C-023-2002

21 de enero de 2002

Señor

Jorge Luis González González

Alcalde Municipal a.i

Municipalidad de Belén

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio de fecha 9 de enero de 2002 – que me fuera asignado para su estudio el 14 de enero del año en curso – y mediante el cual consulta si las municipalidades del país se encuentran facultadas para cobrar al Banco Popular y de Desarrollo Comunal el impuesto de patente municipal. Adjunta, el oficio AJ-197-2001 de fecha 20 de diciembre del 2001 en que la Dirección Jurídica de la entidad, externa su criterio, y concluye que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, está en la obligación de pagar el impuesto de patente municipal vigente a la Municipalidad de Belén.

A efecto de resolver la presente consulta, resulta menester hacer algunas reflexiones sobre temas de importancia a fin de determinar si el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, reviste el carácter de sujeto pasivo respecto del impuesto de patente municipal a tenor de la Ley N° 7565 de 18 de diciembre de 1995.

I.- EL IMPUESTO DE PATENTES

Para la Sala Constitucional el impuesto de patente "es el que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa (...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto" (Votos Nºs 2197-92 de las 14:30 hrs. del 11 de agosto de 1992 y 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993).

Asimismo, se ha estimado que "La potestad municipal no sólo encuentra fundamento en la autonomía que el artículo 170 de la Constitución le concede a esos entes, y el gravamen que se impone a través de las patentes a las actividades lucrativas no es sino el desarrollo legítimo de esa facultad" (Voto Nº2631-95); esto en el tanto el impuesto de patente está justificado en la necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que brinda la Municipalidad, para cuya prestación todo ciudadano está obligado a colaborar, a tenor de lo dispuesto en el numeral 18 de la Constitución, máxime si consideramos los beneficios que el propio particular recibe de los fondos que por ese concepto se recauden; redundando todo en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local.

Para esta Procuraduría, "el impuesto de patentes constituye uno de los tributos que integran el sistema de financiamiento de las municipalidades, y cuyo hecho generador lo define el artículo 79 del Código Municipal" (Dictamen C-060-2000 de 30 de marzo del 2000). Dicho numeral (Art.79 del Código Municipal) establece que "Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado".

Por su parte, el artículo 1º de la Ley de Impuestos Municipales del Cantón de Belén –Ley Nº 7565- dispone que "Las personas físicas y jurídicas que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas de cualquier tipo en el cantón de Belén, estarán obligadas a pagar a la Municipalidad un impuesto de patentes conforme a esta ley".

El presupuesto establecido, tanto en el Código Municipal como en la Ley de Impuestos Municipales del Cantón de Belén, para que surja la obligación tributaria, es el ejercicio de una actividad lucrativa, "lo cual supone la ordenación por cuenta propia de medios de producción y de recursos humanos, o de unos de ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes y servicios" (MARTÍN QUERALT, Juan. "Curso de Derecho Financiero y Tributario, 6ta. Edición, 1995, p. 630, citado en el dictamen C-060-2000, op. cit.). Y debemos señalar además, que entre las actividades lucrativas –comprendidas en la clasificación internacional de actividades económicas, según se dice-, en el aparte c), dentro de la denominación "Comercio", que "comprende la compra y la venta de toda clase de bienes, mercaderías, propiedades, títulos valores, moneda y otros similares. Además los actos de valoración de bienes económicos según la oferta y la demanda, esto es, casas de representación, comisionistas, agencias, corredores de bolsa, instituciones bancarias y de seguros, instituciones de crédito y, en general, todo lo que involucre transacciones de mercado de cualquier tipo". De lo que se deduce, en estricta tesis de principio, que las entidades bancarias están sujetas al pago del impuesto de patentes, con las excepciones que luego abordaremos en uno de los apartes siguientes.

II.- DE LA OBLIGACIÓN DEL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL AL PAGO DEL IMPUESTO DE PATENTE MUNICIPAL:

Este órgano superior consultivo ha insistido en el carácter de "ente público no estatal" que es propio del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Sobre el particular manifestó la Procuraduría en el dictamen OJ-050-2000 de 17 de mayo del 2000:

"... a la luz de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), dicha entidad tiene el carácter de ente público no estatal y, en consecuencia, a pesar de estar regido su funcionamiento por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal.

Esta caracterización se deriva, en forma especial, del hecho de que el Banco sea propiedad de los trabajadores (art. 1º) y que tenga como objetivo fundamental "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito" para procurar su desarrollo económico y social (art. 2º). De manera congruente y alejándose ello del esquema organizativo propio de los Bancos estatales, su máxima instancia directiva lo constituye una Asamblea de Trabajadores, integrada como órgano representativo de los mismos y sus organizaciones sociales (art. 14 y 14 bis), a la cual también compete designar a la mayoría de los miembros de su junta Directiva Nacional (art. 15)." (Dictamen C-040-94 de 14 de marzo de 1994; en sentido similar: C-009-97 de 17 de enero de 1997, ambos de la Procuraduría General de la República)(El destacado es nuestro).

Queda claro de lo expuesto que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no es un banco del Estado, esto pese a que de conformidad con el artículo 47 de su Ley Orgánica –según reforma introducida mediante Ley Nº7558 de 3 de noviembre de 1995, al artículo 167, inciso c) de la Ley Orgánica del Banco Central- integra el Sistema Bancario Nacional (Al respecto remito a los dictámenes C-107-99 de 28 de mayo de 1999 y C-119-99 de 9 de junio del mismo año, ambos de la Procuraduría General).

Si bien el objetivo fundamental o fin último al que tiende el Banco Popular, según el numeral 2º de su Ley orgánica es eminentemente de carácter social -pues busca "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito", con el propósito de procurar su desarrollo económico y social-, ello en nada impide que efectivamente desarrolle actividades lucrativas con terceras personas, en el ejercicio de negocios bancarios y financieros de marcada índole comercial, ya que las utilidades obtenidas de esas gestiones podrán destinarse al crédito para los trabajadores, empresas generadoras de trabajo y financiar programas de desarrollo comunal. Lo cual obviamente no desnaturaliza la función social que el ordenamiento jurídico le atribuye, según lo hemos indicado supra, la de cumplir el fin social de proteger y procurar el bienestar económico de los trabajadores. La propia Sala Constitucional a sostenido que "sin ninguna duda, el derecho bancario está integrado por un conjunto de normas mixtas: unas de derecho público y otras de derecho privado: las primeras intervienen para regular la creación de los entes bancarios, su desenvolvimiento dentro del sistema financiero nacional y para controlar el funcionamiento y prevenir acciones que puedan perturbar la economía del país y las necesarias para reprimir los actos delictivos que ocurran como derivación de la actividad bancaria. Son en cambio, normas privadas, las reguladoras de las relaciones patrimoniales de las empresas bancarias entre ellas mismas y con sus clientes. La actividad bancaria es en consecuencia, uno de los instrumentos esenciales para el desarrollo económico del país, precisamente porque sus funciones comprenden las de administrara y distribuir los ahorros de la comunidad, a la vez que crea riqueza y satisface necesidades generales" (Voto Nº 660-92).

Es de recordar que la reforma que sufrió el Banco Popular por la Ley de Modernización Bancaria, tenía como objeto propiciar la inserción progresiva del banco en el mercado financiero. Es obvio entonces, que el ejercicio de esa actividad bancaria de naturaleza comercial y la obtención de lucro que de ésta se derive, son medios para satisfacer esa función social que tiene encomendada el Banco Popular. Por lo que el interés social y el desarrollo de actividades lucrativas no son de por sí excluyentes.

III- CONCLUSION:

De todo lo expuesto se desprende que el Banco Popular, independientemente de que su objetivo fundamental sea de carácter social -procurar el desarrollo económico y social de los trabajadores (art. 2º de su Ley Orgánica), por ejercer actividades evidentemente lucrativas, y dada su naturaleza pública "no estatal" está obligado al pago del impuesto de patente municipal a favor de la Municipalidad de Belén, conforme las disposiciones contenidas en la Ley N° 7565 de 18 de diciembre de 1995.

Con toda consideración, me suscribo atentamente.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario