40 horas del 25 de junio de 1997).
"Las normas
administrativas deben ser interpretadas de manera que mejor garanticen la
realización del fin público que es su objeto y cuando exista laguna del
ordenamiento jurídico administrativo, deben aplicarse, por su orden, la
jurisprudencia, los principios generales de derecho público, la costumbre y el
derecho privado y sus principios." (Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Resolución N° 89 de
las 15:30 horas del 2 de marzo de 1995).
De acuerdo con lo anterior, y
en virtud de que el pago de la cuota de mantenimiento para quien utiliza un
espacio en un cementerio, no es una obligación impuesta por la ley, sino por un
contrato, y éste de naturaleza civil, debe consultarse los plazos de
prescripción que al efecto dispone el Código Civil, y determinar cuál le
corresponde. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la prescripción
consultada se refiere a la prescripción negativa, es decir, la prescripción que
hace que se extinga un derecho por el paso del tiempo y que se encuentra
regulada en el Libro III, Título IV, Capítulo III del Código de Rito. En este
sentido, debe entenderse que para la cuota de mantenimiento correrá la
prescripción genérica del artículo 868 del Código Civil, que reza:
Artículo 868. " Todo derecho y su correspondiente acción se
prescriben por diez años. Esta regla admite las excepciones que prescriben los
artículos siguientes y las demás establecidas expresamente por la Ley, cuando
determinados casos exigen para la prescripción más o menos tiempo"
Es preciso mencionar que en el
caso de marras no nos encontramos ante ninguna de las excepciones que prevé el
Código en su articulado, especialmente el artículo 869, que regula la
prescripción de los tres años y el 870 que rige la prescripción de un año.
A lo anterior, debe agregarse
que según los artículos 865 y 866, el solo transcurso del tiempo hace que
prescriba el derecho y su respectiva acción para cobrarlo, por lo que con el
paso de los diez años, deja de ser exigible la obligación, en este caso, el
cobro de las cuotas para el mantenimiento del cementerio.
- CONCLUSIONES.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho concluye lo
siguiente:
- La
consulta versa en relación con la cuota de mantenimiento general de
cementerios, la cual es cobrada por la Municipalidad de Heredia, encargada
del cementerio, a fin de tener limpias y cuidadas las zonas comunes, en
virtud de que la cuota de mantenimiento de nichos corre por cuenta de los
particulares.
- La
naturaleza jurídica de la cuota de mantenimiento general de los
cementerios, no es tributaria, sino que constituye un precio público
pactado en forma contractual.
- El plazo
de prescripción que se le debe aplicar a la cuota de mantenimiento general
de los cementerios de la Municipalidad de Heredia, de acuerdo con su
naturaleza jurídica, es el que estipula el artículo 868 del Código Civil,
sea la prescripción genérica de 10 años.
Sin otro particular, se
despide de usted muy atentamente,