C-008-2002

08 de enero del 2002

 

 

 

Señorita

Vilma Villalobos

Directora

Programa de Simplificación de Trámites

 

 

 

Estimada señorita:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio PST-082-01, en el que solicita revisar y rectificar el dictamen C-210-01, dirigido a la Comisión Arqueológica Nacional, con relación al rescate arqueológico, por los posibles entrabamientos que puedan derivarse.

    En esencia, son dos los aspectos que objeta: el referente a la vigencia del Decreto N° 28714, impugnado ante la Sala Constitucional a través de dos acciones de inconstitucionalidad, y el que niega a los particulares la posibilidad de realizar el rescate arqueológico, como competencia exclusiva del Museo Nacional.

    En lo que atañe al primero, afirma, el informe se pronuncia por suspender en vía administrativa la aplicación del artículo 12 inciso a) del Decreto cuestionado y otras normas que enumera el dictamen C-134-2001, con lo que -en su opinión- contraviene lo dispuesto por la Sala Constitucional en cuanto a la eficacia del Decreto hasta tanto no se declare lo que proceda.

    A fin de contestar su solicitud, se estima necesario hacer los comentarios que siguen con respecto a su legitimación para gestionar la reconsideración, el efecto suspensivo de la admisión de la acción de inconstitucionalidad y la práctica del rescate arqueológico por particulares.

    En primer término, ha de recordarse que a tono con el carácter de órgano superior consultivo de la Administración Pública que tiene la Procuraduría de acuerdo con su Ley Orgánica, los órganos de aquella -por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos- pueden consultar el criterio de esta Institución, sobre cuestiones jurídicas genéricas, el cual es de obligatorio acatamiento, y sus pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa (arts. 1°, 2°, 3° inciso b), y 4°).

    En consonancia, el recurso de reconsideración a interponer dentro de los ocho días posteriores al recibo de la respuesta, se concede a favor del "órgano consultante", y no de otros que han sido ajenos a ese trámite, como ocurre en el caso. Esto sin perjuicio de que la Procuraduría, cuando estime que hay mérito, reconsidere de oficio sus dictámenes y pronunciamientos (arts. 3°, inciso b), y 4° ibid.).

    Por lo demás, el Programa de Simplificación de Trámites es una unidad técnica de la Comisión Nacional de Desregulación, encargada de revisar, estudiar y proponer mejoras de la reglamentación existente en tal sentido. (Decreto 27351-MP-MEIC del 14 de octubre de 1998, art. 4°. Gaceta N° 199 del 14 de octubre de 1998, y Thompson, A., Desregulación: la experiencia en Costa Rica, y Villalobos V., La experiencia en Costa Rica: casos de mejora regulatoria. Ambos en: La mejora regulatoria en Costa Rica. Ronulfo Jiménez Editor. San José. 2001, pgs. 125 y 191).

    En razón de lo anotado, por carecer de la necesaria legitimación para establecer el recurso, en la calidad con que actúa, se desestima "la revisión" que plantea. Empero, del nuevo estudio que se hace del asunto, en aras de un amplio examen, se colige que no hay base para una reconsideración de oficio.

    Ciertamente, la interposición de una acción de inconstitucionalidad, con el curso que se le dé y la publicación del edicto en el Boletín Judicial haciéndolo saber a terceros, no suspende la vigencia general de las normas impugnadas, pero sí su aplicación en los supuestos del artículo 81 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Sean, las decisiones que causan estado, como la resolución final en los procesos judiciales o los actos que agotan la vía administrativa, trámite que se inicia con el respectivo recurso (alzada o reposición) que quepa contra el acto final de un órgano de grado inferior o del propio jerarca.

    Mas también cabría suspender la aplicación de normas que la acción comprenda y que hayan de observarse durante un trámite  administrativo o judicial (artículo 82 ibid.). En esa hipótesis se enmarcarían las previsiones de los artículos 2°, inciso i), en concordancia con el 3°, 6, inciso d), 9, 11, inciso b), y 12, inciso a) del Decreto 28174 de 12 de octubre de 1999, conforme a los dictámenes C-249-2000 y C-134-2001. El primero, atinente a la periodización, y en el segundo, a la índole procedimental de los últimos cuatro artículos.

    En la especie, al cursar la acción de inconstitucionalidad que instauró la Defensoría de los Habitantes contra los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 16 y 17 del Reglamento de Trámites para los Estudios Arqueológicos (Decreto Ejecutivo N° 28174-MP-C-MEIC), la Sala Constitucional indicó que la publicación suspendía los procedimientos tendentes a agotar la vía administrativa, "salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente", acorde con sus precedentes: votos 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91). (Resolución de las 14 hrs. 30 mts. del 26 de noviembre de 1999, a la que remite la dictada a las 9 hrs. 53 mts. del 2 de marzo del 2000 la N° 99-009452-007-CO, ordenando la acumulación con la acción incoada por la Universidad de Costa Rica, donde se impugnan los artículos 3, 10 y 15 del Decreto 28174, así como la totalidad de éste. El subrayado es nuestro).

    En esta línea, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones de la Sala Constitucional que -en lo conducente- se transcriben a continuación: "El efecto de admitir la acción de inconstitucionalidad o una consulta judicial, según lo dispone la Ley que rige esta jurisdicción, es suspender el dictado de la resolución final en los casos en que se discuta la norma cuestionada (salvo en el caso de que deba aplicarse durante la tramitación del proceso, debido que la suspensión opera en el momento procesal en que se hace necesario aplicarla) hasta tanto no haya emitido el pronunciamiento..." (Voto 4676 de 14,39 hrs. del 28 de setiembre de 1993). "Ha expresado la Sala en reiteradas ocasiones que el curso de una acción de inconstitucionalidad no suspende la vigencia de la norma impugnada, sino los procedimientos o procesos en que se discuta la aplicación de ella o se trate de una norma de procedimiento que deba aplicarse cuyo acto procesal precluye. Bajo esas circunstancias, la autoridad administrativa o judicial debe abstenerse de avanzar un acto procesal más o el dictar la resolución final" (Sala Constitucional, voto N° 4742 de 16,15 hrs. del 29 de setiembre de 1993). E igual lo ha externado la Sala Primera de la Corte: "Sólo si se trata de disposiciones cuya aplicación es anterior al dictado de la resolución final, deben suspenderse los procedimientos, en espera del pronunciamiento de la Sala Constitucional" (resolución N° 160 de las 15,30 hrs. del 2 de diciembre de 1992. Se agregan los subrayados).

    Si bien en el auto de las 9 horas 50 minutos del 5 de mayo del 2000 la Sala Constitucional se manifestó acerca de la improcedencia de "suspender la aplicación del Decreto" impugnado, el mismo se dictó ante una solicitud de la Defensoría de los Habitantes con ese propósito, considerando su situación, pues interpuso la acción de inconstitucionalidad de manera directa, en defensa de intereses difusos, sin previo proceso judicial o procedimiento administrativo en el que pudiera suspenderse la aplicación de las normas cuestionadas. Pero en modo alguno dejó sin efecto lo resuelto en los dos votos que se citan en el párrafo trasanterior.

    El dictamen C-210-2001 recoge lo dicho en el C-134-2001, el que a su vez reitera el C-249-2000, en punto a suspender la aplicación de los textos procedimentales consultados, con ajuste a esos precedentes normativos y constitucionales. En tanto normas a aplicar durante un tramite, operaría la "suspensión inmediata", al decir de la Sala Constitucional, por imperativo legal (art. 82; Ley de Jurisdicción Constitucional). En ningún momento se sostuvo la suspensión plena de vigencia del Decreto tildado de inconstitucional.

    Sin embargo, con arreglo a la doctrina que informa el artículo 12 de la Ley 7135, únicamente la Sala Constitucional puede precisar los alcances de sus propias resoluciones. De ahí que en vista del aparente conflicto que puede suscitarse en orden a la interpretación de las resoluciones de las 14 horas 30 minutos del 26 de noviembre de 1999, 9 horas 53 minutos del 2 de marzo del 2000, 9 horas 50 minutos del 5 de mayo del 2000 (expediente acumulado 99-007926-007-CO-M), con el artículo 82 ibídem, la Procuraduría, en su condición de órgano asesor objetivo de ese Tribunal y órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, por aparte planteará a éste las inquietudes surgidas, para que resuelva lo pertinente.

    La alusión que hace el dictamen C-210-2001 al C-134-2001, lo es en complemento a los aparentes visos de ilegalidad que presenta el Decreto N° 28174-MP-C-MINAE-MEIC, "en cuanto permite realizar el rescate a personas particulares (...), desconociendo la competencia que la Ley 6703, artículo 13, otorga al Museo Nacional en la materia". Se dijo que en virtud del principio de jerarquía normativa, "ante una incompatibilidad de normas la superior predomina sobre la de rango inferior y el operador jurídico debe optar por su aplicación".

    La segunda inquietud gira en torno a ese aspecto. En su opinión, el único deber del Museo Nacional es organizar y coordinar las labores de rescate arqueológico, sin ser una atribución pública indelegable. Invoca en apoyo el artículo 13 de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, N° 6703, en interpretación sistemática con el 15 ibid., que permite las funciones de excavación por científicos e instituciones reconocidas.

    Es de notar que el dictamen combatido se emitió en respuesta a una consulta hecha por la Comisión Arqueológica Nacional, para que se determinara a quién correspondía ejecutar el rescate arqueológico, la posibilidad de que éste lo practiquen personas o consultores privados, y de distinguir entre el rescate súbito y planificado, a la luz de nuestra legislación. Extremos que fueron dictaminados tras un estudio exhaustivo del tema, con sustento jurídico y doctrinario.

    A modo de ejemplo, al folio 5, se consignó que "organizar las labores equivale a programarlas y ejecutarlas por el mismo Museo; a definir la forma y método con que emprenderá las labores de rescate. Máxime que el artículo señala que los objetos descubiertos será de inmediato ‘puestos a disposición del Museo’, para que los rescate y tome posesión de ellos".

    Lo relativo a la competencia para ejecutar las actividades se expuso específicamente en los folios 3 a 8, y en la página 11 se hizo una recapitulación insistiendo en el rescate arqueológico como función única e indivisible del Museo Nacional.

    Tampoco encontramos que se dé la discrepancia que señala entre el artículo 13 y 15 de la Ley 6703, ya que la primera norma se refiere a las labores de rescate arqueológico recién mencionadas, mientras que la segunda regula la excavación con fines de investigación científica, a realizar por científicos e instituciones de reconocida competencia en la materia (fs. 15 y 20 del dictamen).

        En razón de lo expuesto:

De usted, atentamente,

 

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Director

Area de Derecho Agrario y Ambiental

 

 

c.c.: Licda. Ana Cecilia Arias Quirós

Presidenta, Comisión Arqueológica Nacional