C-042-2002

San José, 14 de febrero del 2002

Señor

Alberto Barrantes Boulanger

Secretario General

Consejo de Gobierno

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio sin número, de fecha 19 de diciembre del 2001, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General sobre la duración del período por el cual fue nombrado en la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el nuevo representante del Sector Cooperativo, esto por cuanto su antecesor no terminó el período respectivo por el que fue designado.

I.- Problema planteado.

    Deben considerarse los siguientes hechos de interés para la definición del asunto planteado:

• De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2, inciso b) y c), acápites primero, segundo y tercero de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social –Nº 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas -, la Junta Directiva de esa Institución está integrada, entre otras personas, por un representante patronal y otro laboral del movimiento cooperativo, que nombrará el Consejo de Gobierno, previa elección efectuada en dichos sectores.

• Mediante el artículo 5º de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970 –que modifica la Integración de las Juntas Directivas de Instituciones Autónomas -, se estableció que los miembros electivos serían nombrados por períodos de ocho (8) años.

• Al amparo de la legislación aludida, mediante el Artículo 6º de la Sesión Nº 3 del Consejo de Gobierno, celebrada el 19 de mayo de 1998, se nombró en condición de representante laboral del movimiento cooperativo, al señor José Miguel Villalobos Umaña.

• Con el artículo 85 de la Ley de Protección al Trabajador –Nº 7983 de 16 de febrero del 2000-, se introdujeron una serie de reformas a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social; entre ellas se dispuso que los miembros de la Junta Directiva de esa Institución, que representen a los sectores laboral y patronal, serán nombrados por períodos de cuatro (4) años y podrán ser reelegidos.

• Ante la renuncia del señor Villalobos Umaña, conforme al Artículo 2º de la sesión Nº 172 del Consejo de Gobierno, celebrada el 4 de diciembre del 2001, se nombró como representante laboral del movimiento cooperativo ante la Junta Directiva de la Caja, al señor Jorge Chávez Muñoz; esto desde el 4 de diciembre del 2001 y hasta por el resto del período legal correspondiente.

• Interesa destacar que el artículo 9º de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, ante el cese de un miembro de la Junta Directiva de esa Institución, sea por ausencia, remoción, incapacidad física o por renuncia, establece que el nombramiento de su sucesor en el cargo lo será por el resto del período legal.

    Con base en lo expuesto, se nos consulta la forma en que deberá entenderse la frase: "el resto del período legal correspondiente", por el que fue designado el señor Chávez Muñoz; es decir, si ello hace alusión a que dicho nombramiento es por el resto de los ocho (8) años, conforme a la reforma introducida en su momento por la citada Ley Nº 4646, o bien por cuatro (4) años según la normativa vigente.

    Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

II.- Consideraciones previas.

    Según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de un sujeto particular a quien se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a un caso concreto, lo cual imposibilita resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos concretos, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y asumiríamos, indirectamente, una condición de administración activa, con lo cual estaríamos asumiendo competencias que nos son ajenas.

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente proceder a analizar la interrogante vertida en su consulta, haciendo abstración a un caso concreto, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado.

    En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

III.- Conflicto de leyes en el tiempo (distinción entre eficacia y vigencia de la ley)

    Para muchos autores el efecto típico que se desprende del acto de derogación expresa consiste en la cesación de la eficacia de la ley derogada. Dicho de otro modo, la ley deja de surtir efectos, o sea, pierde la fuerza para regular los supuestos de hecho a que ella se refiere.

    Sin embargo, esa concepción del efecto derogatorio es hasta cierto punto imprecisa, ya que si bien todo acto de derogación conduce a la pérdida de la eficacia de la ley derogada, lo cierto es que en infinidad de casos esa pérdida de eficacia no se produce instantáneamente en el momento mismo de la derogación, pues la vieja ley continúa surtiendo efectos.

    Al respecto, se ha sostenido lo siguiente:

"(...) Para que la configuración del efecto derogatorio como cesación de la eficacia fuera correcta, sería necesario que la ley derogatoria se subrogara inmediatamente a la ley derogada en la regulación de la materia que se trate –o, en su caso, que desregulara con la misma inmediatez esa materia, dejando un espacio normativamente vacío y libre -; es decir, sería preciso que la sucesión de leyes en el tiempo como consecuencia de la derogación tuviera lugar por medio de cortes limpios, de suerte que no se diera jamás una superposición entre la antigua y la nueva ley. La más elemental experiencia enseña, no obstante, que sólo en contadas ocasiones las cosas se desarrollan con tanta sencillez. Antes al contrario, lo normal –no sólo estadísticamente, sino incluso desde el punto de vista del funcionamiento fisiológico del ordenamiento- es que durante un lapso de tiempo más o menos extenso la vieja ley deba seguir siendo aplicada". (DIEZ-PICAZO, Luis María. "La derogación de las leyes". Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, págs. 161-162).

    Por ello, resulta más ajustado definir el efecto derogatorio como cesación de la vigencia; entendida ésta como "la pertenencia actual y activa de una norma en el ordenamiento, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones submibles en su supuesto de hecho" (DIEZ-PICAZO, Ibídem, pág. 162).

    Esa distinción entre vigencia y eficacia es relevante, pues hay supuestos en los cuales es posible la eficacia de leyes que ya no están vigentes. "Piénsese en el supuesto normal de una ley derogada que, según es generalmente admitido, continúa rigiendo las situaciones nacidas durante su período de vigencia" (Idib. pág. 168).

    Situaciones como las aludidas, implican necesariamente un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico, y será el operador jurídico quien en aplicación de las normas lógicas del derecho intertemporal, el que determine en cuál texto legal, el nuevo o el derogado, se halla la norma aplicable al caso concreto.

IV.- Sobre lo consultado.

    De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 constitucional y 7º del Código Civil, existe en nuestro ordenamiento una presunción iuris tantum de irretroactividad de las leyes; es decir, a menos que establezcan otra cosa, las leyes no poseen efecto retroactivo para regular sobre situaciones nacidas bajo el imperio de la ley derogada, que aún no se han extinguido en el momento de la entrada en vigor de la ley nueva.

    Ahora bien, el hecho de que la duración del período por el cual serían nombrados los miembros de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, haya sido modificado de ocho (8) a cuatro (4) años por una ley posterior, no significa por sí solo que haya un corte limpio en la regulación de la materia, de modo que el nuevo plazo comience a regir plenamente con la nueva ley y pierda automáticamente cualquier eficacia normativa aquél otro plazo establecido en la antigua ley, en cuya vigencia se designó al funcionario que en razón de su renuncia es ahora sustituido por otro en el mismo cargo.

    Véase además, que por disposición normativa expresa, la Ley Constitutiva de la Caja establece que en caso de darse una sustitución anticipada de un miembro de la Junta Directiva, sea por ausentismo, remoción, incapacidad o renuncia, "el nuevo nombrado ejercerá el cargo por el resto del período legal". Lo cual nos lleva a concluir, que si el Consejo de Gobierno, a partir del 19 de mayo de 1998, nombró en condición de representante laboral del movimiento cooperativo al señor José Miguel Villalobos Umaña, cuando el plazo legal de dicha designación era por 8 años (según lo había dispuesto la reforma introducida mediante Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970), en caso de darse la sustitución anticipada de ese titular, quien resultare nombrado en ese cargo lo ejercerá por el resto de aquél período y no por cuatro años (modificación introducida por Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000).

    Como es obvio, durante un cierto período de tiempo –hasta que venzan los ocho años por los cuales fue nombrado el entonces titular Villalobos Umaña - existirá una parcial superposición o coexistencia de la antigua ley (Nº 4646) con la nueva ley (Nº7983), pues la primera tendrá en algún grado eficacia residual o ultractividad (supervivencia de la ley antigua) sobre aquellas situaciones todavía no extinguidas nacidas a su amparo.

    Por consiguiente, la norma de conflicto general aplicable en este caso es la ultraactividad de la ley antigua con respecto a las situaciones creadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley nueva, máxime si no existe otra norma de conflicto aplicable al caso y, en particular, porque la ley nueva no contiene alguna disposición transitoria que ordene otra cosa.

    Admitir lo contrario, y pretender aplicar el plazo de cuatro años indicado en la nueva ley, nos llevaría a violar el principio de irretroactividad de la ley (Artículo 34 constitucional) y su corolario, el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos administrativos, pues estaríamos aplicando la ley nueva a una relación jurídica conformada por una norma jurídica de fecha anterior, de modo que la afectaríamos de modo sustancial e ilegítimo.

    En esa dirección interpretativa nos orientamos, porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, ésta es la forma en que dicho nombramiento garantiza mejor la realización del fin público a que se dirige, esto es, brindarle mayor estabilidad al órgano colegiado y contribuir a una mejor administración de su gestión.

Conclusión:

    En aplicación del principio de ultraactividad de la ley antigua con respecto a las situaciones creadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley nueva, este Órgano Asesor concluye que ante la sustitución anticipada del representante laboral del movimiento cooperativo ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el consiguiente nombramiento que haga el Consejo de Gobierno será por lo que resta del plazo legal de su antecesor, el cual había sido nombrado por ocho (8) años.

    Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR