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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 033
 
  Dictamen : 033 del 28/01/2002   

C-033-2002


28 de enero de 2002.


 


 


 


Ingeniero


Juan Mora Montero


Director a.i.


DIRECCIÓN DE INVESTIGACIONES AGROPECUARIAS


S. O.


 


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio DIA-010-2002, de fecha 14 de enero del año en curso, de la siguiente manera:


  1. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a las siguientes interrogantes:


  1. En el párrafo primero del Transitorio II establece que los funcionarios conservarán todos los derechos adquiridos, significa que seguirán cubiertos por el régimen de servicio civil, ¿sí o no?
  2. ¿Cuál es la legislación vigente para pagar las prestaciones: es el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, el artículo 29 del Código de Trabajo o la Ley de Equilibrio Financiero?
  3. ¿Cuál mecanismo legal sería el apropiado para concretar la facilitación de los recursos que hará el Ministerio al Instituto?

    Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio número 010-2002-ALASAL, que contiene la opinión de la asesoría legal de la Institución.


II. PREÁMBULO:


    La consulta que se nos plantea es con fundamento en la promulgación de la Ley 8149 "Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria", de fecha 5 de noviembre del 2001. Por ello, de previo a contestar las interrogantes planteadas y atendido a los numerales de la mencionada Ley que usted cita en su oficio, consideramos oportuno referirnos a algunos aspectos de dichas disposiciones que nos ayudarán a dilucidar el fondo de la cuestión.


  1. NATURALEZA JURIDICA DEL INSTITUTO CREADO:

Establece el artículo primero de la Ley objeto de este análisis:


"Artículo 1º_ Creáse el Instituto Nacional de Innovación y Tecnología Agropecuaria INTA, en adelante llamado el Instituto, como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación y adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Se le otorga personalidad jurídica instrumental, únicamente para que cumpla su objetivo y administre su patrimonio.


El instituto estará sujeto al control de la Contraloría General de la República, en el manejo de los fondos públicos y, excluido de las disposiciones de la Ley que Crea (sic) la Autoridad Presupuestaria, Nº6821, en cuanto a que los recursos provenientes de su propia gestión no sean considerados recursos públicos." (El destacado no es del original).


De la transcripción anterior se denota con absoluta claridad que el legislador ha definido al Instituto creado bajo la naturaleza de un órgano con desconcentración máxima, y le ha otorgado personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus objetivos y administración de su patrimonio.


Debe tenerse presente que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.


En nuestro ordenamiento jurídico, la figura de la desconcentración se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, numeral que literalmente dispone:


"1.- Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.


2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:


a) Avocar competencias del inferior; y


b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.


3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.


4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.


5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor".


Del numeral transcrito se infiere que en caso de que la desconcentración operada sea de grado "máximo", el jerarca pierde, además de la potestad contralora, (imposibilidad de avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él), la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares. A este respecto, este Organo Asesor, en dictamen número 255 de fecha 12 de octubre del 2000 señaló:


"Conviene aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (artículo 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor." (El destacado no es del original)


  1. PERSONALIDAD JURÍDICA OTORGADA AL INSTITUTO CREADO:

 


    Con relación a la personalidad jurídica conferida, sea de tipo instrumental, conviene tener presente que un órgano desconcentrado no es titular de una personalidad jurídica plena. En el caso del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, estamos frente a lo que se denomina "personalidad jurídica instrumental". Sobre dicha denominación, este Organo Asesor en dictamen C-171-96 de fecha 18 de octubre de 1996, manifestó:


"En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines"


    En concordancia con lo anterior, al analizar los alcances de la personalidad atribuida al Consejo de Seguridad Vial, la Procuraduría General de la República mediante dictamen C-014-96 del 30 de enero de 1996 concluyó que:


"Así, en principio, el Consejo, órgano del Ministerio no podrá ser una persona jurídica. Sin embargo, la ley establece que es persona jurídica. Es necesario, pues, establecer los alcances de esa personalidad. Del análisis de la ley, se desprende que estamos en presencia de una personalidad jurídica de efectos limitados. (...)Es por ello que a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente."


II. FONDO DEL ASUNTO:


    Dilucidados los aspectos referentes a la naturaleza y la personalidad jurídica conferida al nuevo órgano, procederemos a evacuar la consulta señalada, siguiendo el orden de las interrogantes planteadas.


A. DERECHOS ADQUIRIDOS DE LOS FUNCIONARIOS. COBERTURA POR EL REGIMEN DE SERVICIO CIVIL


    En primer término, se nos consulta si la disposición contenida en el párrafo primero del Transitorio II de la Ley número 8149, de fecha 5 de noviembre del 2001, significa que los funcionarios afectados seguirán cubiertos por el régimen de servicio civil. A este respecto es importante transcribir la disposición mencionada, misma que literalmente establece:


"Transitorio II.- Los servidores de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias que deseen continuar prestando sus servicios al Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria, conservarán todos sus derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de esta Ley."


    Para contestar tal interrogante, es importante dilucidar la naturaleza del empleo que rige para esos servidores. Al respecto, debe tenerse presente, que de acuerdo al Artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. En concordancia con lo anterior, el inciso 4) del artículo 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa señala:


 


"(…) 4) Para los efectos del párrafo 1 se entenderá por Administración Pública:


a) El Poder Ejecutivo;


b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan,


excepcionalmente, función administrativa; y


c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás


entidades de Derecho Público."


    Desde esta perspectiva, se denota que el Ministerio de Agricultura y Ganadería integra, en esencia, el aparato estatal costarricense. Aunado a lo anterior, encontramos que en la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley número 7064 de fecha 29 de abril de 1987, "Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria", artículos 48 y siguientes, la Investigación Agropecuaria es una de las áreas de competencia de dicho Ministerio (véase artículo 49).


    A este respecto, señala el artículo 50 de la mencionada Ley que:


"ARTÍCULO 50.- Para el cumplimiento de sus funciones, el Ministerio tendrá a su disposición los órganos necesarios de alta dirección, planificación, control y evaluación, enmarcados claramente en las áreas y funciones indicadas en el artículo anterior, así como aquellos organismos asesores que señalen las leyes y el reglamento de esta ley."


    En concordancia con esa norma, encontramos que en el numeral 12 del Reglamento a la Ley Orgánica del citado Ministerio, Decreto Ejecutivo número 26431-MAG, de fecha 2 de octubre de 1997, se señalan con toda claridad las funciones que competen a la Dirección de Investigaciones Agropecuarias, por lo que es dable denotar que dicha Dirección constituye una dependencia más del referido Ministerio. En igual sentido, y atendido a lo analizado sobre la naturaleza jurídica otorgada por el legislador al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, sea de un órgano de desconcentración máxima, podemos señalar que dicho Instituto forma también parte de la Administración Pública, y por consiguiente, el sistema jurídico de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, mismos que literalmente disponen:


"Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


"Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."


    De las normas transcritas se desprende que los servidores que se trasladen a laborar en el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, mantienen su condición de funcionarios públicos, que prestan sus servicios a la Administración a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva (Artículo 111, inciso 1 Ley General de la Administración Pública).


    El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha dicho la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en punto a la materia de análisis, así:


"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto No. 3309-94 de las 15 :00 horas del 5 de julio de 1994)


    Desglosado el punto referente al régimen de empleo público que rige para dichos servidores, conviene hacer un análisis sobre los alcances de la figura de los derechos adquiridos que menciona el transitorio en estudio. Este Organo Asesor, mediante dictamen número 241-2000 de fecha 29 de setiembre del 2000, expresó:


"Aún y cuando la Administración Pública, en aras de mejorar el servicio público y por virtud del artículo 192 de la Carta Política está autorizada para trasladar a funcionarios públicos de un lugar a otro, se encuentra limitada para alterar sus derechos laborales o modificar sustancialmente los términos de su relación de trabajo, adquirida a través de la idoneidad del cargo. Por eso, los artículos 4° y 5° de la Ley General de la Administración Pública, señalan:


Artículo 4°.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.


Artículo 5°.- 1.- La aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos no podrá alterar sus contratos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos, salvo razones de urgente necesidad.


En concordancia con lo expuesto, la Sala Constitucional de la Corte de Suprema de Justicia ha reiteradamente subrayado, que:


"El Artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto de Servicio Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores - según sea el cargo que ocupen - o modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos. S.C.V. 0712-95 (En similar sentido1119,793,6234,300,299,297,95;4991,4378,4171,4002,3997, 3559, todos de 1994 entre otros


    Con lo transcrito supra, queda clara la comprensión de los derechos adquiridos en tanto son aquellos que han ingresado en forma concreta y definitiva en el patrimonio del servidor público, sin que para esa conceptualización sea necesario recurrir, de nuevo, al texto de la legislación para la solución correspondiente; excluyéndose por ende, todas aquellas situaciones que consisten en meras expectativas de derecho, o ya no hay causa legal para el reconocimiento futuro de un determinado rubro de sueldo."


    Así, de conformidad con lo expuesto, y en atención a la interrogante planteada podemos concluir que los funcionarios que se trasladen a laborar al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, seguirán ostentando el carácter de servidores públicos, y en tal caso amparados por el régimen de servicio civil, debiéndoseles respetar todos sus derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de esa Ley.


  1. LEGISLACIÓN VIGENTE PARA PAGAR PRESTACIONES.

    La segunda interrogante de la consulta que no ocupa, se refiere a cuál es la legislación vigente para pagar las prestaciones, señalando para ese efecto, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, el artículo 29 del Código de Trabajo o La Ley de Equilibrio Financiero. Al respecto mencionamos lo siguiente:


    Establece el transitorio segundo, párrafo dos de la Ley de análisis:


"A los servidores que no deseen continuar su relación laboral con el Instituto y así lo manifiesten en el término (sic) de tres meses contados a partir de la vigencia de esta Ley se les cancelaran cancelarán (sic) sus prestaciones legales con base en la legislación vigente."


    De previo a analizar cuál norma se aplica en el caso concreto, es importante tener en consideración las disposiciones de carácter general que contiene la Ley General de Administración Pública y que nos orientan en aquellos casos en que exista duda de cuál normativa aplicar. En este sentido encontramos el artículo 9 de ese Cuerpo legal, que literalmente dispone:


" Artículo 9º- 1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.


2- Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicará, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios."


    Además, en ese orden de exposición, el artículo 112.1 de la citada Ley, establece que:


"Artículo 112.- 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos"


    Teniendo en consideración las normas transcritas, debemos en primer término recordar lo apuntado líneas atrás en cuanto a que la relación de empleo público se encuentra fundamentada en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. De acuerdo a esas disposiciones constitucionales, todo funcionario público adquiere "la estabilidad" en el cargo, a través de la "idoneidad comprobada", la cual, solo puede ser variada o extinguida, cuando se incurra en alguna causal que amerite el despido sin responsabilidad laboral, de conformidad con el ordenamiento jurídico correspondiente; o bien, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por faltas de fondos o para conseguir una mejor organización de los servicios. (véase artículo 192 de cita).


    En referencia a dicho tema, este Organo Asesor, mediante dictamen 261-2000 de fecha 23 de octubre del 2000 señaló que:


"(…) en virtud del carácter constitucional que tiene el Régimen de empleo público, en esa medida, no se pueden trastocar los derechos y obligaciones derivados de la relación de servicio con la Dirección de Sanidad Vegetal, o con cualquier otra institución Estatal. Desatender los postulados fundamentales y legales, allí contenidos, entonces, (sic) la actuación administrativa adolecería de vicios de inconstitucionalidad y de ilegalidad que deben repararse de inmediato. De ahí que, no se podría o puede, por vía "disposición menor" a la "ley", traspasarlos a un ámbito laboral totalmente diferente, donde rigen principios totalmente distintos y hasta contrapuestos del régimen de empleo público, y menos cesarlos de sus cargos públicos, en una forma simple. Solamente, resulta permisible a la Institución proceder de esa forma, dentro de los límites de los citados artículos 191 y 192, tal y como ese Tribunal Constitucional, ha reiteradamente expuesto. Verbigracia, mediante el Voto # 5941-93, indicó lo siguiente:


"Al momento en que se suprimieron las plazas de los funcionarios, estos laboraban para el Régimen de Servicio Civil, y existía la obligación del Estado, de realizar la eliminación de los puestos, a través de los medios y en razón de las causales que prevé el mencionado Estatuto. El incumplimiento del Estado de este requisito no constituye la violación a una mera formalidad, sino que implica transgredirle el espíritu del Régimen de Servicio Civil, establecido en el artículo 192 constitucional y que otorga a los funcionarios que lo integran, el derecho a la estabilidad laboral, traducido en la necesaria observancia de las reglas y motivos para la supresión de plazas, regulados en las misma Constitución y en el Estatuto de Servicio Civil…" (el destacado es nuestro).


    Integrando lo anteriormente señalado, se determina con meridiana claridad, que estando de por medio la afectación a la "estabilidad" de un puesto de carácter público, en apego y respeto a los preceptos constitucionales citados debe necesariamente recurrirse al cuerpo legal que rige en materia de empleo público, sea el Estatuto de Servicio Civil, a fin de dilucidar situaciones como las que nos ocupan, toda vez que la normas constitucionales de cita son claras en señalar los motivos por los cuales la "estabilidad" del funcionario público puede verse afectada, y en esa medida debe acudirse a los parámetros normativos que para solucionar esos aspectos, contiene dicho Estatuto.


    En este sentido encontramos la norma establecida en el artículo 37 inciso f) de dicho Cuerpo legal, que expresamente dispone:


"Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:


"(a),b),c),d),e)"


f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. (Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo)*. Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.


Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación;


"(…)"


    • Frase anulada por resolución 8232-00 de las 15:04 hrs. del 19 de setiembre del 2000, emitida por la Sala Constitucional.

Dicha norma encuentra relación con lo dispuesto en el artículo 47 del mismo Cuerpo Normativo, que dispone:


"Artículo 47.- No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderles conforme el artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas:


a.- Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta absoluta de fondos; y


b.- Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia."


La mencionada autoridad, prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en cuenta la eficiencia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los candidatos a empleo. Si alguno de los casos contemplados en este artículo equivale a suspensión temporal de las relaciones de trabajo, la correspondiente autoridad podrá también actuar conforme a los artículos 74, 75 y 77 del Código de Trabajo."


    En este sentido, ha sido también entendido por el órgano administrativo colegiado en la materia, denominado Tribunal del Servicio Civil, quien al resolver diligencias de reclamo por despido de un servidor público, estimó:


"Así las cosas, resulta claro que el reclamante se encontraba cubierto por el Régimen de Servicio Civil al momento en que fue cesado, y tanto ese Despacho como el Tribunal Superior de Trabajo y la Sala Constitucional, han resuelto reiteradamente que para la destitución de un servidor adscrito al Régimen de Servicio Civil es indispensable que se cumpla con los requisitos y procedimientos señalados en los artículos 37, 43 y 47 del Estatuto de Servicio Civil (Voto de la Sala Constitucional No. 1180-91 de las diez horas treinta y ocho minutos del veintiuno de mil novecientos noventa y uno) ( El destacado no es del original)


    Un aspecto importante que debe ser tomado en cuenta es lo relativo al significado de la referida "estabilidad" a fin de que sean de aplicación las normas de referencia. A ese respecto, debe quedar muy claro que la "estabilidad" debe ser entendida en el sentido de que el funcionario esté ocupando el puesto en propiedad, toda vez que si el puesto ocupado por un funcionario no se encuentra tutelado por la estabilidad adquirida a través de "la idoneidad comprobada", la indemnización del cese del mismo estaría regida por el ordenamiento jurídico correspondiente, más no, por la citada normativa estatutaria.


    Así las cosas, y hecha la aclaración precedente, podemos señalar que es precisamente en virtud del tratamiento constitucional de la "estabilidad de un cargo público", el que la indemnización que se reconoce en estos casos es diferente a la que, por delación de cargos con responsabilidad patronal, ordena el artículo 29 del Código de Trabajo. Primordialmente, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil trata de indemnizar la especial estabilidad del puesto público que tutela el artículo 192 Constitucional, mientras tanto el Artículo 29 del Código de Trabajo indemniza la cesantía de un puesto carente de ese carácter estable.


    En vista de los argumentos expuestos, podemos concluir que en el caso específico de los funcionarios que no se trasladen a laborar al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, la normativa a aplicar para el pago de sus prestaciones legales, deben ser las normas transcritas y que se encuentran contenidas en el Estatuto de Servicio Civil.


C. MECANISMO LEGAL PARA LA FACILITACIÓN DE RECURSOS.


    La tercera y última interrogante de la consulta que por este medio evacuamos cuestiona cuál es el mecanismo legal apropiado para concretar la facilitación de los recursos que hará el Ministerio al Instituto?. A este respecto permítasenos señalar lo siguiente:


    Según se establece en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, éste es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que lo faculta para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994. (véase a este respecto y en el mismo sentido dictámenes número C-198-96, C- 63-97 y C-219-97)


    En el asunto que nos ocupa se exponen dudas específicas sobre la transferencia de recursos del Ministerio de Agricultura y Ganadería al Instituto Nacional de Innovación en Tecnología Agropecuaria. Evidentemente estamos en presencia de un aspecto concerniente a la gestión presupuestaria de recursos públicos, misma que constituye un aspecto propio de la competencia consultiva específica de la Contraloría General de la República, establecida en el numeral 29 señalado, y no de la genérica de la Procuraduría General de la República.


    En efecto, según el artículo 183 de nuestra Constitución Política, " La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia y administración en el desempeño de sus labores". Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (art. 1º); sistema que persigue "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría ..." (art. 11).


    Aunado a ello, vemos que la misma Ley de análisis, en su artículo primero, párrafo dos expresamente dispone:


"Artículo 1º.- (…) El Instituto estará sujeto al control de la Contraloría General de la República en el manejo de los fondos públicos y, excluido de las disposiciones de la Ley que Crea (sic) la Autoridad Presupuestaria, Nº 6821, en cuanto a que los recursos provenientes de su propia gestión no sean considerados recursos públicos." (El destacado es nuestro)


    En virtud de lo señalado, y dado que la Contraloría General de la República es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad en el manejo de los fondos públicos, en cuenta la transferencia de éstos de un órgano público a otro de esa misma naturaleza, carecemos de competencia para evacuar la interrogante que nos ocupa.


    Por lo expuesto, lamentamos en esta oportunidad y sobre esta última interrogante no poder acceder a la petición que al respecto se nos plantea.


  1. CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


  1. Los funcionarios que se trasladen a laborar al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, seguirán ostentando el carácter de servidores públicos, y en tal caso amparados por el régimen de servicio civil.
  2. La normativa aplicable para el pago de las prestaciones de los funcionarios que no se trasladen a dicho Instituto es el Estatuto de Servicio Civil, específicamente artículo 37 inciso f) y artículos en relación.
  3. Por ser la Contraloría General de la República el órgano estatal llamado a velar por la legalidad en el manejo de los fondos públicos, se omite criterio respecto a la tercera interrogante.

    Del Señor Director a.i. de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias, se suscribe, con toda consideración,


 


 


Licda. Irene González Campos


PROCURADORA ADJUNTA