C-322-85

San José. 6 de diciembre de 1985

Licenciada

Rosalía Bravo de Vargas

Secretaría Técnica de la

Autoridad Presupuestarla

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio STAP-2870-85 de 23 de agosto de este año por medio del cual recaba el criterio de este Despacho sobre algunos aspectos relativos al reconocimiento de la antigüedad en el caso de los servidores del Banco Anglo Costarricense. Manifiesta usted que tal Institución solicitó a esa Secretaría Técnica su pronunciamiento sobre los alcances de la ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982, en lo relativo a personal al servicio de ese Banco que había laborado anteriormente en otros organismos públicos y que la respuesta que se dio fue en el sentido de que "Los servidores que ingresaron al Banco a partir de enero de 1983, tienen por lo tanto derecho a que se les reconozcan 1as antigüedades debidamente autorizadas en la Institución de la cual provenían...". Señala seguidamente que por oficio GG-1149-84 de 18 de diciembre de 1984, el Gerente General de esa Entidad se dirige nuevamente a ustedes, y además de expresar que no comparten totalmente la respuesta dada, luego de exponer una serie de argumentaciones formula varias consultas, a saber:

"1) Si se puede reconocer el tiempo de servicio prestado en otras Instituciones del Estado a los empleados del Banco Anglo Costarricense que ingresaron a esta institución con anterioridad a enero de 1983.

2) Si es posible reconocer la antigüedad de conformidad con el sistema vigente en el Banco Anglo Costarricense y no con fundamento en el sistema existente en la Institución de 1a cual proceden los servidores.

3) Si procede llevar a cabo el reconocimiento de la antigüedad no só1o para aumentos anuales sino también para efecto de vacaciones, préstamos a 1os empleados, cesantía y todos los derechos laborales que se adquieren por antigüedad.

4) Si es procedente el reconocimiento del tiempo laborado en otros Bancos, aunque haya habido una interrupción de la relación laboral.

5) Si es procedente el reconocimiento del tiempo laborado en otras Instituciones del Estado, aunque haya habido interrupción de la relación 1aboral".

       Expone seguidamente las respuestas que, en criterio de esa Secretaría Técnica, procede dar a las anteriores interrogantes, a efecto de que esta Procuraduría externe su criterio al respecto; Y además so1icita nuestra opinión en el sentido de si resulta jurídicamente procedente que una Institución "aplique parcialmente una 1ey y no en todos sus extremos, como es el caso del Banco Anglo Costarricense, que solamente aplica el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado por la citada ley No. 6835), el cual establece el pago "retroactivo" de anualidades.

       Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

Para efectos de orden, pasaremos a contestar las preguntas de acuerdo con la numeración en que aparecen en el oficio remitido por el citado personero bancario, y luego procederemos a dar respuesta al aspecto cuestionado por usted de último.

1- Con respecto a la primera interrogante, interesa tener en consideración lo establecido en el dictamen de esta Procuraduría General contenido en el oficio C-021-83 de 31 de enero de 1983, dirigido al señor Director General de Servicio Civil. En tal pronunciamiento (plenamente vigente en la actualidad), en forma terminante se definen los alcances del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de 1a Administración Pública (adicionado por la citada ley No. 6835), en el sentido de que el reconocimiento de la antigüedad por el tiempo servido en otras instituciones del sector público que allí se hace, sólo cubre a aquellos servidores que se hayan trasladado de una institución a otra a partir del 28 de diciembre de 1982, fecha de vigencia del referido cuerpo legal. Tal interpretación surge de lo consignado en la frase final del párrafo primero del referido inciso (que nos permitiremos subrayar), en cuanto dispone que: "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, pare efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo".

Ahora bien, aunque se trata de un aspecto no cuestionado por esa Secretaría Técnica ni por la Entidad Bancaria, sí conviene dejar definido desde ahora que la referida normativa es de entera aplicación al caso del Banco Anglo Costarricense, toda vez que en la citada ley No. 6835 se dejo claramente establecido que las regulaciones, salariales contempladas en ella regían para todo el Sector Público, entendido éste como comprensivo de la generalidad de los organismos públicos, entre los cuales, lógicamente, están incluidos los bancos estatales. En efecto, del análisis del articulado general de la mencionada ley N°6835, así como de sus antecedentes (que también constituyen un importante elemento para delimitar los alcances de esa normativa), se desprende claramente tal ámbito de cobertura. En este sentido, cobra relevancia, además de lo dispuesto por el inciso d) del artículo 12 antes transcrito, lo expresado en la reforma que se hiciera por la referida ley al numeral 4° de la Ley de Salarios de la Administración Pública (mediante el cual se crea la nueva escala salarial), en cuanto expresó en su párrafo final lo siguiente: "La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución…". (El subrayado no es del original).

Cabe hacer mención, para una mejor comprensión del texto transcrito supra, de lo expuesto por los proponentes del proyecto de dicha reforma (publicado en "La Gaceta" del 15 de diciembre de 1982), en cuanto expresaron: "La presente reforma parcial se fundamenta en las siguientes consideraciones: 1) El artículo 57 de la Constitución Política vigente establece - en lo que interesa; "El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia". Actualmente existen en las instituciones no incluidas en el Régimen de Servicio Civil diversos regímenes de salarios para los servidores públicos que desempeñan clases de puestos idénticos o análogos, 1o que pone en evidencia una injusticia salarial. Se pretende corregir en parte este problema mediante la emisión de una única escala de salarios para el sector público, en lo que coincidimos con lo dispuesto en la sesión No. 77-82 de la Autoridad Presupuestaria, celebrada en el Salón de Sesiones de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica el día 5 de agosto de 1982 y publicada en "La Gaceta" número 170 de 3 de septiembre del presente año".

Cabe hacer cita, complementariamente, y para que no quede duda alguna sobre la inclusión del Banco Anglo Costarricense dentro del concepto "Sector Público", en lo que a materia presupuestaria se refiere, del texto del artículo 2° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en cuanto establece: "Para los efectos de la presente ley, se establece la siguiente clasificación institucional del Sector Público: a) Sector Financiero Bancario: Comprende al Banco Central de Costa Rica, los Bancos estatales del Sistema Bancario Nacional y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal". (El subrayado es nuestro).

De todo lo expuesto hasta aquí, se desprende con meridiana claridad que el criterio general que debe privar, es en el sentido de que el tiempo de servicio en otras instituciones del Sector Público (entendido en los términos anteriormente expuestos), sólo es dable reconocerlo a los servidores del Banco Anglo Costarricense que hayan ingresado a esa Entidad con posterioridad al 28 de diciembre de 1982, fecha de vigencia de la ley No. 6835 de repetida cita.

Debemos advertir, no obstante lo anterior, que conforme se señaló, ese es el criterio general que debe prevalecer, pues existen otras situaciones especiales que tienen un tratamiento Jurídico distinto, y que, por ende, no pueden considerarse comprendidas dentro de la tesis antes esbozada. Se trata de los casos de servidores de la mencionada Institución Bancaria provenientes de otros bancos estatales del Sistema Bancario Nacional, a los cuales adelante nos referiremos, al dar respuesta al punto 4° del oficio del Gerente General del Banco.

2- Pasamos ahora a analizar el segundo punto consultado por la Gerencia General del Banco Anglo, y que es el relativo a si es posible reconocer la antigüedad "de conformidad con el sistema vigente en el Banco Anglo Costarricense y no con fundamento en el sistema existente en la Institución de la cual proceden los servidores".

Sobre ese aspecto en criterio de este Despacho el legislador fue muy claro al consignar en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que a los servidores del Sector Público se les debe reconocer "el tiempo de servicio" prestado en otras entidades del sector público. Sea, que de la letra de 1a ley se desprende claramente que al sistema de aumentos por antigüedad (ya sean anuales, bienios, quinquenios, etc.) que tenga la institución de procedencia, no interesa para los efectos da la aplicación de la referida norma, sino que para ese reconocimiento lo que interesa lisa y llanamente son los años acumulados por el servidor con anterioridad a su traslado, Por consiguiente, para la fijación de los aumentes por antigüedad de esos servidores el sistema que debe utilizarse debe ser el que tiene el organismo al que ellos se trasladen. Lo anterior se sostiene sin perjuicio de lo que estamos sosteniendo sobre el carácter genérico de la nueva escala salarial establecida por la mencionada ley N°. 6835.

3- Seguidamente nos referiremos al tercer interrogante formulado por la Gerencia General del Banco, que versa sobre la procedencia del reconocimiento de la antigüedad no sólo para afecto de aumentos anuales, sino también – "para efectos da vacaciones, préstamos a los empleados, cesantía y todos los derechos laborales que se adquieren por antigüedad".

Al respecto debemos manifestarle que esta Procuraduría General ya ha externado su criterio sobre el reconocimiento de la antigüedad a favor de servidores que han laborado en diferentes organismos públicos para efecto, no sólo de aumentos por antigüedad, sino también de auxilio de cesantía y de aumentos progresivos de vacaciones. En lo tocante al reconocimiento del tiempo acumulado en distintos organismos públicos para efecto propiamente del otorgamiento de préstamos a los empleados, si bien no ha habido pronunciamiento de este Despacho sobre el particular, conforme veremos, en principio rigen los mismos criterios aplicables para la generalidad de los beneficios que genera la antigüedad en ese campo.

En efecto, el reconocimiento de la antigüedad acumulada en otros organismos públicos para el cómputo de la indemnización por auxilio de cesantía (y también de la sustitutiva del preaviso de despido, cuando procede su pago), ha sido acogido no sólo por esta Procuraduría General en sus dictámenes, sino además por abundante y reiterada jurisprudencia de nuestros tribunales de trabajo; aunque debemos hacer la advertencia de que para que proceda tal reconocimiento, deben mediar ciertos requisitos, que fundamentalmente son: que la prestación del servicio haya sido sin solución de continuidad, que no se haya recibido pago de las llamadas prestaciones legales con anterioridad, y que no exista alguna disposición normativa interna que desconozca la antigüedad por el tiempo servido con anterioridad en otros organismos públicos.

Luego, en relación con el reconocimiento de la antigüedad acumulada en otros organismos públicos pare efecto de los aumentos progresivos de vacaciones, también este Despacho se ha pronunciado al respecto en forma positiva, e incluso ha dejado establecido que tal reconocimiento resulta procedente hacerlo cuando los servicios a las distintas instituciones no se han prestado en forma consecutiva (ver dictamen C-236-85 de 30 de septiembre de 1985).

Con respecto al reconocimiento de la antigüedad por el tiempo servido en otros organismos públicos para efecto de préstamos a los empleados aunque -repetimos- este es un aspecto nuevo a analizar por esta Procuraduría General, pues no había sido planteado específicamente en anteriores ocasiones, estimamos que los argumentos que se han expuesto para fundamentar la procedencia de tal reconocimiento en relación con las vacaciones progresivas y el pago de aumentos por antigüedad, son de entera aplicación para sostener la misma posición en lo tocante el cómputo de la antigüedad para efecto de otorgar esos préstamos. Lo anterior se afirma sin perjuicio de la limitación en el tiempo impuesta por la precitada ley No. 6835 en lo relativo al reconocimiento de la antigüedad para efecto de aumentos anuales, según los términos en que se dio respuesta al primer interrogante, cuando nos referiremos a los alcances de la frase contenida en el inciso d) del artículo 12 (adicionado a la Ley de Salarios de la Administración Pública), en el sentido de que esa disposición "no tiene carácter retroactivo".

Luego, en lo tocante al cómputo de la antigüedad, dentro de los supuestos indicados, para efecto del reconocimiento de "todos los derechos laborales que se adquieren por antigüedad", como puede notarse los alcances de ta1 frase son sumamente amplios, lo cual nos impide pronunciarnos sobre ese aspecto. De ahí que si surgiera en la práctica alguna duda sobre otro tipo de beneficios económicos-sociales en cuya determinación incida el factor antigüedad en el servicio, tal situación deberá ser analizada a la luz de las regulaciones y demás fuentes y criterios jurídicos existentes en ese campo, toda vez que, como se ha establecido con anterioridad, no todas esas situaciones tienen un tratamiento jurídico similar.

4- Pasamos ahora a referirnos al cuarto aspecto contenido en el oficio del señor Gerente General del Banco Anglo, y que es el relativo a la procedencia del reconocimiento "del tiempo laborado en otros Bancos", punto en el cual se contempla además la posibilidad de ese reconocimiento cuando ha habido interrupción en la prestación de los servicios.

Al respecto interesa tener en consideración lo dispuesto por el numeral 178 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (N°. 1644 de 26 de septiembre de 1953), que, en lo conducente expresa: "Cada Banco del Estado deberá tener un escalafón aprobado por la Auditoría General de Bancos, que venga a garantizar la carrera profesional a los funcionarios bancarios, su inamovilidad y sus ascensos. Debe necesariamente disponer la intercambialidad de funcionarios entre los Bancos, sin la pérdida de los derechos que les otorgue el escalafón respectivo. En consecuencia, el tiempo servido por un empleado en Bancos del Estado se considerará como prestado en el Banco en que se encuentre trabajando, para los efectos legales que puedan derivarse". (El subrayado es nuestro).

Como puede notarse, la referida disposición, además de ser especial, es anterior a la tantas veces citada ley N°. 6835, que, según ha quedado expuesto, vino a limitar el reconocimiento por antigüedad, dentro de los supuestos allí previstos, a los servidores que se trasladaran de una institución a otra con posterioridad a su vigencia. De ahí que podamos afirmar con absoluta certeza que el mencionado numeral 178 contiene una excepción a la regla general establecida por la referida ley N°. 6835, lo cual implica que los casos de servidores que han pasado a laborar de una institución bancaria a otra no se encuentran limitados por la irretroactividad prevista en la citada ley. De manera que en esas situaciones no rige la disposición limitativa consignada en la mencionada normativa, cuyos alcances definimos al contestar el primer interrogante, sino que tal reconocimiento de la antigüedad debe hacerse sin restricción alguna en lo que toca a los servidores procedentes de otras entidades bancarias que ingresaron al Banco Anglo Costarricense con anterioridad al 28 de diciembre de 1982, que según se dijo, fue la fecha de vigencia de la supracitada ley N°. 6835.

Por otra parte, en lo relativo al reconocimiento de la antigüedad por el tiempo servido en otras entidades bancarias en aquellos casos en que ha habido interrupción de los servicios, a nuestro juicio son enteramente aplicables los mismos criterios que se utilizaron cuando se analizaron anteriormente los casos de traslados de servidores provenientes de instituciones no bancarias. Sea, que procede el reconocimiento de ese tiempo de servicios para efecto de pago de aumentos por antigüedad, vacaciones progresivas y préstamos a los empleados; pero no para efecto del cómputo del tiempo a considerar para la fijación de las llamadas prestaciones legales, según lo dicho allí.

5- En lo que se refiere al último aspecto contemplado por la Gerencia General del Banco, nuestro criterio al respecto también ya quedó claramente definido cuando dimos contestación a las situaciones genéricas cubiertas por la ley N°. 6835 de repetida cita en la que medió una interrupción en la prestación de los servicios. De manera que la opinión dada para el reconocimiento de la antigüedad para efecto de la determinación de cada uno de los beneficios económicos-sociales que se analizó allí, es la que debe seguirse en el caso de la mencionada entidad bancaria.

Pasamos ahora a analizar la pregunta formulada por aparte por usted, y que es la relativa a si resulta jurídicamente procedente que una Institución "…aplique parcialmente una ley y no en todos sus extremos", como sucede, según afirma, con el Banco Anglo Costarricense, que solamente aplica el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado por la citada ley N°. 6835), el cual establece el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público para efecto de la determinación de los aumentos anuales allí previstos.

Al respecto debemos indicar que, como ya había quedado claramente establecido al dar contestación al punto 1° de los contemplados por la Gerencia General del Banco, la nueva escala salarial creada mediante la reforma al artículo 4° de la Ley de Salarios de la Administración Pública (hecha por la mencionada ley N°. 6835), rige para todo el Sector Público, dentro del cual, según se determinó, está incluida esa institución bancaria. Además, de acuerdo con lo dispuesto por el inciso d) del artículo 12 de dicha ley salarial (adicionado por la ley N°. 6835), a los servidores del Sector Público, ya sea que estén en propiedad o interinos, se les reconoce allí el tiempo de servicios en otras entidades del Sector Público concretamente "para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior". Sea, que tal reconocimiento de ese tiempo lo es única y exclusivamente para el pago de las anualidades establecidas en la nueva escala salarial creada por esa ley, y no para la fijación de cualesquiera otro tipo de aumentos por antigüedad previstos en algún sistema salarial distinto a ese.

Dejo en la anterior forma contestado su atento oficio, y sin otro particular me suscribo, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vázquez

Procurador de Relaciones de Servicio

Sección II.

Cc: Secretaría

Pro Secretaría

Biblioteca

Archivo

RVV-macr.