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Texto Opinión Jurídica 142
 
  Opinión Jurídica : 142 - J   del 18/12/2000   

San José, 31 de Agosto de 2000
OJ-142-2000
San José, 18 de diciembre de 2000

 

Señor Diputado
Alvaro Trejos Fonseca
Presidente
Comisión Asuntos Económicos
Asamblea Legislativa
 
 
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato responder a su atenta solicitud en la que hace formal consulta sobre la "interpretación auténtica del artículo 196 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores" expediente No 13.283.
Conviene aclarar que el criterio que aquí se emite es un opinión jurídica no es vinculante para la Asamblea Legislativa y que la misma se produce únicamente como colaboración en la importante labor parlamentaria que desempeñan los señores Diputados.
  1. RESUMEN DEL PROYECTO
    El artículo 196 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley no. 7732, sancionada el 10 de octubre de 1997, y publicada en La Gaceta No. 18 del 27 de enero de 1998, señala lo siguiente:
" Artículo 196- Derogación de la ley 7201
Derógase la Ley Reguladora del Mercado de Valores , No 7201 de 18 de setiembre de 1990. "
    Por su parte, la Ley 7201 consta de quince artículos y diez transitorios. El artículo primero consta de ciento setenta y ocho subartículos., subartículos que tienen por objeto la regulación de las bolsas de valores y de los sujetos que en cualquier forma intervengan en la negociación de títulos y valores en los mercados bursátiles y de capitales que éstas organicen, así como de las personas físicas o jurídicas, entidades o formas contractuales que realicen, bajo cualquier modalidad, oferta pública de valores o servicios de intermediación
    Ahora bien, en los articulo 2 a 15, la Ley comentada introdujo una serie de reformas a diversos cuerpos normativos. En tal sentido, dispuso dicha ley lo siguiente:
" ARTÍCULO 2.- Refórmanse los artículos 26, 27, 30, 31, 106, 107, 129, 139, 142, 143, 173, 181, 182, 189, 232, 252, 253, 263, 398, 399, 400, 402, 407, 409, 410 y 498, del Código de Comercio.
ARTÍCULO 3.- Varíase el nombre del Libro III, Título I, Capítulo I, del Código de Comercio, por el de "Disposiciones generales", se reforman los artículos 667, 668, 669, 670, 674, 678, 679, 680, 681, 683, 685 y 686 del citado Código, y adiciónase un artículo 669 bis.
ARTÍCULO 4.- Varíase la colocación del Capítulo II, Título I, del Libro III, "De los Títulos Nominativos", para que comience a partir del artículo 687, y se reforman los artículos 687, 688, 689 y 690, del Código de Comercio.
ARTÍCULO 5.- Varíase la colocación del Capítulo III, Título I del Libro III, "De los títulos a la orden", del Código de Comercio, para que comiencen a partir del artículo 693, y se reforman los artículos 694, 695, 696, 699, 700, 703, 709, 710, 719 y 721.
ARTÍCULO 6.- Adiciónanse los siguientes artículos 32 bis, 139 bis y 669 bis del Código de Comercio.
ARTÍCULO 7.- Refórmanse los artículos 497, 788, inciso b), y 789, inciso b), del Código de Comercio, y el 1163 del Código Civil.
ARTÍCULO 8.- Adiciónase un nuevo inciso al artículo 18 del Código de Comercio, que será el número 13, y se corre la enumeración de los restantes.
…………ARTÍCULO 9.- Deróganse los artículos 130, 190, 403, 691, 692, 697, 702, 707, 711, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 720, 722, 723, 724, 725, 726, 732, 734, 735, 736, 737, 739, 740, 743, 744, 847, 848, 849 y 850, del Código de Comercio. Asimismo, derógase el artículo XI de las "Disposiciones generales y transitorias" del Código de Comercio.
………ARTÍCULO 10.- Derógase la Sección II, Capítulo I del Título II, del Libro III del Código de Comercio.
………ARTÍCULO 11.- El Gobierno de la República, por decreto del Ministerio de Hacienda, reglamentará los procedimientos para determinar el plazo, el tipo de interés, fijo o ajustable, y las demás características y procedimientos de colocación de los saldos no amortizados de las emisiones de Bonos Deuda Interna que se hayan aprobado anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Gobierno anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Gobierno de la República y sus modificaciones.
El total o parte de cada emisión se podrá colocar mediante la utilización de títulos en los que el principal o los intereses, o ambos, se ajusten periódicamente con base en los índices de precios de bienes, servicios, monedas u otros similares, reconocidos oficialmente por entidades estatales o por organismos internacionales en los que Costa Rica sea miembro, de conformidad con las disposiciones del reglamento respectivo.
Los Bonos Deuda Interna o los títulos de propiedad que se emiten con su garantía, se podrán colocar a valor facial o por medio de subastas públicas en las que los títulos valores se podrán negociar con descuentos de los premios.
Los intereses, premios, descuentos y ajustes a los valores de los títulos se cargarán a las partidas del servicio de la deuda interna del Presupuesto Nacional. Las variaciones en el valor del principal de los títulos valores que se emitan con base en las presentes disposiciones, estarán exentas del impuesto sobre la renta y no corresponderá aplicar retención por ese concepto.
ARTÍCULO 12.- Agrégase un nuevo artículo al final del Título III, Capítulo IV, "Depósitos y operaciones pasivas", de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 1552 del 23 de abril de 1953 y sus reformas.
ARTÍCULO 13.- Agrégase un artículo, que será el 7, a la Ley de Regulación de la Publicidad de la Oferta pública de Valores, No. 7091 del 10 de febrero de 1988, y al efecto se corre la numeración.
ARTÍCULO 14.- Adiciónase un inciso j) al artículo 34 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, No. 4351 del 11 de julio de 1969 y sus reformas.
ARTÍCULO 15.- Rige a partir de su publicación."
  1. SOBRE LO CONSULTADO.
    2.     El objeto de esta consulta consiste en determinar si es procedente interpretar auténticamente lo dispuesto en el artículo 196 de la Ley número 7732, en relación a los alcances de la derogatoria de la Ley número 7201 allí dispuesta.
        Dos son los aspectos a analizar. Por un lado, los efectos y límites constitucionales al ejercicio de la potestad legislativa para interpretar auténticamente la ley. Y, por otro, el efecto que tiene la derogatoria de normas que a su vez derogan (o modifican) otras normas. Para lo cual conviene tener presente, por lo menos, lo que dispone el artículo 121.1 de la Constitución Política y 8 del Código Civil:
        Señala el artículo 121.1 de la Constitución Política, lo siguiente:
    " ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
    1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones;
    2) (…) "
    Por su parte, el artículo 8 del Código Civil dispone lo siguiente:
    " ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
    Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.
    (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º) "
        Pues bien, en relación con el primer aspecto es importante dejar sentado en que consiste la llamada interpretación auténtica y cuales son sus efectos.
        Doctrinariamente se entiende por interpretación auténtica aquella "…que proviene del mismo autor del precepto, o de la declaración preceptiva que se trata de entender, sea por órgano competente para regular la materia del precepto (poder legislativo, ejecutivo o judicial), sea por la misma parte legitimada para regular la relación que la declaración…"(1)
    (1)BETTI, Emilio, Interpretación de la ley y de los actos jurídicos, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p.177.)
        Ahora bien, como ocurre en todo tipo de interpretación, el presupuesto de la que se califica como auténtica es "…la incertidumbre en torno al significado normativo del precepto…."(2)  Esto es importante ya que en el caso de la interpretación auténtica realizada por el poder legislativo, hay que distinguir entre interpretar un precepto normativo y legislar ex novo. Es decir, si la ley que interpreta hace algo más que atribuir un significado a una precepto normativo oscuro o ambiguo, entonces no se se está frente a una ley interpretativa, sino ante una ley nueva que regula en un sentido específico una determinada materia.
    (2)Ibid.
        Las consecuencias de la anterior distinción se reflejan a nivel de los efectos que tiene una ley que interpreta un precepto normativo y una ley que produce uno nuevo. En el caso de una ley interpretativa los efectos son retroactivos, es decir, el sentido atribuido al texto oscuro o ambiguo, regula las relaciones y situaciones jurídicas producidas con posterioridad al precepto que es interpretado, aunque se hayan dado con anterioridad a la ley interpretativa. Esto, por cuanto, la norma que interpreta, además de tener una dimensión preceptiva mediante la cual se impone una determinada interpretación frente a cualquier otra, tiene un dimensión lógica por medio de la cual, al interpretar una disposición normativa anterior, se vincula a esta y la complementa. Por ello, sus efectos se retrotraen al momento de entrada en vigencia de la norma interpretada. (3)
    (3)Ibid, p. 179.
        Como puede colegirse, los diferentes efectos que pueden darse son de vital importancia para los destinatarios de la norma interpretada. Pero, además, hay de por medio un problema de índole constitucional relacionado con lo que establece el artículo 34 constitucional, que al efecto dispone:
    " ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."
    Lo anterior significa que si estamos frente a una ley interpretativa que no es tal por legislar ex novo, sus efectos no pueden ser retroactivos, so pena de ser tenida como inconstitucional. Este es el criterio sostenido por la Sala Constitucional. Así, en sentencia número 4313-98 de diecinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, reiteró un criterio ya antes expuesto:
    "IV.- El último punto sometido a discusión lo es la supuesta violación de los trámites formales contenidos en el artículo 190 constitucional, y en particular, la falta de consulta a las instituciones autónomas, de las normas impugnadas.- Aunque el accionante no explica mayormente su inconformidad, de los documentos que se acompañan, se desprende su reclamo se basa en que la Ley 6041 no fue consultada a ellos en su oportunidad, mientras que la número 6319, al ser de carácter interpretativo de la ley anteriormente señalada, padece automáticamente de los mismos defectos; tal enfoque del Banco accionante es contrario al que sostuvo esta Sede cuando se ocupó de resolver una acción planteada contra estas mismas normas.- En aquella oportunidad, la Sala analizó, entre otros aspectos, el carácter de "norma interpretativa" de la Ley número 6319, y concluyó que se trata, más bien, de una simple reforma legal.- En concreto, se expuso lo que sigue:
    "II. De modo pues, que en cuanto al fondo de la acción deben analizarse los aspectos que han sido cuestionados por la Asociación Bancaria Nacional. Uno de ellos, tal vez sobre el que mas se hay referencia en los autos, es el de la naturaleza de la Ley N° 6319, de 26 de abril de 1979, que es "interpretación auténtica" de la N° 6041, de 9 de febrero de 1977. La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N° 6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los mas destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente, pues se ha incorporado a la interpretada, como parte integrante "ab initio", por decirlo así; que al no haber sido consultada la Ley N° 6041 con las entidades afectadas, como correspondía por Constitución Política, al promulgarse la ley interpretativa N° 6319, puede discutirse aquel aspecto, no obstante que ésta si fue consultada debidamente a las entidades afectadas. Pero alrededor de esos importantes aspectos, la Sala no acepta las argumentaciones de la actora. En cuanto al primero cabe señalar que por mas que la Asamblea se esforzara en denominarla "interpretación auténtica", la Ley N° 6319 es una reforma de la Ley N° 6041, ya que el resultado final no fue, como se pretendió con su denominación, precisar el sentido normativo de la primera o aclarar alguno de sus conceptos, sino, lisa y llanamente, como se desprende de la comparación de textos y particularmente de la evolución que tuvo la segunda en su tramitación legislativa), introducirle una reforma al tributo primeramente diseñado, de modo que fuera mas productivo para la Comisión de Préstamos para la Educación.
    III.- Aceptado que la Ley número 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la número 6041 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes. De toda suerte, la Sala deja expresa mención a la circunstancia de que el tipo de Ley que constituye la Nº 6319, no permitiría aquella aplicación retroactiva que posibilita, en cierto sentido la norma interpretativa. Por otro lado, tampoco es aceptable la consecuencia que, en opinión de la Procuraduría General de la República, debe tener tal circunstancia ya constatada de que no estamos en presencia de una ley interpretativa, de modo que deba acogerse una inconstitucionalidad de alcance limitado en tanto solamente se considere ilegítima su aplicación retroactiva. La Sala con análisis de lo actuado por la Asamblea prefiere otorgarle carácter de reforma y como tal, aplicable hacia el futuro como cualquier ley reformadora, sin declarar inconstitucionalidad de ningún tipo con vigencia y aplicación única y exclusivamente a partir de su promulgación de modo que las consecuencias jurídicas son las mismas. Si esta acción se hubiera producido en la hipótesis del párrafo primero del artículo 75 de la ley de la Jurisdicción Constitucional, constatado en el proceso base una posible aplicación retroactiva, lo que en el pasado dispuso la Corte Plena y ahora propone la Procuraduría General, tendría sentido. Mas de conformidad con la normativa de la nueva jurisdicción constitucional, y en el caso concreto, no es necesario proceder de esa manera independientemente de que se acepte que hubo una torcida aplicación de la Asamblea Legislativa de su potestad para interpretar auténticamente las leyes promulgadas."
        Tanto la Corte Plena cuando ejercía la jurisdicción constitucional como la actual Sala Constitucional, han resuelto el problema negándole el calificativo de interpretativa a aquella ley que, en realidad, hace más que interpretar. En tal caso, se le considera una ley de reforma a la ley supuestamente interpretada. De este modo, por la vía de una sentencia interpretativa como la citada supra, se salva el escollo de la posible inconstitucionalidad de una ley que, aprobada como interpretativa en realidad no lo es. Lo que ocurre es que, simplemente, no se le califica como tal y se niega la posibilidad de cualquier aplicación retroactiva de la misma.
        De la sentencia transcrita supra, vale la pena resaltar algunas ideas. En primer lugar, que la interpretación auténtica     procede cuando hay oscuridad en en el texto que se pretende interpretar. Esto es central, porque como se ha dicho, es el punto de partida para distinguir entre la ley interpretativa y la que no lo es. En segundo lugar, que cuando la Asamblea Legislativa utiliza la potestad de interpretar auténticamente la ley sin que se de la hipótesis básica para ello, esto es, la oscuridad del texto, aquella incurre en exceso de poder legislativo. Y, en tercer lugar, que aunque la Asamblea Legislativa denomine a un ley como interpretativa, si no reúne las condiciones para calificarla así, entonces se está frente a un simple ley de reforma.
        Ahora bien, analizando el caso concreto del proyecto de ley consultado, es opinión de esta Procuraduría que el texto del artículo 196 de la Ley No. 7732 de 17 de diciembre de 1997ofrece suficiente ambigüedad como para ser interpretado por al Asamblea Legislativa.
        Vale la pena, citar nuevamente el texto en cuestión:
    " Artículo 196- Derogación de la ley 7201
    Derógase la Ley Reguladora del Mercado de Valores, No 7201 de 18 de setiembre de 1990. "
        El precepto es oscuro en un punto: por un lado, el articulo se subtitula "Derogación del la ley 7201", lo cual podría dar lugar a entender que se deroga no sólo lo referente a la regulación del mercado de valores propiamente, es decir, lo regulado en el artículo primero de esta ley, sino, además, lo dispuesto en los artículos restantes, que son artículos de la llamada Ley Reguladora del Mercado de Valores; pero el contenido del artículo dice que se deroga la Ley Reguladora del Mercado de Valores que, en sentido estricto, es sólo lo regulado en el artículo primero de la Ley número 7201, pues este artículo señala:
    " ARTÍCULO 1.- Díctase la siguiente Ley Reguladora del Mercado de Valores:"
        Así las cosas, bien podría pensarse que el legislador únicamente pretendió derogar el artículo primero de la Ley número 7201, que es el que contenía a la Ley Reguladora del Mercado de Valores y no toda la Ley número 7201. En este sentido, hay base para proceder a interpelara de modo tal que el legislador fije el sentido exacto de lo que quiso hacer en su momento.
        Ha de tenerse claro, en todo caso, que con la interpretación auténtica que se propone del artículo 196 de la Ley número 7732 de 17 de diciembre de 1997, se estarían limitando los alcances de la derogatoria allí dispuesta, pues lo que se busca es señalar sólo se derogó el artículo 1 de la Ley número 7201 de 10 de octubre de 1990. Esto es importante tenerlo presente dado que, como se ha explicado, la ley interpretativa se integra al texto de la ley interpretada y es susceptible, en tal sentido, se ser aplicada retroactivamente.
        En todo caso, y aunque el problema que suscita la interpretación auténtica quede resuelto con esta, si lo que se pretende es que las derogatorias, modificaciones y adiciones introducidas por los artículo 2 a 15 de la Ley número 7201 de 10 de octubre de 1990, no pierdan vigencia, ha de recordarse que, al ser derogada una ley que contiene la derogatoria de otras leyes, la doctrina y el derecho positivo de muchos países, incluido el nuestro, ha dicho que estas últimas no vuelven a entrar en vigencia. Es lo que, en doctrina, se conoce como la no reviviscencia de la ley derogada.(DIEZ-PICAZO, Luis María, La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 235-236.)
        Pues bien, el fundamento para negar la reviviscencia de la ley derogada es doble. Por un lado, porque ello implicaría darle efectos retroactivos a la ley derogatoria que elimina una anterior derogación. Y, por otro, porque aún suponiendo que la reviviscencia opera sólo pro futuro, se niega su posibilidad en procura de la seguridad jurídica. Si ocurre que cuando una norma que deroga una norma que a su vez tiene disposiciones derogatorias, lo derogado por estas últimas recobra su vigencia, la cognoscibilidad del ordenamiento jurídico en el sentido de saber que normas están vigentes y que normas no lo están, puede llegar a complicarse. La seguridad jurídica como fin del ordenamiento jurídico se comprometería; pero también, y esto no deja de ser importante, se le pondría un freno a la posibilidad de renovación constante de ese mismo ordenamiento, renovación que forma parte del ejercicio de la potestad legislativa.(Ibid, p. 242-245)
        Es por la anterior razón que en el Derecho positivo costarricense existe una una disposición que establece que la simple derogatoria de una ley no implica que las que esa hubiere derogado cobren vigencia. Es lo que establece el precitado artículo 8 del Código Civil. Ahora bien, aunque la expresión "por la simple derogatoria", puede dar lugar a una reflexión sobre su alcance, ya que el legislador podría expresamente contemplar la posibilidad de que se produzca la reviviscencia de las normas derogadas (después de todo, lo dispuesto en el artículo 8 del Código Civil no vincula al legislador, por ser una disposición de ley ordinaria), si ello no se da, como ocurre en el presente caso, por la simple derogatoria de aquellas normas que derogan otras disposiciones normativas no implica que estas recobren su vigencia.
        De manera tal que, al margen de la interpretación auténtica que se pretende hacer, la derogatoria dispuesta por el artículo 196 de la Ley número 7732, no implica que lo derogado en los artículos 2 a 15 de la Ley número 7210 cobre vigencia nuevamente. En este sentido, no hay reviviscencia de las derogatorias hechas, las que se mantienen. Ahora bien, ¿sucedería lo mismo en relación con las modificaciones y adiciones hechas en esos artículos? En principio, habría que decir que sí. No hay razón para pensar que una modificación introducida en un texto mediante una ley que luego es derogada implica que el texto anterior a dicha modificación cobre nuevamente vigencia. En este caso, como en el caso de una adición a un ley, es válido el mismo fundamento jurídico mediante el cual se niega la reviviscencia de las leyes derogadas.
  2. CONCLUSIÓN:
    De conformidad con lo dicho, es opinión de esta Procuraduría que por no desprenderse con claridad cual fue la intención del legislador al dictar lo dispuesto en el artículo 196 de la Ley número 7732, procede hacer una interpretación auténtica de la misma.
    De Usted, con toda consideración,
 
Dr. Julio Jurado Fernández.
Procurador Adjunto