C-026-2002

23 de enero de 2002

Señor

Jesús Villalobos Gamboa

Presidente Junta Directiva

Liga Agrícola Industrial de la Caña

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. AL-114-2001-2002 de 9 de enero último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con lo dispuesto en el inciso m) del artículo 166 de la Ley de la Liga Agrícola Industrial de la Caña, N. 7818 de 2 de septiembre de 1998. Ese Ente desea conocer si lo dispuesto en dicho inciso comprende el "pago tardío del reajuste por distribución de remanente".

    Se adjunta el oficio N. AL-115-2001-2002 de 3 de enero del mismo año, en el que se indica que la Ley establece que el pago total del valor de los kilogramos de azúcar y miel contenidos en la caña entregada por los productores o del ajuste que proceda, deberá ser efectuado por el ingenio en un plazo máximo de ocho días después de que la Junta haya publicado las liquidaciones de la zafra. Ese precio de liquidación puede ser modificado proporcionalmente si hay variaciones en las cantidades de azúcar que le corresponden a cada ingenio. Los ajustes vienen a ser el resultado de las redistribuciones efectuadas en las cuotas de producción de los ingenios. El artículo 241 regula los ajustes por redistribución de la cuota. Esos ajustes son remunerados según el inciso d) del artículo 312 del Reglamento a la Ley. Empero, en caso de que haya atraso en el pago de dicho ajuste, la ley no tipifica sanción alguna. Por lo que la Asesoría es del criterio del que al no existir una sanción prevista por el ordenamiento para dicho atraso, cualquier decisión en contrario de parte de la Junta infringiría el principio de legalidad en materia sancionatoria.

    Conforme lo indicado, la consulta plantea el aspecto de la potestad sancionatoria de la Liga Agrícola Industrial de la Caña. Particularmente, por el interés de su Junta Directiva de sancionar una conducta que se considera irregular, aun cuando expresamente no esté tipificada. Lo cual sitúa el problema en el ámbito del principio de legalidad de las sanciones e infracciones en materia administrativa.

A.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

    En el ejercicio de su competencia, la Administración Pública puede verse atribuida de una potestad sancionadora, sea para mantener el orden público o para asegurar el cumplimiento de determinadas relaciones y disposiciones. El reconocimiento de ese poder está ligado al criterio de eficacia del accionar administrativo. La eficacia no puede ir en detrimento de los derechos fundamentales y del principio de seguridad jurídica. La predominancia de estos valores en los ordenamientos modernos determina el imperio de los principios que tradicionalmente han regido potestad punitiva en lo penal.

1. Una potestad de imperio

    La potestad sancionatoria de la Administración es una manifestación del ius puniendi del Estado, que se ejerce en protección del interés general. Dicho interés justifica, en efecto, la acción represora del Estado sobre la esfera de derechos del ciudadano.

    El ámbito de la sanción administrativa es extenso e, incluso, podría decirse que su necesidad se plantea conforme se modifica la acción administrativa y, por ende, la orientación del Estado. Así, por ejemplo, el énfasis que ha sufrido la función reguladora del Estado en diversos ámbitos determina el reconocimiento de la potestad sancionatoria como parte esencial de la competencia de los entes reguladores. Se comprende que la potestad pueda entrañar regulaciones generales o regulaciones especiales, incidiendo sólo sobre un sector o actividad determinada, verbi gratia las regulaciones que contiene la Ley de la Liga Agrícola Industrial de la Caña sobre sanciones a los ingenios. En estos casos, la potestad disciplinaria es consecuencia de la relación especial de sujeción en que se encuentran los distintos sectores que intervienen en el proceso de producción e industrialización de la caña de azúcar.

    Por su afectación a la esfera jurídica de los administradores, la potestad sancionadora, tanto si se trata de una potestad general como de la disciplinaria, no puede sino considerarse una potestad de imperio. Precisamente, una de las razones por las cuales se discutió en el siglo pasado si la Administración debe ser titular de una potestad sancionatoria reside en el carácter exorbitante de la potestad, una prerrogativa que puede afectar el principio de separación de poderes Por dicha circunstancia y por tratarse de una potestad que se ejerce en el ámbito externo de la Administración Pública, la atribución de la potestad debe derivar expresamente del texto de la ley, sin que le sea permitido al operador jurídico derivarla, por integración, de sus poderes. Es decir, no puede considerarse una potestad implícita. Pero además, la competencia sancionadora se atribuye para sancionar determinadas conductas, que el legislador ha tipificado, debiendo entenderse que la autoridad administrativa resulta incompetente para sancionar las conductas no tipificadas. En ese sentido, la competencia no abarca sólo la definición de la autoridad competente para actuar, sino que entraña una delimitación de la actuación administrativa a través de la tipificación de las conductas que deben ser sancionados y de las condiciones para el ejercicio del poder punitivo. Como en otros ámbitos del accionar administrativo, en el régimen sancionatorio la ley debe precisar las condiciones bajo las cuáles la Administración puede ejercitar su competencia Es decir, si bien se reconoce que la potestad sancionatoria administrativa está marcada por un mayor grado de discrecionalidad que la potestad penal, para cumplir con los principios de legalidad y reserva de ley no es suficiente con que se otorgue una potestad para sancionar, sino que la ley debe definir las conductas que van a ser sancionadas en vía administrativa y cómo puede ejercerse la competencia.

    Lo antes señalado es uno de los aspectos fundamentales de la regularidad de la potestad sancionadora. Regularidad que se determina no sólo por la competencia sino también por las garantías que su ejercicio debe ofrecer al ciudadano. Más allá del problema de regularidad, que es en el fondo el planteado en la consulta, está el problema de la eficacia tanto de la sanción, como del accionar administrativo. El reconocimiento de un poder sancionador a la Administración se origina en la necesidad de sancionar determinadas conductas que no se consideran muy graves como para sufrir una sanción penal o bien, que deben ser sancionadas mediante mecanismos diferentes a los penales a fin de lograr la preeminencia del interés general en forma rápida y eficaz. Asimismo, se considera necesario dotar a la Administración de un instrumento que asegure el cumplimiento de determinadas regulaciones, falta de lo cual la decisión administrativa -pero también la norma jurídica que la funda- podría devenir letra muerta. Empero, la eficacia no puede ir en detrimento de la legalidad y, por tanto, es al legislador a quien corresponde determinar cómo garantizar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas y la función de regulación de las autoridades administrativas. A ello tiende el respeto de los principios del derecho sancionador.

2) Una aplicación de los principios del Derecho Penal sustantivo

    La "juridificación" de la potestad sancionadora de la Administración conduce a afirmar que este poder debe regirse por un estricto respeto de las garantías constitucionales en materia sancionatoria, como protección de los derechos de los ciudadanos. En el plano sustantivo, los principios de reserva de ley, tipicidad, irretroactividad de la norma sancionatoria desfavorable, responsabilidad, proporcionalidad, prohibición de penas perpetúas, y non bis in idem deben ser respetados tanto por el legislador, a quien corresponde otorgar la potestad, establecer las infracciones y las sanciones, como por la Administración que debe sancionar. Pero, además, se determina la aplicación de las garantías procesales, por ende, los principios y reglas que conforman el debido proceso: derecho de defensa, presunción de inocencia, demostración de culpabilidad, el derecho a ser informado de los hechos, derecho de audiencia, derecho a no declarar contra sí mismo, etc.

    En el dictamen N: C-222-2001 de 8 de agosto de 2001, manifestamos:

"El desarrollo de la potestad punitiva del Estado ha conducido a una unificación de sus principios y de la teoría de las infracciones, al punto que en la actualidad no existe una diferencia sustantiva entre los ilícitos penales y los administrativos. Lo que ayer fue tipificado por el legislador como delito, hoy puede estar consagrado como una mera infracción administrativa. De allí que la diferencia entre ambos ámbitos resida fundamentalmente en la titularidad de la potestad para imponer sanciones: las penas se imponen a través de un proceso judicial, mientras que las sanciones administrativas son impuestas por la autoridad administrativa. Lo anterior es el reconocimiento de que tanto el campo penal como el administrativo sancionador constituyen manifestaciones del ius puniendi del Estado, o sea, de la potestad del Estado de castigar ciertas conductas antijurídicas de los habitantes. Este reconocimiento ha llevado a desdibujar la línea divisoria que existe entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal. En ambos casos se trata de la afectación de la esfera de libertad de los administrados en razón del proceder del Poder Público; de allí que la tendencia actual de los diversos ordenamientos jurídicos sea aplicar el nivel de garantías de los habitantes establecido en el ámbito penal al ámbito administrativo. Quedan de lado, entonces, los tiempos en que la Administración Pública se encontraba autorizada para sancionar a los administrados sin el cumplimiento de mayores requisitos y, lo que es peor, sin estar sujeta a un sistema lógico de principios y procedimientos que asegurara la adecuada defensa de los derechos fundamentales de los habitantes. De esta forma, la validez de las sanciones administrativas está condicionada a que hayan sido impuestas por una autoridad imparcial y que el procedimiento para su aplicación haya respetado el derecho de defensa del administrado -debido proceso-. Los principios de legalidad, irretroactividad, non bis in idem, entre otros, resultan igualmente aplicables al Derecho Administrativo Sancionatorio".

    Señalamos en dicho pronunciamiento que la jurisprudencia constitucional, notablemente influida por las sentencias del Tribunal Constitucional español en la materia, ha señalado, empero, el carácter matizado de la aplicación de dichos principios, con un reconocimiento implícito de la mayor discrecionalidad de que goza la Administración Pública. La diversidad y especificidad de las infracciones administrativas requiere de la flexibilidad propia de la naturaleza de la actividad administrativa, lo que explica que si bien los principios no pueden ser vaciados de contenido, tampoco son aplicados en forma automática. La Sala ha manifestado sobre este poder:

"IV.- Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa (sic) a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa –al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que 'todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración; se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador'". (Voto Nº 1484-96)" Resolución Nº 08193-00 de las 15:05 hrs. del 13 de setiembre del 2000).

    Para la situación que plantea LAICA cobra particular relevancia la aplicación del principio de legalidad con sus corolarios: tipicidad y reserva de ley.

B.- LA SANCION POR ANALOGÍA SE OPONE AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

    Es interés de LAICA que se establezca si el pago tardío del reajuste por distribución del remanente está comprendido en lo dispuesto en el artículo 166 inciso m) de la Ley N. 7818. Esta inclusión es necesaria para sancionar el retardo, en virtud de que la Administración no puede imponer una sanción si una determinada conducta no ha sido tipificada por el legislador como ilícita.

1. Legalidad de infracciones y sanciones

    El principio de legalidad o nullum crimen, nulla poena sine lege, determina que nadie puede ser sancionado por conductas activas u omisivas que previamente no hayan sido definidas como antijurídicas por la ley. Lo cual implica la garantía de una predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Pero además, señala que las normas que tipifiquen conductas y establezcan sanciones deben tener rango de ley. Existe una reserva de ley en materia sancionadora. Como corolario de lo anterior, tenemos los principios de tipicidad y de reserva de ley.

    Conforme el principio de reserva de ley en materia sancionatoria, únicamente en virtud de la ley se puede afectar la esfera jurídica de los administrados, creando sanciones o infracciones.

    La imposición de un régimen sancionatorio incide directa y fuertemente sobre la esfera jurídica de las personas y, por ende, sobre su libertad. El principio de reserva de ley significa que la regulación de los Derechos Fundamentales de las personas no pueden quedar al arbitrio de la Administración y, por ende, deben ser normados por la ley. Se sigue de ello la imposibilidad de la Administración de sancionar en ausencia de una ley que tipifique sanciones e infracciones, así como la inconstitucionalidad de una simple habilitación a la Administración por norma de rango legal si no va acompañada del contenido material indispensable, sea la tipificación de los ilícitos y las sanciones. Ergo, la ley que crea el régimen sancionador no puede ser una simple norma de remisión o contener descripciones imprecisas de las infracciones que pretende sea sancionadas.

    El principio de tipicidad, derivación directa del principio de legalidad, su "manifestación más profunda" (Sala Constitucional, resolución N. 8193-2000 de 15:05 hrs. del 13 de septiembre de 2000), requiere que las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes se encuentren claramente definidas por la ley. Al respecto, en dicho voto, la Sala Constitucional ha manifestado que la exigencia de predeterminación normativa de las infracciones y las sanciones correspondientes se proyecta sobre "…la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado".

    La norma sancionadora no puede ser indeterminada o imprecisa. La necesidad de respetar los principios de legalidad y de seguridad jurídica imponen al legislador claridad y concreción en la definición de los tipos. Por consiguiente, la norma no debe recurrir a la imprecisión o ambigüedad en la definición de los supuestos que enmarcan la sanción administrativa. La jurisprudencia constitucional hace alusión a esta predeterminación normativa al señalar que la descripción normativa de la conducta sancionable debe ser "concreta y precisa", agregando que "aún cuando la definición del tipo utilice conceptos cuya delimitación permita un cierto margen de apreciación, son inadmisibles las cláusulas generales o indeterminadas de infracción que habilitan a la Administración para actuar con excesivo arbitrio. Esta exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, son suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado…" (Sala Constitucional, resolución N. 8193-2000 de cita). Ergo, el administrado debe conocer de antemano cuáles son las consecuencias de su conducta y, por ende, las conductas por las cuales puede ser sancionado

    Tipificar una conducta implica establecer los sujetos, la conducta que se sanciona mediante la definición de la acción u omisión, por medio del empleo de verbos, definición de la sanción que corresponde a cada conducta en forma proporcionada a la sanción. De lo contrario no podría estimarse que la norma legal describa adecuadamente la conducta reprimida, con el riesgo de que el operador jurídico tendría mayor libertad para determinar si se ha ejecutado o no la conducta que se pretende reprimir. En la sentencia N. 9219-2000 de 15:13 hrs. del 18 de octubre de 2000, la Sala Constitucional estableció:

"Para que una conducta sea constitutiva de delito no es suficiente que sea antijurídica "contraria a derecho", es necesario que la conducta ilícita se encuentre plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las conductas que deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal; cuando esto no ocurre, como en el caso en comentario, al faltar el elemento que califica a los verbos, se estaría permitiendo que sea el criterio del juez el que venga a dar los verdaderos contornos a la conducta para estimarla o no constitutiva del delito, lo cual es inconstitucional pues atenta contra el principio de legalidad en su faceta de taxatividad del tipo"

    Se violenta el principio de tipicidad cuando la ley deja a la libre apreciación de la Administración la determinación de los elementos para tipificar la infracción administrativa. El principio es que la aplicación del régimen no puede quedar al arbitrio de los criterios del juez o de la Administración, sino que estos deben fundarse en criterios objetivos que derivan de la ley.

    Se sigue de lo expuesto que aun cuando la Administración considere que una determinada conducta es reprobable y que merece ser sancionada, le está prohibido imponer una sanción si la conducta no ha sido tipificada como infracción, ya que de lo contrario incurriría en una creación originaria de ilícitos o bien en una creación por analogía. Debe analizarse si ese el supuesto que nos ocupa respecto del pago tardío de los reajustes.

2) La ley no sanciona todo pago tardío

    El acto u omisión que se imputa al administrado debe hallarse claramente definido como infracción para ser sancionado administrativamente. La Administración no puede sancionar si no se presentan los elementos del tipo, estando prohibida la interpretación extensiva o analógica. Precisión y claridad son, pues, dos exigencias de la estructura de la norma sancionadora en garantía de que es la ley y no el operador jurídico quien determina cuáles acciones son sancionables y cuál es la sanción aplicable; todo lo cual contribuye a que las personas puedan adecuar su comportamiento a las exigencias de esa norma.

    Para cumplir con lo anterior, se debe determinar cuáles son los elementos del tipo establecido en el inciso m) del artículo 166 de la Ley de la Liga. Al definir los actos u omisiones ilícitos de los ingenios, el Capítulo I del Título VII de la Ley N. 7818 precisa una serie de conductas cuyo sujeto activo son los ingenios, que son sancionados conforme lo dispone el artículo 167 de la ley. En lo que interesa se dispone:

"Serán sancionados conforme al artículo 167, los siguientes actos u omisiones de los ingenios:

(….).

m) No pagar oportunamente el precio del adelanto o el precio definitivo de la caña".

(NOTA SINALEVI: El texto cita el artículo 167 de la Ley Orgánica de la Agricultura e  Industria de la Caña de Azúcar, Ley Nª. 7818 de 02 de setiembre de 1998. El número correcto del artículo es 166)

    La conducta omisiva es el no pago. Los elementos que permiten precisar ese no pago vienen dados por las expresiones "precio del adelanto" y "precio definitivo" de la caña. Incurre en el ilícito quien no paga "oportunamente", sea en los plazos establecidos en la ley.

    Conforme lo expuesto, considera la Procuraduría que no es cualquier atraso en el pago lo que justifica la sanción administrativa, sino que ésta es impuesta cuando el atraso se refiere al precio de adelanto o al precio definitivo de la caña. Por consiguiente, incurre en la infracción administrativa el ingenio que no paga dentro del plazo legal el precio de adelanto o el precio de liquidación definitiva. Del análisis de la disposiciones que rigen el precio de la caña se deriva, por demás, que el reajuste por distribución de remanente no constituye estrictamente ni un precio de adelanto ni un precio definitivo de la caña. Por consiguiente, el retraso en dicho pago no puede considerarse tipificado como una infracción.

    En efecto, el precio de adelanto es regulado en el artículo 97 de la Ley. Se refiere a la potestad de la Junta Directiva de la Liga de fijar y hacer publicar, antes del 30 de septiembre de cada año o en el transcurso de la zafra, los adelantos en dinero que los ingenios deben pagar a los productores por cada kilogramo de azúcar de 96º de polarización contenido en la caña que entreguen, independientemente de que esté comprendido o no en la Cuota Nacional de Producción de Azúcar. Este precio de adelanto debe ser cancelado por los ingenios en un plazo máximo de ocho días contados a partir de la fecha de cada entrega de caña (artículo 98 de la ley). Dicho precio se funda en estimaciones de determinados valores, que son regulados en el artículo 309 del Reglamento a la Ley. Precisamente porque se funda en estimaciones, los precios de adelanto son provisionales y pueden ser modificados, como dispone el numeral 310 del Reglamento.

    El precio definitivo está ligado a la liquidación y tiene lugar una vez que ha concluido la zafra. La liquidación, en principio, debe ser realizada por el ingenio y sometida a la aprobación de la Junta (artículo 99 de la ley). El precio de liquidación aprobado por la Junta Directiva debe ser efectuado por el ingenio en el plazo máximo de ocho días después de la publicación (artículo 101 de la ley) en La Gaceta y en dos periódicos de circulación nacional.

    Antes de iniciar la zafra, la Junta Directiva de la Liga debe fijar la "cuota nacional de producción de azúcar" para el período correspondiente. Dicha cuota es posteriormente distribuida entre los ingenios, según la cuota de referencia que corresponda a cada uno. Se fija, entonces, una cuota de producción de cada ingenio (artículos 118 en relación con el 114 y el 125). Dicha cuota de producción individual indica la cantidad y el tipo de azúcar que debe elaborarse, tanto para el consumo nacional, la exportación y la creación de reservas. Pero si el ingenio no cumple con su cuota de producción, la Junta transfiere el faltante de producción del ingenio a otros ingenios, conforme lo dispone el artículo 123 de la Ley. La redistribución efectuada genera el ajuste correspondiente a los productores del ingenio

    Disponen los artículos 239 y 241 del Reglamento a la Ley:

"Artículo 239.—El Departamento Técnico en los quince días calendario siguientes al recibo del informe indicado en el artículo anterior, procederá a:

b) Determinar las cantidades de azúcar de 96º Pol y de miel final, resultantes de las redistribuciones efectuadas en las cuotas individuales de producción de los productores o por cualquier otra causa establecida en la Ley o en el presente Reglamento".

(…)".

"Artículo 241.—En los 30 días calendario posteriores a la conclusión de la molienda de todos los ingenios, el Departamento Técnico determinará los ajustes que deban hacerse a los productores de cada ingenio, como resultado de redistribuciones efectuadas en las cuotas de producción de los ingenios, con posterioridad a la emisión de los recibos indicados en el artículo 240,conforme a la Ley y este Reglamento.

(…)".

    Existe, pues, una diferencia de conceptos entre el pago por adelantado, el pago definitivo y el pago por reajustes. Por lo que no debería haber confusión sobre estos puntos. Empero, la duda podría surgir porque el artículo 312 del Reglamento, al regular el plazo del pago por adelantado, comprende el pago de los reajustes:

"el adelanto en dinero por el azúcar y la miel final contenidos en la caña entregada por los productores, lo deberán pagar los ingenios, en un plazo de ocho días hábiles, que se regulará así:

(….).

d) Para los ajustes que correspondan, una vez concluida la molienda, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 239 y 241, el referido plazo se contará a partir de la fecha en que el ingenio reciba la comunicación escrita del Departamento Técnico, lo cual deberá verificar el Jefe de dicho Departamento".

    Pero esa circunstancia no puede ser interpretada como una asimilación del pago de reajuste al pago adelantado. En primer término porque el pago adelantado está ligado a la entrega de caña. El reajuste tiene lugar una vez concluida la molienda y fundamentalmente ambos responden a circunstancias diferentes, según lo indicado.

    Podría argumentarse que si la Ley consideró el retraso en el pago adelantado y en el pago definitivo como infracciones administrativas, es porque consideró que un pago atrasado es ilegal, una conducta reprochable que debe ser sancionada por su ilegalidad y, por los perjuicios que ocasiona a los productores. Empero, esas circunstancias no permiten considerar que también deba ser considerado como sancionable el pago tardío del reajuste por distribución de remanente. Simplemente, no puede considerarse que dicho pago tardío ha sido erigido por el legislador como una infracción administrativa.

    Debe considerarse que si a la Administración le está prohibido sancionar con base en conductas tipificadas en un reglamento, con mucha mayor razón le está excluida tal potestad cuando no existe del todo regulación normativa sobre una conducta que está prohibida. La atribución de una potestad para sancionar no puede ser el fundamento para la determinación de cuáles son las conductas que deben ser sancionadas. Además, si dada la ausencia de tipificación expresa del retardo en el pago indicado se procediese a subsumir la conducta en el inciso m) del artículo 166, no sólo se estaría violentando el principio de legalidad –por no estar tipificada la acción de mérito- sino que la Administración estaría violentando el principio de reserva de ley. Ello en el cuanto para sancionar tal conducta tendría que crear la infracción correspondiente, creación que derivaría de una integración analógica. No obstante, la analogía está prohibida en materia punitiva. Como es sabido, en la analogía se traslada una regla "dada en la ley para el supuesto de hecho (A), o para varios supuestos de hecho similares, a otro supuesto de hecho (B), no regulado en la ley, "similar" a aquél" (K, Larenz, Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 374). En otras palabras, si la Junta Directiva quiere aplicar el inciso m) del artículo 166 de la ley, es porque considera que la situación de retraso en el pago es similar a aquélla que sí ha sido objeto de regulación (retraso de pago adelantado o definitivo) y suponemos que considera que ese supuesto de hecho es susceptible de sufrir una misma valoración jurídica. Por ello estima que debe ser sancionado en igual forma que los retrasos sí sancionados.

    Empero, la integración normativa sólo está permitida cuando no afecta los Derechos Fundamentales y precisamente, una potestad que afecta tales Derechos es la de la potestad punitiva. Se comprende, entonces, su prohibición en este ámbito.

    Cabe agregar a lo anterior que el artículo 167 de la ley sanciona el tipo del inciso m) con una multa equivalente a quince salarios base y permite que la Junta Directiva sancione administrativamente con "la suspensión de la calificación del azúcar y la cuota individual de producción" hasta la subsanación del motivo que originó la sanción. Lo cual agrava la situación del ingenio, originándole perjuicios económicos, gravedad de la sanción que obliga a pronunciarse por una aplicación estricta de la norma sancionadora.

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Conforme los principios que rigen la competencia administrativa, la Administración debe ejercer sus potestades dentro del ámbito definido por la ley, lo cual es esencial en tratándose de potestades de imperio, como la sancionatoria.

2-. El principio de legalidad en materia punitiva determina que nadie puede ser sancionado por conductas activas u omisivas que previamente no hayan sido definidas como antijurídicas por la ley.

3-. El principio de reserva de ley en materia sancionatoria establece que solo en virtud de la ley, material y formal, puede ser afectada la esfera jurídica de los administrados, creando sanciones o infracciones.

4-. Para que una conducta sea constitutiva de delito no es suficiente que sea antijurídica "contraria a derecho", sino que es necesario que la conducta ilícita se encuentre plenamente descrita en una norma legal, de modo que puede hablarse de una "predeterminación normativa".

5-. Resulta prohibido para la Administración imponer una sanción por una conducta que la ley no tipifica como infracción. Ello equivale a la creación de ilícitos y, por ende, resulta contrario a los principios de reserva de ley y de tipicidad en materia sancionatoria.

6-. El inciso m) del artículo 166 de la Ley de la Liga Agrícola Industrial de la Caña erige en infracciones el pago tardío del precio de adelanto y el precio definitivo de la caña de azúcar.

7-. De las disposiciones que rigen la distribución de la cuota de producción y aquéllas sobre el precio de la caña, se deriva que el reajuste por distribución de remanente no constituye ni un precio de adelanto ni un precio definitivo de la caña. Por consiguiente, el retraso en dicho pago no puede ser subsumido en lo dispuesto en el artículo 166, inciso m) de la Ley N. 7818 de 2 de septiembre de 1998.

8-. Por consiguiente, la Administración no puede sancionar el pago tardío del reajuste por distribución de remanente, aplicando lo dispuesto en el inciso m) del artículo 166 de cita.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA