C-337-2001

5 de diciembre de 2001

Señor

Víctor Fernández Mora

Auditor Interno

Consejo Municipal del Distrito de Colorado

S. D.

Estimados señores:

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a sus oficios, sin número, ambos de fecha 12 de marzo del 2001, en los cuales consulta a esta Procuraduría, respectivamente, sobre los siguientes puntos:

1. Si el impuesto único del 1% sobre el valor del producto exportado FOB puerto de embarque, establecido en la Ley Nº5420 y reformado mediante Ley Nº6171, que debe pagar Cementos del Pacífico S.A. (CEMPASA) a favor de los distritos de San Buenaventura y Colorado de Abangares, fue derogado por la Ley Nº7473, conocida como Ley de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda de Uruguay.
2. De acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del Código de Minería, ¿se encuentra CEMPASA sujeto al pago del impuesto del 10% sobre la explotación de tajos y canteras?

            Adjunta usted el criterio legal emitido por la Sección Jurídica del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), en oficio Nº SJ-333-99 del 25 de mayo de 1999, referente al primer punto, el cual indica "…que el citado tributo que debe pagar CEMPASA originalmente establecido en la Ley Nº5420 y modificado por Ley Nº6171 de 02 de diciembre de 1977, no es nacional, sino municipal y no es a la exportación de productos, sino que dicho tributo (municipal) se calcula del producto exportado (no a exportar) F.O.B. puerto de embarque, lo que le sirve de base para el cálculo del impuesto municipal, a favor de las dos comunidades." (Lo resaltado y subrayado es del original).

            Respecto al segundo punto, adjunta la opinión del Asesor Legal del Concejo Municipal, de fecha 05 de marzo de 1998, quien indica en lo conducente: "Existe el Convenio de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales que Ud, conoce, que como convenio suscrito por nuestro país, fue acogido mediante el decreto ejecutivo Nº 3026-MEIC del 08 de junio de 1973, el cual fue debidamente aprobado por nuestra Asamblea Legislativa el 15 de noviembre de 1973. / Estudiado el mencionado convenio, y el decreto es criterio del suscrito de que legalmente lleva razón la empresa Cementos del Pacífico S.A. al indicar que no está obligada al pago de los impuestos de marras, por cuanto ese convenio es superior a la ley entiéndase esta como el mismo Código Municipal, y cualquier ley que imponga el impuesto a cobrar, ya que dicho convenio y decreto es claro al eximir del pago de los mismos a esa empresa y como tal debe darse la aplicación que corresponde. / Lo anterior se desprende del estudio y análisis jurídico de los artículos 2, 12 del mencionado decreto. (…)"

            Finalmente, indica usted que hace dos años planteó la misma consulta a esta Procuraduría, la cual se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno debido a los problemas de inconstitucionalidad que presentaban los Concejos Municipales de Distrito. No obstante, manifiesta que dicha situación ya fue resuelta, por lo que actualmente estos Concejos Municipales cuentan con la posibilidad de quedar activos y tener una ley que les brinde un marco jurídico para seguir funcionando normalmente, de acuerdo con la reforma al artículo 172 de nuestra Carta Magna.

            De previo a referirnos al fondo de la consulta, debe advertirse:

1-        Que esta Procuraduría mediante oficio ADPb-269-2001 de 26 de julio del 2001, concedió audiencia al Departamento Legal del Ministerio de Economía Industria y Comercio, a fin de que se refiriera al Decreto Ejecutivo N° 3026-MEIC de 8 de junio de 1973 ( aprobado por Ley N° 5420 de 30 de noviembre de 1973) mediante el cual se otorgaron los beneficios propios del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial a la empresa Cementos del Pacífico S.A. Dicha audiencia fue contestada mediante oficio N° AJ-524-2001 de 19 de setiembre del 2001.

2-        Que en efecto, el artículo único de la Ley Nº 8105 publicada en La Gaceta Nº 115 del 15 de junio del 2001, reformó la norma supra citada indicando en lo conducente:

ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmase el artículo 172 de la Constitución Política, cuyo texto dirá:

"Artículo 172. - Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación." (Lo resaltado no es del original)

            De previo a la promulgación de la reforma de referencia, la Asamblea Legislativa realizó la consulta correspondiente a la Sala Constitucional, la cual manifestó:

"I. -. - A partir de las citas jurisprudenciales expuestas se tiene que, con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 3773 de las 12:05 horas del 05 de mayo del 2000)

            Por consiguiente, al encontrarse los Concejos Municipales de Distrito facultados constitucionalmente para funcionar como órganos adscritos a la respectiva Municipalidad --si la misma lo autoriza--, no encuentra esta Procuraduría impedimento alguno para emitir el criterio legal solicitado.

            En consecuencia, para efectos de evacuar la presente consulta, es importante referirnos a varios aspectos relacionados con el tema, los cuales se desarrollarán a continuación.

II. Análisis de Fondo

A.        La aplicación del impuesto establecido en el artículo 12 de la Ley Nº5420, reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6171.

            La consulta planteada surge en razón del artículo 3º de la Ley N°7473, Ley de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, del 27 de diciembre de 1994, el cual deroga una serie de impuestos sobre las exportaciones, al estipular:

"Artículo 3. - Eliminación de impuestos. Se eliminan los impuestos a la exportación de productos, incluso los indicados en el arancel de exportación, excepto los impuestos vigentes para la exportación del café, el banano, la carne y el ganado vacuno."

            Ante esta situación, la entidad consultante solicita que se le indique si la norma transcrita supra, derogó tácitamente el artículo 12º de la Ley N°5420, que establece un impuesto único que deberá pagar la empresa Cementos del Pacífico S.A., y el cual fue reformado mediante Ley N° 6171, al estipular en su artículo 1º lo siguiente:

"Artículo 1º. - Refórmase el artículo 12 de la Ley Nº 5420 del 30 de noviembre de 1973 (Beneficios a la firma "Cementos del Pacífico S. A.), en la forma siguiente:

"Artículo 12. -"Cementos del Pacífico, Sociedad Anónima" pagará un único impuesto municipal que será a favor de los distritos de San Buenaventura y Colorado de Abangares, provincia de Guanacaste, distribuido por partes iguales entre ellos dos y equivalente al 1% (uno por ciento) sobre el valor del producto exportado F.O.B. puerto de embarque, pagadero dentro de los treinta días posteriores a la fecha de cada exportación y que se destina a lo siguiente:

a.      0.25% en escuelas y colegios;

b.      0.50% en instalaciones, equipo y gastos que demande la operación de un Centro de Capacitación Obrera, dirigido por el Instituto Nacional de Aprendizaje;

c.       0.125% para mejoramiento de caminos vecinales; y

d.      0.125% para el sostenimiento de comedores escolares y centros de nutrición

(…) " (Lo resaltado no es del original)

            Debe indicarse que el impuesto a que refiere el artículo 12 de la Ley N° 5420 y su reforma, tiene como fin la retribución económica a aquellas comunidades que directa o indirectamente se ven afectadas por la contaminación ambiental y sónica, producción de desechos sólidos, destrucción de carreteras por el tránsito de vehículos pesados, entre otros, como resultado de las actividades productivas que realiza diariamente la empresa. Ante esta situación, las municipalidades deben costear no solo los servicios públicos que brindan, sino también atender las consecuencias negativas que ocasiona su establecimiento en la comunidad afectada.

            Por esta razón, al otorgar el legislador los beneficios del "Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial" a la empresa Cementos del Pacífico Sociedad Anónima, correlativamente en la ley que aprueba los incentivos establece el impuesto en estudio como un recurso extraordinario en beneficio de los distritos de San Buenaventura y Colorado de Abangares. Lo anterior, explica claramente el por qué dicho impuesto se originó mediante la iniciativa de una ley de carácter nacional, y no por la iniciativa de las municipalidades beneficiadas.

            Es decir estamos en presencia de tributo de carácter regional establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de una determinada zona geográfica, lo cual lo convierte en un impuesto municipal específico de iniciativa legislativa, por cuanto la misma ley lo define expresamente como un impuesto municipal. Puede afirmarse entonces que el impuesto creado por el artículo 12 de la Ley N° 5420, reformado por Ley N° 6171, es un impuesto municipal que tiene por fuente una ley nacional. Por ser un impuesto municipal, corresponde a las entidades municipales beneficiadas, no solo la recaudación del citado tributo, sino también su administración, control y fiscalización.

            Ahora bien, el artículo 3º de la Ley N°7473 del 20 de diciembre de 1994 ( Ley de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, deroga una serie de impuestos sobre las exportaciones.

            Dicho artículo –transcrito supra-- elimina expresamente los impuestos a la exportación de productos no tradicionales, con la única finalidad de incentivar las exportaciones, según se desprende de la Exposición de Motivos de la ley en cuestión, al indicar:

"En el artículo 3 se eliminan los impuestos a la exportación, con el fin de facilitar y hacer más competitivas las exportaciones de productos no tradicionales. No se modifica lo relativo a los productos tradicionales, ya que por las implicaciones de índole fiscal, ese tema excede los alcances de este proyecto." Lo resaltado no es del original. (Expediente Legislativo Nº 12049, Folio Nº4)

            De la norma de referencia se deduce, sin lugar a dudas, que los impuestos que se pretendieron eliminar son única y exclusivamente aquellos de carácter nacional que afectan directamente a la exportación y que ingresan directamente a la caja única del Estado, y así consta en el Informe del Proyecto de la Ley de referencia, realizado por el Lic. Mauricio Camacho Masís (Asesor Parlamentario) y el MSc. Carlos Loría Chaves (Coordinador a.i. del Area de Económica), visible en el Expediente Legislativo Nº12049, al indicar que la eliminación de tales impuestos, no afectaría los ingresos del Estado, por cuanto los mismos representan poco más del 1%, de acuerdo con lo expuesto a continuación:

"…Por otro lado, consideramos conveniente destacar que los ingresos tributarios provenientes del impuesto a las exportaciones (Ley Nº133) y del Impuesto Ad Valorem a las Exportaciones (Ley Nº5519), representan apenas un poco más del 1% de los Ingresos corrientes del Gobierno…" Lo resaltado no es del original. (Folio Nº 119)

            Debe observarse que la eliminación de impuestos prevista en el artículo 3º de la Ley Nº7473, constituye una política estatal para fomentar e incentivar las exportaciones de productos no tradicionales; por ende, si dicha política hubiese también requerido de la exoneración tributos municipales como el creado por la Ley N° 5420 y su reforma, aún cuando el mismo hubiera sido creado por iniciativa de los legisladores, al haberse catalogado dicho tributo como un impuesto municipal – tal y como reza del artículo 12 - durante el proceso legislativo se hubiese consultado a las municipalidades afectadas, so pena de violentar las potestades inalienables de las entidades municipales y de desequilibrar el presupuesto de éstas, como bien lo afirma el tratadista Washington Lanziano al indicar:

 "…si la ley nacional hubiese podido establecer exenciones, modificaciones o derogaciones, respecto de los tributos municipales existentes, aunque tuvieren por fuente una ley nacional, se esterilizarían sus entonces inalienables potestades (refiriéndose a las Municipalidades), a la vez que se desequilibrarían sus previsiones estables presupuestarias." Lo resaltado y escrito dentro del paréntesis no son del original. (WASHINGTON LANZIANO, Teoría General de la Exención Tributaria, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1979, págs. 85-86)

            En virtud de lo expuesto puede afirmarse que el impuesto establecido en el artículo 12 de la Ley Nº6171 a favor de los distritos San Buenaventura y Colorado de Abangares, se encuentra vigente.

B.        La aplicación del impuesto establecido en el artículo 36 del Código de Minería.

            Mediante la Ley Nº6797 del 04 de octubre de 1982 -- Código de Minería--, se origina por iniciativa legislativa el pago de un tributo municipal, el cual se establece en el párrafo 4º del artículo 36, al indicar:

"Los concesionarios de canteras pagarán a las municipalidades que correspondan a la ubicación de éstas el equivalente a un diez por ciento del valor en el mercado, por metro cúbico extraído de arena, piedra, lastre y derivados de éstos."

            En la consulta planteada, se cuestiona si Cementos del Pacífico S. A. se configura como sujeto pasivo de dicho tributo, por cuanto en el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº3026-MEIC aprobado mediante Ley Nº5420 del 30 de noviembre de 1973, se estableció una exención a favor de dicha empresa, que reza:

"Artículo 2º. El Estado garantiza a "Cementos del Pacífico, Sociedad Anónima", que durante el término de vigencia de este decreto no se le impondrán impuestos nacionales o municipales discriminatorios."

            De conformidad con la doctrina pueden presentarse situaciones en que los regímenes de favor se otorguen a los beneficiarios por un plazo determinado, en cuyo caso los beneficios exonerativos perecen por el acaecimiento del plazo, o bien que los mismos se otorguen sujetos a condición, en cuyo caso, los beneficios cesan al producirse al cumplirse la condición. En el caso que se analiza, resulta evidente que el legislador otorgó mediante la Ley N° 5420, que aprueba el decreto de calificación a la empresa Cementos del Pacífico S.A. para el otorgamiento de los incentivos propios del Convenio Centroamericano de Incentivos para el Desarrollo Industrial, una garantía consistente en la no imposición de tributos nacionales o municipales, no por un plazo fijo, sino por el término de vigencia del Decreto Ejecutivo N° 3026-MEIC. Ello implica, que en el momento que el decreto sea retirado del ordenamiento jurídico, el beneficio exonerativo cesa sus efectos, independientemente de que la ley que lo aprobó mantenga su vigencia.

            Ahora bien al entrar en vigencia el Anexo 3 de la Ley N° 7017 del 16 de diciembre de 1985 (Ley de Incentivos para la Producción Industrial), y de conformidad con los Transitorios II y III del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, se derogó en forma expresa el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial y se impuso un plazo máximo de vigencia de los incentivos otorgados con base en el antiguo régimen hasta el día 1° de octubre de 1985. En consecuencia, es a partir de ese momento que el Decreto Ejecutivo carece de contenido jurídico. Dice en lo que interesa el Transitorio III:

"A partir del 1° de octubre de 1985, quedan sin ningún valor ni efecto, las disposiciones relativas a exenciones de derechos arancelarios a la importación otorgadas mediante Decretos, Acuerdos, Resoluciones o Contratos, así como las garantías que se hubieren concedido al amparo de los mismos." ( La negrilla no es del original).

            Si bien mediante la Ley N° 5420 se aprueba el Decreto N° 3026-MEIC, es en el decreto en que se consignan a favor de Cementos del Pacífico S.A., no solo los beneficios propios del Convenio, sino la garantía del Estado de no imponer tributos nacionales o municipales mientras éste estuviera vigente. Por consiguiente, si el Decreto Nº3026-MEIC carece de valor y efecto en el ordenamiento jurídico, entonces esto conlleva a la extinción del beneficio o garantía concedida en la norma de exención transcrita supra; ello implica, que la empresa Cementos del Pacífico S.A. debe cumplir con la carga tributaria que le impone el artículo 36 del Código de Minería, tal y como lo dispone el artículo 90 del Reglamento al Código de Minería ( Decreto N° 29300-MINAE de 20 de julio del 2001 ), que en lo que interesa dice:

"Artículo 90. Pago de la tasa del 10% artículo 36 de código de minería. Conforme lo establece el artículo 36 del Código de Minería, todo concesionario de explotación de canteras, debe cancelar una tasa del 10% del valor en el mercado, por metro cúbico extraído de arena, piedra, lastre y derivados de éstos, a la Corporación Municipal, en cuya jurisdicción se encuentre la explotación.

Cada seis meses, el concesionario deberá presentar al expediente administrativo, constancia extendida por la Municipalidad correspondiente indicando que se encuentra al día con el pago de la tasa indicada.

El incumplimiento a lo anterior, será causal de cancelación de conformidad con el artículo 63 del Código de Minería." (Lo resaltado no es del original.)

III.      Conclusiones

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General es del criterio:

1. Que de conformidad con la redacción del artículo 12 de la Ley N° 5420, reformado por la Ley N° 6171, el impuesto a cargo de la empresa Cementos del Pacífico S.A., es de carácter municipal, correspondiendo a las entidades municipales, no solo la recaudación del tributo, sino también su administración, control y fiscalización.
2. Que la exención contenida en el artículo 3 de la Ley N° 7473 ( Ley de Ejecución de los Acuerdos de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales), está referida a los impuestos nacionales que afecten la exportación de productos no tradicionales, no así al impuesto creado por el artículo 12 de la Ley N° 5420 y su reforma.
3. Que Cementos del Pacífico S.A. se encuentra obligada al pago del tributo establecido en el artículo 36 del Código de Minería.

Queda de esta forma, evacuada la presente consulta.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO