C-029-2002

24 de enero del 2002

Señora

Sahyra Artavia Blanco

Jefe del Departamento de Secretaría

Municipalidad de Goicoechea

Su Oficina

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio número SM-1372-01 del 11 de diciembre del año pasado, recibido en mi despacho el 19 de ese mes, por medio del cual solicita al órgano superior consultivo técnico-jurídico una aclaración de la opinión jurídica O.J.-141-2001 de 1° de octubre del 2001 en relación con el voto n.° 5445-99 del Tribunal Constitucional que anuló, entre otras disposiciones, los numerales 64, 65, 66, 67 y 68 de la ley n.° 7800 de 7 de mayo de 1998, Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación.

    Lo anterior, con base en el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Goicoechea en la sesión ordinaria n.° 48-01, celebrada el 3 de diciembre del 2001.

I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio del Departamento Legal del ente consultante.

    En el oficio n.° DJ. 197-2001 del 26 de noviembre del año pasado, suscrito por el Lic. Mariano Ocampo Rojas, director jurídico del Departamento Legal de la Corporación Municipal, se indica que "…la disposición que prevalece legalmente es el artículo170 del actual Código Municipal y la transferencia mínima del 3% del Presupuesto Municipal a favor de los Comités Cantonales de Deportes es obligatorio y no el 1.5% que establecía la ley 7800 como una posibilidad.

Considero que el dictamen de la Procuraduría O.J.141-2001, de fecha 1° de octubre podría traer confusión en el Régimen Municipal, así como a los Comités Cantonales de Deportes, debiendo aclararse el mismo indicando que la Norma vigente es el artículo 170 del Código Municipal que define obligatoriamente una contribución mínima a favor de los referidos Comités Cantonales del 3% de su presupuesto."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    Tal y como se expresa en la opinión jurídica que se pide aclarar, existe una abundante jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor, en el sentido de que las normas de la Ley n.° 7800 derogaron tácitamente el numeral 170 del Código Municipal. Empero, sin hacer referencia a los pronunciamientos que se citan en la O.J.-141-2001, en el dictamen C-174-2001 de 19 de junio del 2001, expresamos lo siguiente:

"Salvo lo dispuesto por el artículo 170, el Código Municipal no dota al comité cantonal de un patrimonio propio. En consecuencia, los recursos de que puede disponer son el producto del aporte de la Municipalidad previsto en el citado artículo y lo que generen las actividades deportivas y recreativas que programe o se desarrollen en sus instalaciones."

II.- SOBRE EL FONDO.

    No hay razón alguna para aclarar la opinión jurídica n.° O.J.-141-2001, en vista de que es clara, precisa y contundente. En pocas palabras, de su lectura no se desprende ninguna ambigüedad, oscuridad o insuficiencia.

    Lo que sucede en este asunto, es que la asesoría legal del ente consultante considera que al haberse declarado inconstitucionales las normas que estaban en la Ley n.° 7800, el precepto legal a aplicar es el numeral 170 del Código Municipal. Así las cosas, estamos en presencia de un problema de interpretación jurídica, al cual nos vamos abocar más adelante.

    Antes de continuar debemos hacer una aclaración. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, sólo los dictámenes tienen fuerza vinculante para el órgano o ente consultante. Ergo, las opiniones jurídicas que emite la Procuraduría General de la República, tal y como ocurre con la O.J.-141-2001, no tienen los efectos que el ordenamiento jurídico le da a los primeros; a lo sumo, a lo más que podrían aspirar, es a coadyuvar en la elaboración de una jurisprudencia administrativa, a tenor del numeral 2° de nuestra Ley Orgánica, que se relaciona con el artículo 7° de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, descartamos desde ahora la afirmación de que la opinión jurídica O.J.- 141-2001 podría traer confusión al régimen municipal y a los comités cantonales de deportes.

    En primer lugar, debemos reiterar lo que indicamos en nuestros dictámenes anteriores, así como en la opinión jurídica O.J.-141-2001, en el sentido de que la entrada en vigencia de la Ley n.° 7800 provocó la derogatoria tácita del numeral 170 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998.

    Es importante tener presente que cuando el Tribunal Constitucional dicta el voto n.° 5445-99, sea el 14 de julio de 1999, la normativa vigente era la de la Ley n.° 7800. En otros términos, el numeral 170 del Código Municipal estaba derogado cuando el Tribunal Constitucional emitió su sentencia. Para una correcta exégesis del ordenamiento jurídico, esta realidad debe estar presente en todo análisis jurídico sobre del tema.

    A nuestro modo de ver, podrían darse varias posturas sobre este asunto. La primera, sostiene que cuando la Sala Constitucional declara inconstitucional un precepto, los efectos de la sentencia no tienen la consecuencia de darle vigencia a la norma que derogó la disposición anulada. En el caso que nos ocupa, se podría afirmar que la declaratoria de inconstitucionalidad de los numerales 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley n.° 7800 no provocaría que el derogado artículo 170 del Código Municipal recobrara su vigencia. En apoyo de esta línea argumentativa, se podría afirmar que, dentro de los efectos que produce la sentencia, el numeral 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no contempla el hecho de que la norma derogada por el precepto anulado recobre la vigencia. Como es bien sabido, los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad están claramente definidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Nuestra LJC prevé cuatro efectos para la sentencia que declara con lugar una acción. El primero, produce la anulación de la norma o actos impugnados; el segundo, provoca cosa juzgada; el tercero, elimina la norma y acto del ordenamiento jurídico, rigiendo esta eliminación a partir de la primera vez que se publique el aviso de la declaratoria de inconstitucionalidad en el Boletín Judicial ( artículo 88) y; el último, es de acatamiento obligatorio erga omnes, excepto para el Tribunal Constitucional ( artículo 13 LJC).

    Ahora bien, con base en el artículo 91 LJC, el Tribunal Constitucional, por la vía de excepción, y con el fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales, puede acordar que recobre vigencia la norma o ley que fue derogada a causa de la disposición o ley inconstitucional, tal y como ocurrió con la sentencia 479-90, donde se declaró inconstitucional la ley n.° 7101 de 6 de octubre de 1988, Ley de Inquilinato, y el Tribunal Constitucional dispuso poner en vigencia la ley derogada por ella. Al respecto, el Alto Tribunal expresó lo siguiente:

"Sexto. Con todo, la mayoría de la Sala estima que la anulación que acaba de dictarse, tomada pura y simplemente, produciría gravísimas dislocaciones a la seguridad, la justicia y la paz sociales, que deben atemperarse a la luz del artículo 91 de la Ley No. 7135. En efecto, se trata de un ordenamiento necesario para la inmensa mayoría de los habitantes del país, que por definición carece de un lugar de su propiedad donde habitar o ejercer su comercio, industria o actividad profesional, y que desde 1939 venía protegida frente a los propietarios de inmuebles por una legislación tutelar derivada de preocupaciones de orden público social. Fuera de algunos aspectos que no es del caso puntualizar ahora, en vista de la solución anulatoria adoptada, lo cierto es que la comentada Ley No. 7101 en gran parte está formada por las soluciones jurisprudenciales con que se fueron complementando las primitivas normas legales, que fueron dictadas en consonancia con momentos históricos distintos, a raíz de lo cual dichas reglas no siempre armonizaban bien entre sí, o se prestaban a comportamientos desleales entre las partes. Todo ello justifica en buena parte el movimiento de opinión que generó la Ley No. 7101, pero la bondad del propósito no justifica el menoscabo constitucional que obliga a declarar la inconstitucionalidad de raíz y en cuanto a la ley toda, por tratarse de un vicio originario que la torna ilegítima en su integridad. Por ello, la mayoría de la Sala opta por declarar vigente la legislación dictada con anterioridad a la Ley No. 7101, que a pesar de sus fallas se había consolidado como cuerpo de normas expresas y soluciones jurisprudenciales generalmente conocidas de los interesados. Tanto, que puede decirse con relativa certeza que en punto al derecho inquilinario se había consolidado con los años un cuerpo de doctrina que no debe menospreciarse, y que es preferible dejar subsistente mientras la Asamblea Legislativa no tenga a bien ocuparse nuevamente del problema, que por supuesto sigue latente. Dejar al país sin ninguna legislación inquilinaria sería un retroceso enorme y lesivo al orden público social que la ha justificado desde tiempo atrás, y dar primacía al orden público político que gobierna al primer párrafo del artículo 45 Constitucional sin razón valedera que lo aconseje. Con todo, observa la Sala que en el artículo 32 de la Ley No. 7101, relativo a las derogatorias expresas, se deslizó un error de cita de las normas que quedaron derogadas, explicable en las circunstancias y fácil de subsanar ahora, sobre las que se restablecen por mandato de la Sala. En efecto, ahí se deroga expresamente la llamada "Ley de Inquilinato" No. 6 de 21 de setiembre de 1939, que antes dio en llamarse "Ley de Subsistencias" y que se relacionaba con materias distintas de la arrendaticia, y tanto ella como la otra que se cita en el artículo 32, la No. 680 de 3 de setiembre de 1946 y sus reformas, quedaron refundidas en la "Ley de Inquilinato" No. 4898 de 16 de noviembre de 1971, publicada en el Diario Oficial " La Gaceta" No. 244 de 8 de diciembre de 1971, y fue adicionada con cuatro artículos que corrieron la numeración consecutiva, por la Ley No. 6387 de 5 de setiembre de 1979 publicada en el Diario Oficial "La Gaceta" No. 177 de 21 de setiembre de 1979…"

"POR TANTO:

En voto de mayoría, se declara con lugar la acción y se anula por inconstitucional en su totalidad la Ley de Inquilinato No. 7101 de 6 de octubre de 1988 desde su entrada en vigencia, que lo fue por publicación en el Diario Oficial "La Gaceta" No. 197 de 18 de octubre de 1988, por violación de las reglas de procedimiento establecidas para su promulgación en el artículo 45, párrafo segundo, de la Constitución Política. En consecuencia, se mantiene vigente la legislación inquilinaria derogada por la que aquí se anula, tal y como se recogió en las leyes No. 4898 de 16 de noviembre de 1971, publicadas en el Diario Oficial " La Gaceta", No. 244 de 8 de diciembre de ese año, y No. 6387 de 5 de setiembre de 1979, publicada en el Diario Oficial "La Gaceta" No. 177, de 21 de setiembre de ese mismo año…"

    Con base en esta primera tesis, si el Tribunal Constitucional en su sentencia no dispone que la normativa derogada por la anulada recobre su vigencia, de ninguna manera, se podría afirmar que tal cosa ocurre.

    La segunda posición sobre el tema, consiste en afirmar que cuando se anula una norma, el precepto derogado por ella recobra su vigencia. Esta postura tiene su respaldo en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la que, en el voto n.° 4888-01, expresó lo siguiente:

"II. GESTIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE FOLIO 30. Entendido el papel de órgano asesor imparcial objetivo de la Sala Constitucional, que ésta le otorgó la Procuraduría General de la República desde el inicio mismo de sus funciones, es que se procede a analizar la gestión que formulada, una vez pronunciada la inconstitucionalidad que se analizó en el considerando anterior. La gestión tiene como propósito que la Sala dimensione los efectos de aquella sentencia, ya que se ha dado una especie de vacío, al quedar impune, por virtud de la deficiente construcción del tipo legal, una conducta a todas luces ilícita según el texto de la ley. El dimensionamiento que en concreto se pide es que, tal y como ya lo ha dispuesto la Sala en ocasiones precedentes, pronunciada la ilegitimidad de la norma indicada, corresponde entender que recobra vigencia la norma anterior, es decir, la que estaba vigente a la fecha de entrar en vigor la nueva, en este caso, al veintiocho de enero del año dos mil.

III. PERTINENCIA DE LA PETICIÓN. La Sala estima que debe acceder a lo pedido. Procede entender restablecido el texto de la norma reformada, cuando la norma reformante ha sido declarada inconstitucional, dadas las condiciones anulatorias, declarativas y retroactivas que tal pronunciamiento tiene. En las sentencias N°479-90, 546-90 y 3495-92, entre otras, la Sala tuvo por restablecida la vigencia de la normativa anterior. Cabe agregar ahora, a propósito de este importante tema, que aunque la jurisprudencia constitucional lo ha declarado así en casos específicos, ha de entenderse que se trata de un principio general, que debe seguirse o aplicarse siempre en situaciones similares, aun cuando la respectiva sentencia omita hacer una referencia concreta a él. En justificación de su aplicación, en la segunda de las sentencias citadas, esta Sala indicó:

"Así, al quedar insubsistente la totalidad de la Ley N°7032, es claro que la Ley Forestal debe leerse, a partir de esta declaratoria de inconstitucionalidad, con el texto vigente al 7 de mayo de 1986, fecha de entrada en vigor de la precitada Ley N°7032. Ello es así porque la anulación de estas reformas no puede generar la desaparición de la Ley Forestal anterior a ellas, pues esas disposiciones fueron modificadas por las que ahora se declaran inconstitucionales, lo que significa que si éstas están viciadas de la mayor nulidad posible, como lo es la inconstitucionalidad, las precedentes mantienen su vigencia. . ." (Las negritas no están en el original).

"De lo que se lleva dicho, no queda duda de que la sentencia número 2000-2992 debe ser dimensionada en cuanto a esos efectos, aclarando su alcance en relación al punto del derecho anterior, de modo que se restablezca la vigencia del artículo 129 inciso ch) de la Ley de Tránsito, N°7331, de 13 de abril de 1993."

    En vista de lo anterior, y con base en el principio general sentado por el Tribunal Constitucional, así como en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que expresa que la jurisprudencia y los precedentes del Tribunal Constitucional son vinculantes erga omnes, excepto para él, se debe entender que el numeral 170 del Código Municipal recobró su vigencia, en vista de la declaratoria de inconstitucionalidad de los numerales que se encontraban en la Ley n.° 7800, lo cuales lo habían derogado en forma tácita.

    La posición del Tribunal Constitucional de fijar un principio general en este tema nos parece un tanto peligrosa, ya que por esa vía podrían recobrar vigencia normas que no se ajustan a la realidad y que, lejos de favorecerla, podrían crear situaciones en las cuales se ponga en peligro el orden público y la paz social. Pareciera que el camino más prudente, sería el de que el Tribunal Constitucional determinara caso por caso si ello debe ocurrir o no.

III.- CONCLUSIONES.

1.- Reiteramos lo que indicamos en nuestros dictámenes anteriores, así como en la opinión jurídica O.J.-141-2001, en el sentido de que la entrada en vigencia de la Ley n.° 7800 provocó la derogatoria tácita del numeral 170 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998.

2.- En vista de la declaratoria de inconstitucionalidad de los numerales 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley n.°7800, se debe entender que artículo 170 del Código Municipal está vigente.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

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