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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 354
 
  Dictamen : 354 del 20/12/2001   

C-354-2001

C-354-2001


San José, 20 de diciembre del 2001


 


 


 


 


Señor


José Manuel Echandi Meza


Defensor de los Habitantes de la República


S.D.


 


 


Estimado señor:


            Con la anuencia del Señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DH-845-2001 de 26 de noviembre del año en curso, mediante la cual, solicita a este Despacho emitir el criterio técnico-jurídico acerca de lo siguiente:


"Está autorizada la Defensoría de los Habitantes, bajo la autonomía reglamentaria, a reconocer bajo el concepto de anualidad en el Reglamento de Salarios de los Habitantes de la República, el período que un funcionario laboró para un colegio profesional? (SIC)


 


I.-        CRITERIO LEGAL DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES:


            En criterio del Director de Asuntos Jurídicos de la Institución consultante, es por virtud del carácter que tiene la Defensoría de los Habitantes, a la luz del artículo 1 de la Ley No. 7319 de 17 de noviembre de 1992 y el Voto Constitucional Número 7730-2000 de las 14:47 horas del 30 de agosto del 2000, así como el carácter jurídico de los colegios profesionales, que debe considerarse la posibilidad del reconocimiento del tiempo laborado en los citados entes corporativos para el pago de los aumentos anuales de los funcionarios que trabajan para ese Órgano Defensor. Así, subrayó:


"El artículo primero de la Defensoría de los Habitantes, señala que corresponde a la Institución velar no solo por que los actos de la administración pública se ajusten a la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados y los pactos suscritos por el Gobierno, como criterios de legalidad sino que también le corresponde velar porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia y los principios generales del Derecho.


Tal y como ya se indicara, se reconoce a los colegios profesionales la finalidad de velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados, así como corregirlos disciplinariamente. Dicha finalidad análoga de la ejercida por la Defensoría de los Habitantes, hace concluir que la Defensoría de los Habitantes se está aprovechando de la experiencia obtenida en ese colegio profesional por lo que con fundamento en criterios de justicia e igualdad la Institución debe hacer frente a la obligación establecida por el Reglamento de Salarios de la Defensoría de los Habitantes de la República.


Sin embargo, el reconocimiento de anualidades por el tiempo laborado en un colegio profesional, requiere de una modificación al Reglamento de Salarios de la Defensoría de los Habitantes de la República, con el fin de incluir de modo expreso dicho reconocimiento.


Adicionalmente esta Dirección deja patente que al tratarse de materia salarial, corresponde a la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que establece el Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-202-96, del 16 de diciembre de 1996, el cual indicó "En fin, si cada Poder determina el régimen salarial de sus propios órganos, debe colegirse que corresponde al Poder Legislativo establecer dicho régimen respecto de la Defensoría y de sus funcionarios, sin que en ausencia de una autorización legal para hacerlo sea posible concebir que la propia Defensoría cree ese régimen y disponga sobre el sistema salarial del personal a su servicio."(SIC.)


 


II.-       BREVE ANÁLISIS DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE TRABAJO EXISTENTE ENTRE LOS EMPLEADOS Y LOS COLEGIOS PROFESIONALES:


            Para la respuesta a la interrogante planteada, es importante escudriñar la naturaleza jurídica de la relación de trabajo habida entre esa clase de organismos corporativos y sus empleados, partiendo del carácter que tienen los colegios profesionales en nuestro ordenamiento jurídico.


            De ese modo, tanto la doctrina foránea como la jurisprudencia nacional son contestes en clasificar a los citados colegios como entes públicos no estatales, en cuyo caso se hace necesario regular la actividad de los profesionales para la consecución de la eficiencia y efectividad de los servicios, así como la tutela de los intereses de sus agremiados. Instituciones, que pese la estructura corporativa en que se desenvuelven, son creadas por el legislador, en virtud del interés social de su tarea; razón por la que, la Administración Pública les delega determinadas potestades para la fiscalización, control y vigilancia de la labor de los profesionales, sin que, con ello se puedan catalogar como entidades propias del Estado, ya que las características, competencias y ámbito de acción resultan diversas de la función pública. En ese sentido, el jurista español, Joaquín García Murcia, ha subrayado, en coincidencia con nuestra legislación, lo siguiente:


"Como se ha dicho, ese carácter público conecta muy estrechamente con la clase de funciones que suelen atribuirse a los colegios profesionales. En efecto, en buena medida, aunque no exclusivamente, los colegios asumen funciones de notable relevancia pública y de interés general, como ocurre con las que se encierran en lo que el art. "(…)" denomina genéricamente como "ordenación del ejercicio de las profesiones ", entre ellas la aprobación y vigilancia de reglas sobre ética y disciplina profesional, la lucha contra el intrusismo o la competencia desleal, el cuidado por los derechos de los particulares, la atención a las responsabilidades de los profesionales frente a terceros, etc. Así sucede también con las funciones que suponen la colaboración del colegio con la Administración Pública, como la información o audiencia en la preparación de las normas afines a la profesión, la provisión de expertos o peritos, la ordenación de turnos de guardia, la elaboración de estudios y estadísticas, etc. (32). En muchos casos, por lo demás, estas funciones se desarrollan por delegación de los poderes públicos, que por un lado recaban la colaboración del colegio y por otro ejercen su tutela sobre dicha organización (33). En general, son funciones que conectan muy directamente con la naturaleza jurídico-pública del colegio(34).


Pero esta dimensión pública de los colegios no agota su actividad ni sus funciones. Los colegios, ciertamente, cumplen buen número de funciones de relevancia pública, pero no reducen a ello su actividad. La propia LGP parece colocar al mismo nivel que esas funciones de relevancia pública otras tareas que limitan sus efectos al círculo de los adscritos al colegio, como "la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" o la "representación exclusiva" de la profesión correspondiente…."


(Ver, Centro de Estudios Constitucionales "Revista Española de Derecho Constitucional", Edición Enero-Abril, 1991, p.p.168-169.)


            Bajo ese mismo pensamiento, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia arguye, que:


" La Corte Suprema de Justicia en resolución de Corte Plena, ejerciendo, entonces, la función de contralor de constitucionalidad, en sesión de las catorce horas del veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y dos, por unanimidad, declaró improcedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por "(…)", referente a los artículos 48 y 49 de la Ley General de Salud, al artículo 2° de la Ley No. 5784 de 19 de agosto de 1975 y al Decreto Ejecutivo No. 10186 del 30 de junio de 1979 y en el considerando VII, páginas 19 y siguientes expresó literalmente:


"VII.- La libertad de asociarse o no asociarse, que garantiza el artículo 25 de la Constitución Política, no puede resultar infringida por el artículo 2° de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas (No. 5784), ni por las demás normas citadas que impiden el ejercicio profesional y la obtención del material odontológico, pues el artículo 25, en cuanto dispone que "nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna", se refiere a aquellas situaciones, regidas por el principio de autonomía de la voluntad, en que sí queda al arbitrio de la persona resolver lo que corresponda porque la decisión sólo interesa, en primer término, al propio sujeto, en tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de determinados propósitos. Y si en el ordenamiento jurídico se favorece la formación de esas asociaciones, ello es porque el Estado debe procurar el mayor bien de los gobernados y porque, en tesis general, la unión de personas redunda en beneficio de todo el grupo y de cada sujeto en particular. No es posible confundir esos casos con la inscripción o incorporación obligatoria en los Colegios profesionales, pues éstos tienen otra razón de ser y se organizan con una finalidad que va más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona individualmente considerada. Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión."


(Ver Expediente No. 1552-E-91 , en donde consta el Voto No. No. 5483-95 a las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco.)


 


            Como se ha podido observar de las citas textuales transcritas, tales colegios responden a una especie de organizaciones, jurídicamente híbridas, que se caracterizan por ordenar, de un lado, la actividad profesional en pro de la colectividad y del mismo gremio; y por otro lado, realizan una labor propia de la Administración Pública, en tanto ésta les delega la potestad de vigilar y controlar el ejercicio liberal de la profesión, en aras de tutelar el bienestar común.


            De conformidad con las características indicadas, es claro que las corporaciones, aún cuando son calificadas de públicas, no se integran dentro del concepto de la Administración Pública, al tenor de lo que disponen los artículos 1 de la Ley General de la Administración Pública y 1, ordinal 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; concluyéndose, sin forzamiento alguno, que el carácter de la relación de trabajo que allí se despliega es típicamente de derecho privado, sujeta a la regulación del Código de Trabajo, según el cual, los principios que lo informan, son distintos a los que rigen al empleo público (Ver, Voto 1696-92 de 23 de agosto de 1992). Así, por ejemplo, en un caso similar al de análisis, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al computar el tiempo laborado de un funcionario público en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, para los efectos del otorgamiento de una pensión por la derogada Ley No. 7013 de 18 de noviembre de 1985 subrayó claramente, que:


 


"...Este régimen no pudo haber cubierto al accionante, toda vez que únicamente cubría a los que fuesen funcionarios públicos del Estado y sus instituciones a la citada fecha de promulgación de la ley No. 7013, o durante su vigencia, lo cual no se verifica en el caso sub judice, pues para ese momento, el accionante laboraba como empleado del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Nótese que si bien ese ente profesional se cataloga como una corporación de derecho público o bien, como un ente público no estatal, ello no significa, según opinión de las diversas corrientes imperantes en nuestro medio, que formen parte del Estado o sus instituciones, o lo que es igual, no son administración pública a pesar de constituirse por voluntad legislativa (personalidad jurídica pública), poseer ciertos fines y prerrogativas públicas (administrativas, normativas y disciplinarias) y en consecuencia regirse en ese actuar conforme al derecho público. Las relaciones de empleo entre los trabajadores y el colegio profesional que se trate, son típicamente de derecho privado. Como lógica derivación del razonamiento anterior se concluye que, el accionante no cumplía el requisito de ser funcionario público al momento de la emisión de la ley No. 7013 y por tanto no se le pudo haber incluido en el Régimen de Hacienda." Tampoco sería aplicable el párrafo segundo del artículo 4 de la ley No. 148 de 23 de agosto de 1943, así reformado por la ley No. 4986 de 31 de mayo de 1972, en razón de que la posibilidad de sumar los períodos cotizados al Seguro de Invalidez Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social al sistema de Pensión de Hacienda, se realiza en el supuesto de personas amparadas a tal sistema, que según se observa no es la situación del actor.


(Ver, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 52 de las diez horas del 14 de febrero de 1996. Ordinario Laboral de R. S. M. contra el Estado)


 


            De ahí que, muchos beneficios y salarios otorgados a los funcionarios públicos son diferentes, e incluso, contrapuestos a los que perciben los trabajadores de la empresa privada, siendo uno de ellos, el que proviene del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por la Ley No. 6835 de 22 de junio de 1982) como se explicará adelante.


 


III.- ANÁLISIS DE LO PLANTEADO:


            Para responder acerca de si " ¿está autorizada la Defensoría de los Habitantes, bajo la autonomía reglamentaria, a reconocer la antigüedad para los efectos del pago de la anualidad en el Reglamento de Salarios de los Habitantes de la República, el período que un funcionario laboró para un colegio profesional?" , es importante recordar, en primer lugar, lo que este Despacho, mediante el Dictamen C-202-96 del 16 de diciembre de 1996, ya había señalado respecto del régimen salarial que dispone el numeral 24 del Reglamento del Defensor de los Habitantes de la República ( emitido por el Decreto No. 22266 de 15 de junio de 1993, que es reglamento a la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, No. 7319 de 17 de noviembre de 1992), al subrayar en lo conducente:


" Sostiene la Defensoría que tiene potestad para decidir todo lo relacionado con el régimen de remuneraciones de ese órgano. Dado que la Defensoría no es un órgano constitucional y la independencia de que goza tiene un alcance específico, cabe cuestionarse de dónde derivaría esa competencia?


Examinado el ordenamiento jurídico, tendríamos que la norma que atribuye competencia a la Defensoría es una norma de carácter reglamentario. En efecto, dispone el Reglamento Ejecutivo a la Ley de la Defensoría, N. 22266-J de 15 de junio de 1993, en lo que interesa:


"(…)"


La norma reglamentaria autoriza a la Defensoría para regular por reglamento la clasificación, valoración y remuneración de los puestos del órgano. Con lo cual se excede ampliamente el margen de la potestad reglamentaria ejecutiva. En efecto, como se ha indicado, no existe disposición alguna en la ley que atribuya a la Defensoría la potestad para establecer un régimen salarial y de incentivos económicos para su personal. No puede entenderse, entonces, que estemos ante una norma que desarrolla, precisa o complementa la ley. Antes bien, por el contrario, se trata de una disposición que innova el ordenamiento. Y lo innova atribuyendo una potestad que desconoce la situación institucional de la Defensoría, que no es sino un órgano de un Poder y que, por ende, carece de una facultad para fijar por sí misma, ese régimen salarial. La Sala Constitucional, en la referida sentencia N. 550-91 fue clara en disponer:


"(...)".


La Sala hace descansar el fundamento de la potestad para autofijarse el régimen salarial en la propia independencia constitucional. Es la condición de órganos constitucionales regidos por una relación de independencia entre sí lo que determina esa potestad. Se deriva de ello que la Defensoría no está comprendida dentro de los supuestos definidos por la resolución de la Sala. En efecto, no se está ante un órgano constitucional, por ende, no es titular de una independencia constitucional. Luego, las relaciones que corren entre la Defensoría y los órganos constitucionales no son de independencia. En fin, si cada Poder determina el régimen salarial de sus propios órganos, debe colegirse que corresponde al Poder Legislativo establecer dicho régimen respecto de la Defensoría y de sus funcionarios, sin que en ausencia de una autorización legal para hacerlo sea posible concebir que la propia Defensoría cree ese régimen y disponga sobre el sistema salarial del personal a su servicio.


La disposición del artículo 24 antes transcrita y lo actuado por la Defensoría parten de una indebida apreciación de la posición institucional de ese órgano, que lo ha llevado a considerar que tiene la condición de órgano constitucional, que está en situación de igualdad con los miembros de los Supremos Poderes y a desconocer la relación que debe existir con la Asamblea Legislativa. Así, como la debida aplicación del principio de legalidad por cuya concreción está obligada a velar…"


(Lo resaltado en negro no es del texto original)


 


            De lo transcrito hay que repetir, en lo que interesa a su consulta, que al constituir la Defensoría de los Habitantes, -en virtud del artículo 2 de la mencionada Ley Número 7319 - un órgano que se adscribe a la Asamblea Legislativa para su funcionamiento, es imprescindible la exigencia de una disposición legal que sustente el régimen de salarios para el personal que allí labora, incluyéndose cualquier rubro adicional que complemente dicha retribución. Es decir, esa entidad estatal no tiene competencia legal para que, por vía de reglamento, trate de crear pluses económicos, si no es, en contravención con el principio de "reserva de ley", consagrado en el artículo 28 constitucional y 19 de la Ley General de la Administración Pública, amén del repetido criterio constitucional que al respecto existe en abundancia. (Ver, Jurisprudencia anotada en "Constitución Política de la República de Costa Rica", Ramírez (Marina), Fallas Vega (Elena), Tomo II, Artículos, 50 al 197, I.J.S.A. 1999, p.53).


            De modo que si dentro de la legislación de cita, no hay una norma que expresamente autorice a la Institución consultante, a reconocer a alguno de sus funcionarios, el tiempo trabajado en un colegio profesional, no podría, por una disposición reglamentaria, crear, in novo, un rubro como el apuntado.


            En todo caso es importante indicar que al integrarse los servidores de la Institución Defensora, dentro de los del Sector Público, según el artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982) esta legislación es la que debe aplicarse en lo que respecta al reconocimiento de la antigüedad para los efectos del pago de los aumentos anuales. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia de esta Procuraduría General, así como la de los Tribunales de Trabajo, cuando se ha indicado:


 


"… la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha advertido, en forma reiterada y desde hace tiempo, que por virtud de los artículos 1 y 2 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, esta normativa resulta aplicable también a todo el sector público, cuando alguna de sus instituciones se encuentren ayuno de una norma que regule alguna cuestión de carácter salarial"(…)"; Siendo una de ellas, en lo que se refiere a aumentos anuales.


Dicho razonamiento tiene sustento, naturalmente, en lo que dispone el artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública"(…)", en tanto resulta procedente aplicar a todos los funcionarios públicos, la disposición que desarrolla el tema de los aumentos anuales, previstos, claramente, en el inciso d) del artículo 12 de la citada Ley Salarial "(…) que en lo conducente, dice: "(…)"


Como bien se desprende de lo transcrito, todos aquellos servidores que han servido a la Administración Pública ( integrándose, claro está, las Municipalidades del país) tienen derecho a que se les reconozca todo el tiempo laborado con el Estado, e incluso, antes de la emisión del inciso d) del numeral de cita. En ese sentido, ha sido basta la jurisprudencia de la mencionada Sala cuando señala que: "...Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría "del Estado como patrono único" cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos, como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley No. 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de Salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es diáfano en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no solo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular no había hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "... para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. .." (Número 8 de las 9:50 horas del 13 de enero. Proceso Ordinario Laboral de C.A.M.A. contra Municipalidad de S.J.) (Lo resaltado en negrita no es del texto)


"(…)"


Desde la perspectiva expuesta, y en concordancia con la autorizada doctrina"(…)", se tiene que la intención del legislador, plasmada en la legislación de cita, es la de incentivar la experiencia en la función pública, que el servidor, a través del tiempo, ha logrado acumular con el Estado, concediéndosele, por ese hecho, un reconocimiento económico, el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Pública. De ahí que, por la naturaleza de ese emolumento, valga repetir, se ha establecido en el mencionado numeral que: "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público... " (Ver, Dictamen Número C-141-99 de 12 de julio de 1999)


 


            Como se ha podido notar de la doctrina y jurisprudencia que informan claramente lo dispuesto en el inciso d) de la precitada Ley No. 6835, el único tiempo reconocido al servidor público para los efectos del aludido pago es el laborado en alguna de las instituciones que conforman la Administración Pública. Así que, al no integrarse los colegios profesionales dentro de ese concepto, por la naturaleza jurídica que tienen en nuestro ordenamiento jurídico, en tanto éstos se configuran como instituciones públicas no estatales, derivándose de ello, una relación de trabajo sometida al Derecho Común, -según se expuso en el aparte II de este estudio- no es dable reconocer al funcionario el tiempo trabajado en esas corporaciones jurídicas.


 


IV.- CONCLUSIÓN:


            En virtud de la Ley Número No. 7319 de 17 de noviembre de 1992, inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por la Ley Número 6835 de 22 de diciembre de 1982), Dictamen No. C-202-96 del 16 de diciembre de 1996, así como la citada jurisprudencia administrativa y judicial, este Despacho arriba a la conclusión de que la Defensoría de los Habitantes no se encuentra autorizada legalmente para reconocer, vía reglamento, el tiempo que laboró un funcionario de esa institución en cualquiera de los colegios profesionales de consulta.


            De Usted, con toda consideración,


 


 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA II


 


 


LMGP/gvv