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Texto Dictamen 016
 
  Dictamen : 016 del 15/01/2002   

C-016-2002


15 de enero del 2002


 


 


 


Licenciado


Iván Vincenti Rojas


Viceministro


Ministerio del Ambiente y Energía


 


 


 


Estimado señor Viceministro:


    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. DVM-729-01 de 15 de noviembre del 2001, en el que nos consulta sobre el concepto de zona protectora "y de las posibilidades que la integración del ordenamiento jurídico en la elaboración de ese concepto podría acarrear para el eventual otorgamiento o restricción de permisos y/o concesiones en las mismas con el fin de que sean aprovechadas por particulares".


I.- CONCEPTO DE ZONA PROTECTORA


    El término de "zona protectora" lo encontramos actualmente contemplado en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, dentro del Capítulo VII de las "Areas Silvestres Protegidas":


"Artículo 32. - Clasificación de las áreas silvestres protegidas


El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:


  1. Reservas Forestales
  2. Zonas Protectoras
  3. Parques Nacionales
  4. Reservas biológicas
  5. Refugios nacionales de vida silvestre
  6. Humedales
  7. Monumentos naturales.

Estas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas"


    De conformidad con lo anterior, debe entenderse que las zonas protectoras constituyen una categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas, cuya administración corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía.


    Recordemos que las áreas silvestres protegidas, según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales por representar significado especial sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Están dedicadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.


    Para su existencia jurídica, según el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, deben cumplirse una serie de requisitos, como lo son: a) estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que las justifiquen; b) definición de objetivos y ubicación del área; c) estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra; d) financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla; e) confección de planos y f) emisión de la ley o decreto respectivo.


    Ahora bien, aún y cuando no existe en nuestra legislación vigente una definición técnica de zona protectora, la sola clasificación que el artículo 32 de la Ley No. 7554 hace de las categorías de manejo, lleva a pensar necesariamente que sí existen diferencias entre ellas; ya que, de lo contrario, habría bastado con enunciar un régimen único de áreas silvestres protegidas.


    Y es lógico que así sea, toda vez que cada área silvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.


    Desde ese punto de vista es que tiene relevancia retomar aquí el concepto de zona protectora que definía la anterior Ley Forestal, No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 83:


"Artículo 83. - Se entenderá por zonas protectoras, aquellas áreas de bosques o terrenos forestales que, establecidas por disposiciones de la ley o por decreto del Poder Ejecutivo, sean destinadas a proteger los suelos, mantener y regular el régimen hidrológico, o actúen como agentes reguladores del clima o medio ambiente."


    Similar definición encontramos en la Ley No. 7174 de 28 de junio de 1990, que vino a reformar integralmente la No. 4465:


"b) Zonas protectoras: Estarán formadas por los bosques y terrenos de aptitud forestal, en que el objetivo principal sea la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas." (artículo 35).


    Es probable que en la nueva Ley Forestal no se incluyera una conceptualización de las categorías de manejo por error, ya que, como puede verse en el Acta de la Sesión Ordinaria No. 80 celebrada por la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, a las 14:31 horas del 23 de enero de 1996 (Expediente No. 11.003, Tomo X, folios 3492 y 3493), de la propuesta de texto legal se eliminaron las definiciones porque ya estaban incluidas en otro proyecto que se estaba tramitando en ese momento (Ley Ambiental), que en última instancia no llegó a ser ley de la República.


    De todas formas, una delimitación técnica parecida a la de la Ley No. 7174 la encontramos presente en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, que estipula entre los objetivos de las áreas silvestres protegidas el de "proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo".


    Es bajo esta concepción de tutela a los recursos hídricos y edáficos que fueron creadas en nuestro país un buen número de zonas protectoras, de las que, a modo de ejemplo, citamos las siguientes dos por ser representativas:


"No. 17390-MAG-S


EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA


Y LOS MINISTROS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA Y DE SALUD


(...)


Considerando:


1° Que las aguas potables del país reiteradamente han sido alteradas por una serie de acciones del hombre, que si bien tienden al desarrollo de diversas actividades económicas, no permiten la protección del recurso vital para las poblaciones.


2° Que los artículos 31, 32 y 33 de la ley de aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas declaran como reserva de dominio a favor de la nación, todas aquellas tierras que circunden los sitios de recarga y descarga de las aguas subterráneas, autorizando la imposición de una serie de medidas proteccionistas de las cuencas en beneficio de los recursos hídricos nacionales.


3° Que actualmente existe una zona de acuíferos de gran interés para el abastecimiento de las poblaciones, que han sido contaminadas y alteradas por el mal uso y manejo de los plaguicidas, tala inmoderada de árboles, asentamiento de rellenos sanitarios, explotación de canteras y minas, así como la sobreexplotación de los pozos.


4° Que el país debe adoptar una política que tienda a la protección y desarrollo de los diversos recursos, con lo que se permitirá el desarrollo de las diversas actividades del hombre y protección del líquido vital.


Por tanto,


Decretan:


Artículo 1°. - Créase la zona protectora correspondiente a los acuíferos de Guácimo y Pococí de la siguiente forma: (...)" (Decreto No. 17390-MAG-S de 15 de diciembre de 1986).


"Decreto No. 20043-MIRENEM


EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA


Y EL MINISTRO DE RECURSOS NATURALES, ENERGÍA Y MINAS


(...)


Considerando:


1° Que la protección de las partes altas de las cuencas de los ríos Segundo, Tercero, Banano, Nuevo y Aguas Zarcas y otros cauces menores, que conforman el sistema: Cuenca del Río Banano, es fundamental para la producción de agua en cantidad y calidad necesarias para el abastecimiento actual y futuro de la población de la ciudad de Limón.


2° Que esta zona constituye uno de los límites de más susceptibilidad para la protección del Parque Internacional La Amistad.


3° Que la deforestación indiscriminada, el uso inadecuado del suelo según su capacidad, la ausencia de controles para el desarrollo de infraestructura, y el vertido de residuos contaminantes, producto de un desarrollo espontáneo; aunque actualmente afectan en forma incipiente la calidad y disponibilidad de agua; tendrán en el futuro serias implicaciones si no toman las acciones necesarias al respecto, para evitar que se afecte el abastecimiento de agua potable y por ende el desarrollo portuario de la Ciudad de Limón.


4° Que el fenómeno ambiental hidrológico señalado se agravaría, si se carece de la vigilancia y control y del soporte legal de un decreto específico.


5° Que existe un alto riesgo de inundación o avalanchas en la comunidad de Aguas Zarcas, dada la ubicación de la población, el constante cambio de rumbos del cauce, la alteración de la cobertura boscosa y la limitación del libre flujo de las aguas, en especial bajo condiciones extremas de precipitación.


6° Que estudios técnicos llevados a cabo por el Departamento de Manejo de Cuencas Hidrográficas de Acueductos y Alcantarillados revelan que más del 60% del área que se propone proteger, sólo puede ser dedicado a protección de agua, vida silvestre o propósitos estéticos, en virtud de las características físicas que presentan estas zonas: suelo con drenaje lento o nulo, exceso de precipitación, superficialidad de los suelos, alta susceptibilidad a la erosión y pendientes hasta más del 80%. Por tanto,


Con base en lo expuesto anteriormente,


Decretan:


Artículo 1° Declárase Zona Protectora Río Banano el área comprendido dentro de los límites que se describen a continuación, (...) " (Decreto No. 20043-MIRENEM de 25 de agosto de 1990).


    Valga apuntar que aún derogada la Ley No. 4465, con su reforma integral de 1990 (Ley No. 7174), por la actual Ley Forestal, el concepto de zona protectora se siguió utilizando de modo semejante para justificar la creación de áreas protegidas bajo esa categoría de manejo. Veamos el siguiente caso:


"No. 28196-MINAE


EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA


Y LA MINISTRA DEL AMBIENTE Y ENERGIA


(...)


Considerando:


1° Que es de vital importancia para las comunidades de Hacienda Vieja, Cuatro Esquinas y Marichal, del distrito Hacienda Vieja, cantón Orotina de la provincia de Alajuela, la conservación de los terrenos de la Finca Cerro El Chompipe, con el fin de proteger la zona de infiltración y los nacientes para la producción de agua potable.


2° Que de conformidad con los estudios preliminares realizados, el área está cubierta por bosques de crecimiento secundario y es apta para la producción de suelos y recursos hídricos.


3° Que es función del Estado velar por la protección, conservación y el aprovechamiento racional de los recursos naturales del país. (...)


Por tanto,


Decretan:


Artículo 1° Declárase la zona protectora Cerro El Chompipe,..." (Decreto No. 28196-MINAE de 28 de setiembre de 1999).


    Así, pues, podemos concluir que el término de "zona protectora" ha sido usado en nuestro ordenamiento jurídico como una categoría de manejo de áreas silvestres protegidas cuyo fin primordial ha estado normalmente asociado con la protección del recurso suelo y del régimen hidrológico (nacientes, zonas de infiltración, cuencas hidrográficas, etc.).


    Sin embargo, debe quedar claro que dicho objetivo no es el único que podría buscarse con la creación de una zona protectora, sino que pueden existir otros que se alcancen concomitantemente. Así se desprende no sólo de la redacción del concepto de zona protectora de la anterior Ley Forestal cuando lo señala como el objetivo principal, lo que implica que pueden haber otros; sino también del artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece varios objetivos a la vez para la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas:


"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos.


b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.


c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas.


d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación.


e) ...


f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico de importancia para la cultura y la identidad nacional."


    En complemento de lo hasta aquí expuesto, citamos el siguiente texto de nuestra Sala Constitucional que ratifica la importancia de las zonas protectoras como categoría de manejo para la tutela de los recursos naturales, particularmente los de suelo y agua:


"En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas." (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).


II.- REGIMEN JURÍDICO APLICABLE


    Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado, que se encuentra constituido, según el artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.


    Esta inclusión al patrimonio natural del Estado de las zonas protectoras ya la encontramos establecida en la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 18 y 24:


"Artículo 18. - El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas."


"Artículo 24. - Las Zonas Protectoras establecidas por la ley o mediante decreto ejecutivo, que se encuentren en las Reservas Nacionales, también formarán parte del patrimonio forestal del Estado."


    También la posterior reforma por Ley No. 7174 a esa Ley Forestal definía de modo expreso esta inclusión cuando consagraba que dentro del patrimonio forestal del Estado (hoy patrimonio natural) se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas (artículo 35).


    La Ley Orgánica del Ambiente, por su lado, preceptúa que "la superficie las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida".


    Como patrimonio natural del Estado, las áreas silvestres protegidas se encuentran sometidas a un régimen de dominio público, por lo que son inalienables e inembargables. La posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no pueden inscribir esos terrenos en Registro Público mediante información posesoria y la acción reivindicatoria estatal por ellos es imprescriptible (artículo 14 de la Ley Forestal).


    Sobre este régimen demanial a que se encuentran sometidas las áreas silvestres protegidas de nuestro país, ha dicho la Sala Constitucional:


"Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. " (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).


La conformación de áreas protegidas bajos las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiestas en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).


    Por supuesto que estas características correspondientes al dominio público sólo se aplicarán a aquellos terrenos que sean o hayan ingresado efectivamente al patrimonio estatal, por cuanto los inmuebles de particulares, salvo que se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal, siguen guardando su régimen privado hasta su efectiva compra o expropiación para efecto de incluirlos como parte de un área silvestre protegida determinada; y en el caso de las zonas protectoras (reservas forestales y refugios de vida silvestre también), mientras el pago no se haya hecho efectivo, quedan sometidas a un plan de ordenamiento ambiental y posteriormente al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos (doctrina del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).


    Tenemos, entonces, que al ser las zonas protectoras parte del patrimonio natural del Estado, se les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohibe en ellas la corta o el aprovechamiento de los bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y Energía la elaboración de evaluaciones del impacto ambiental, cuando corresponda.


    Al respecto, ya ha indicado la Procuraduría General de la República:


"Con apego a sus postulados, es clara la Ley Forestal, artículo 1°, in fine, al prohibir, salvo en los únicos supuestos que admite el artículo 18 ibid, la corta o aprovechamiento de los bosques en áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado: parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales. El artículo 18 sólo permite realizar en el patrimonio natural estatal labores de investigación, capacitación y ecoturismo, aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, el que deberá definir, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, conforme al Reglamento. Normas que se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión de hasta tres años, el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la Ley. Las áreas silvestres protegidas se amplían en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, a los humedales en general y monumentos naturales (Ver relación con los artículos 37 y 40 ibid y 72, inciso c) de la Ley Forestal, reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, 11 del Reglamento a la Ley Forestal y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). (Opinión Jurídica No. OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).


"De ahí que, con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal, como lo sería el desarrollo de aprovechamientos forestales dentro del patrimonio natural del Estado." (Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).


    Diferente es el caso de las denominadas "áreas de protección", reguladas en los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal No. 7575, en las que, aunque se prohibe la corta o eliminación de árboles, sí se permiten como excepción a esta regla proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional, entendiéndose como tales aquellas "actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales (Ley Forestal No. 7575, artículo 2°, inciso m), adicionado por la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1988, artículo 114).


    Se trata de las áreas que bordean nacientes permanentes; ríos, quebradas o arroyos; lagos y embalses naturales y artificiales construidos por el Estado y sus instituciones; así como zonas de recarga acuífera (artículo 33, incisos a), b), c) y d); y su régimen legal es distinto al que caracteriza las zonas protectoras:


"... difiere en la ubicación de las disposiciones sobre tales zonas, de todas las leyes anteriores y los textos preparatorios, pues anteriormente estas áreas de protección, que eran llamadas zonas protectoras, se incluían dentro del patrimonio forestal del Estado, mientras que ahora, diferencia el texto entre zonas protectoras, consideradas áreas silvestres protegidas, enumeradas dentro del Título Segundo, del Patrimonio Natural del Estado, y las áreas de protección, descritas en el Título Tercero de la Propiedad Forestal Privada, bajo el capítulo llamado de la Protección Forestal, eliminándose la norma que disponía que las disposiciones del artículo que definía las áreas de protección regirían tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos públicos." (Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).


"El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral 33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada. (...) Constituyen áreas de protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de ese artículo 34, rectificando –en parte- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en el título." (Opinión jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).


"Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad privada. (...)


Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional, párrafo segundo)." (Dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999).


    Es de rigor precisar, sin embargo, que si existen áreas de protección localizadas dentro de una área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra, se entenderán subsumidas dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su uso y aprovechamiento también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575:


"En las áreas de protección sólo se permite excepcionalmente la eliminación de árboles en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general dentro del Patrimonio Natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de la misma ley." (Dictamen C- 042-99 de 19 de febrero de 1999).


    Se trata de un supuesto análogo a aquel de las áreas de protección cuya delimitación geográfica coincide con la de otras hipótesis normativas para los que el ordenamiento jurídico establece un régimen de dominio público, como los terrenos adyacentes a fuentes surtidoras de agua potable o que puedan llegar a serlo en el futuro (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, y 31 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), a los ríos navegables (artículo 7°, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización), los comprendidos en las dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba (artículo 7°, inciso d), ibídem), etc. En estos casos, como en el de las zonas protectoras, prevalece la impronta demanial y, por tanto, rigen en ellas, además de las características propias del dominio público (inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc.), las atinentes a cada régimen en particular.


    Finalmente, y a modo de referencia, hay que acotar que el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad autoriza al Consejo Nacional de Areas de Conservación para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales (estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción de senderos, administración de la visita, etc.) dentro de las áreas silvestres protegidas, y por ende, dentro de las zonas protectoras. Estas concesiones y contratos no conllevan la autorización del acceso a elementos de la biodiversidad a favor de terceros, ni implican construcción de edificaciones privadas.


 


CONCLUSIONES


    El término de "zona protectora" ha sido usado en nuestro ordenamiento jurídico como una categoría de manejo de áreas silvestres protegidas cuyo fin primordial ha estado normalmente asociado con la protección del recurso suelo y del régimen hidrológico (nacientes, zonas de infiltración, cuencas hidrográficas, etc.). Sin embargo, dicho objetivo no es el único que podría buscarse con la creación de una zona protectora, sino que pueden existir otros que se alcancen concomitantemente.


    Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado; en ese tanto, se encuentran sometidas a un régimen de dominio público.


    Además, por pertenecer al patrimonio natural, se les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohibe en ellas la corta o el aprovechamiento de los bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y Energía la elaboración de evaluaciones de impacto ambiental, cuando corresponda; Las que deberán incluir, necesariamente, entre sus elementos, criterios para la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, cuando estos factores puedan verse amenazados (artículo 52 de la Ley de Biodiversidad).


    En caso de existir áreas de protección de las que contempla el artículo 33 de la Ley Forestal, localizadas dentro de una área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra, se entenderán subsumidas dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su uso y aprovechamiento también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575.


 


Del señor Viceministro, atentamente,


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR AGRARIO


VBC/


c.i.: Lic. José Manuel Echandi Meza


Defensor de los Habitantes de la República