C-061-2002

25 de febrero de 2002

 

 

Licenciado

Bernardo Alfaro Araya

Intendente General

Superintendencia General de Entidades Financieras

S. O.

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. SUGEF 373-200110679 de 5 de febrero último, mediante la cual el Licenciado Helbert Pineda Solís, entonces Intendente General, solicita el criterio de la Procuraduría en relación con la confidencialidad de información, consagrada en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

    Señala Ud. que el Órgano Contralor ha solicitado información en relación con el Banco Nacional de Costa Rica para efectos de realizar un análisis presupuestario. Solicitud que la SUGEF rechazó en virtud de la prohibición de dar información establecida en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Consideró la SUGEF que la Contraloría no se encontraba en los supuestos de excepción establecidos en dicho artículo, aparte de que se ha estimado que la Ley Orgánica del Banco Central prevalece sobre lo dispuesto en la Ley de la Contraloría. De ese modo, la SUGEF considera que a la Contraloría solo le puede suministrar la información que ordinariamente brinda al público sobre la situación económica y financiera de las entidades y grupos financieros sujetos a su fiscalización. Dado que la Contraloría no comparte el criterio de la SUGEF y se estima habilitada para conocer la información de mérito, la SUGEF consulta en relación con el alcance de la prohibición que la vincula.

    Adjunta Ud. el oficio DAJ-166-2001 de 23 de noviembre de 2001, mediante el cual la Asesoría Legal se pronuncia sobre el punto. En criterio de la Asesoría, la prohibición general para el suministro de información sólo admite las excepciones establecidas en el artículo 132 de la Ley 7558, entre ellas la relativa a la información solicitada por las autoridades judiciales. Lo anterior unido a que la Ley N. 7428, en su artículo 13, prevé que el acceso a la información por parte de la Contraloría puede ser limitado por ley, obliga –en su criterio- a concluir que la Contraloría sólo puede tener acceso a: a) la información que la Superintendencia ordinariamente brinda al público sobre la situación económica y financiera de las entidades y grupos financieros sujetos a nuestra fiscalización b) La información de interés público, calificada como tal por acuerdo unánime del Consejo Directivo. C) La información agregada que ésta solicite para efectos del cumplimiento de sus funciones propias y d) Toda otra información de carácter general que no implique revelar datos sobre la situación financiera de alguna de las entidades fiscalizadas. Agrega que la Contraloría General puede solicitar directamente al Banco Nacional o a cualquier otra de las entidades públicas o privadas sujetas a su fiscalización cualquier información que estime pertinente para el cumplimiento de sus fines, incluidos los informes o dictámenes rendidos por la SUGEF.

    Mediante oficio ADPb-157-2002 de 11 de febrero del presente año, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Contraloría General para efectos de que se pronunciara sobre la solicitud formulada por la SUGEF.

    En oficio N. 1699 de 19 de febrero siguiente, la Contraloría General da respuesta a la audiencia. En dicho oficio, la Contraloría manifiesta su interpretación de los fines a que tiende el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central. En ese sentido, remarca la necesidad de evitar un manejo inadecuado de la información de que dispone la SUGEF, así como de los estudios e informes que ésta realice sobre el estado financiero de los entes sujetos a su fiscalización, "debido a la pérdida de confianza, lo que podría dar lugar a situaciones de inestabilidad financiera en el Sistema Financiero Nacional. Asimismo, se pretende evitar que personas que tienen acceso a este tipo de información y estudios, saquen provecho indebido a partir de la manipulación del mercado financiero". No obstante, objeta la interpretación que del artículo 132 de mérito hace la SUGEF, por cuanto –en su criterio- desconoce la ubicación del órgano contralor en el ordenamiento jurídico y la relevancia constitucional de sus funciones y atribuciones, así como el sistema de fiscalización de la Hacienda Pública. Por lo que rechaza el ser comparado con un "simple "tercero interesado". En su criterio, la interpretación que se realice del artículo 132 de mérito debe partir de la "función constitucional de control" de la Hacienda Pública, tal como se deriva de los artículos 183 y 184 de la Carta Política. Considera que esa función cubre las atribuciones constitucionalmente otorgadas en materia presupuestaria, de contratación administrativa, de asesoría parlamentaria y en general, de fiscalización, incluyendo la rectoría del sistema de fiscalización. Su competencia, opina la Contraloría, está dada por los conceptos de Hacienda Pública y fondos públicos, el primero de los cuales incluye a los segundos. Por lo que la Contraloría tendrá competencia cuando se trate de sujetos componentes de la Hacienda Pública, se esté ante fondos públicos o en los casos de beneficios patrimoniales otorgados con fondos públicos. Agrega que en ejercicio de su función constitucional de control sólo está sujeta a la Constitución, los tratados internacionales y a la ley. Por lo que no existe duda de que tanto la SUGEF como el Banco Nacional están comprendidos dentro de su ámbito de acción. En orden al sistema de fiscalización establecido en el artículo 11 de su Ley, señala la Contraloría que está integrado no sólo por el Órgano de Control, sino por las auditorias internas y la administración activa, componente primario del sistema. Califica a la SUGEF de "Administración activa", señalando que en tanto instancia de control puede y debe auxiliar a la Contraloría en sus tareas de fiscalización en relación con otros sujetos pasivos comunes, por medio de estrategias de fiscalización de segundo piso o relaciones de colaboración y coordinación que incluyan intercambios de información, estrategias y relaciones que encuentran fundamento en el último párrafo del artículo 12 de su ley. Agrega que el artículo 14 de su ley supone la sujeción de la SUGEF en cuanto Administración activa a la fiscalización y permite aplicar estrategias de fiscalización conjuntas o coordinadas, así como el intercambio de información. Lo que se posibilita porque ambos órganos tienen potestades sobre las actividades de las personas jurídicas públicas que se dedican a la intermediación financiera o que participan en el mercado cambiario, así como sobre sujetos privados cuyas operaciones estén relacionadas o afecten el patrimonio público (caso de garantías o avales otorgados por el Estado). Lo que no desconoce que la finalidad y naturaleza del control de la SUGEF difiere del propio de la Contraloría. De allí que indique que la SUGEF es un componente de la Hacienda Pública y como tal sujeto pasivo del órgano Contralor. Por lo que la Contraloría despliega sobre la Superintendencia su función constitucional de control, lo que supone actividades de fiscalización y de rectoría. Como parte de la fiscalización de la SUGEF para determinar el correcto manejo de los fondos públicos, la Contraloría podría verificar si ha cumplido las competencias asignadas a la Superintendencia y al Superintendente. Añade que por la vía de fiscalización directa se pueden tomar medidas que garanticen que la SUGEF cumpla sus funciones, disminuyendo el riesgo de malos manejos de fondos públicos por parte de entidades fiscalizadas por la Superintendencia. También podría la Contraloría establecer relaciones de coordinación y colaboración, vinculantes para la SUGEF, para que implemente acciones que tiendan a asegurar los fines del sistema de fiscalización, en el tanto la fiscalización de segundo piso esté limitada a las competencias que legalmente la Superintendencia tiene sobre los sujetos pasivos. Así, la Contraloría podría ordenarle que la Superintendencia profundice o enfatice el ejercicio de sus atribuciones en aspectos concretos relativos a las entidades bancarias estatales. En orden al requerimiento de información, agrega la Contraloría que la información necesaria para verificar la gestión del patrimonio público está regulada por los artículos 24, 183 y 184 de la Constitución Política y los numerales 1, 2, 12 y 13 de su Ley Orgánica. Aclara que la Contraloría no pretende tener acceso a información relativa a sujetos de derecho privado que no tienen una vinculación con la Hacienda Pública o con los fondos públicos. Recuerda la potestad de sancionar que tiene la Contraloría sobre los funcionarios de los sujetos pasivos por la desobediencia injustificada de órdenes dictadas por la Contraloría en el cumplimiento de sus potestades. Lo anterior en tanto la Contraloría considera que la solicitud de información a la SUGEF resulta de acatamiento obligatorio, por cuanto la fiscalización de la Hacienda Pública, la rectoría del sistema de fiscalización y la emisión de criterios vinculantes le compete exclusivamente a la Contraloría General. Relata la Contraloría que a la Superintendencia se le pidió información sobre el plan de acción y la calificación de riesgo del Banco Nacional de Costa Rica, así como copia de los informes emitidos sobre trabajos de campo y criterio de la Superintendencia sobre una consulta anterior del Banco. Por lo que estima que la información concernía el funcionamiento del Banco Nacional de Costa Rica, ente que integra la Hacienda Pública. La información se solicitó para analizar el presupuesto ordinario del Banco, ya que se había determinado que el plan anual operativo que sustentaba el presupuesto ordinario de dicha entidad, no resultaba congruente con el Plan de acción remitido por el Banco a la Superintendencia.

    Conforme lo consultado, la Procuraduría entra a analizar si la información que consta en la Superintendencia de Entidades Financieras sobre las entidades fiscalizadas, públicas o privadas, puede ser comunicada o divulgada a la Contraloría General de la República o bien, si conforme el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central mantiene su carácter confidencial frente al Órgano de Control. Se omite pronunciamiento sobre los extremos referidos por la Contraloría, particularmente en orden a su relación con la Superintendencia de Entidades Financieras. Al respecto, nos limitamos a recordar que todo organismo público debe sujetarse al principio de legalidad, conforme al cual las competencias deben ser expresas, sin que puedan ser derivadas de los fines públicos asignados al ente (Sala Constitucional, resolución N. 6519-96 de 15_06 hrs. del 3 de diciembre de 1996), así como que la Sala Constitucional ha señalado que el control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos consiste en "fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica…" (resolución N. 5947-98 de 14:32 hrs. del 19 de agosto e 1998).

    El artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central, que sienta el principio de confidencialidad de la información constante en la Superintendencia General de Entidades Públicos, debe ser interpretado partiendo de los principios que rigen el acceso a la información pública y privada. Ello permitirá establecer si esa confidencialidad puede ser opuesta a la Contraloría General de la República y por ende, si el citado numeral prevalece sobre las disposiciones que regulan el acceso del Órgano Contralor a documentos públicos y privados.

A.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE DOCUMENTOS

    La SUGEF se ampara en el principio de confidencialidad de la información para negar documentación o información solicitada por la Contraloría General de la República en relación con una entidad fiscalizada. Por su parte, la Contraloría ha hecho referencia a lo que califica como una "función constitucional de control" y a su interpretación sobre el sistema de fiscalización, para establecer el deber de la Superintendencia de aportar la información solicitada. En materia de información constituye un derecho fundamental la libertad de acceso a aquélla que sea de interés público, derecho que tiene como restricción la imposibilidad de acceso a la información de interés privado, protegida por la garantía de inviolabilidad. Empero, el ordenamiento establece excepciones con el objeto de satisfacer valores, competencias o fines de relevancia constitucional.

1-. Un acceso a la información de interés público

    De conformidad con la información que ha sido remitida a este Órgano, la diferencia de criterio entre la Contraloría General y la Superintendencia de Entidades Financieras se ha motivado en la solicitud de información que sobre un banco estatal ha planteado la primera. No obstante, en la comunicación que se ha tenido a la vista, queda claro que el problema no se circunscribe a las entidades financieras de naturaleza pública, sino que también abarca las privadas. No se trata solo de un acceso a información pública y los límites a ese acceso, sino que directamente tiene relación con otros derechos fundamentales, como son los tutelados por el artículo 24 de la Carta Política: la inviolabilidad de los documentos privados y el derecho a la intimidad.

    Sobre estos derechos la Procuraduría ha tenido la oportunidad de emitir criterio en diversas oportunidades. Existe en ese ámbito una copiosa jurisprudencia administrativa. De ella se desprenden los principios y límites que rigen el ejercicio de tales derechos. En el dictamen N. C-344-2001 de 12 de diciembre del año pasado, señalamos sobre estos puntos:

"En el dictamen elaborado por la Asesoría Jurídica de esa Comisión, se resume la posición de la Procuraduría General de la República y de la Sala Constitucional sobre el tema de mérito. Y es que éste es un tema que ha generado muchas dudas en la Administración Pública, por lo que la Procuraduría ha debido abordarlo desde distintas aristas. Un tema, por demás, que seguirá generando discusión en virtud de que es la base de los principios de transparencia, claridad y publicidad que rigen la Administración Pública actual, al punto de que se traduce en el derecho de las distintas personas a conocer la actuación administrativa, a pedir explicaciones sobre dicho accionar y a que se divulgue la distinta información que en las oficinas administrativas conste. Nuestra Constitución Política, en su artículo 30, sienta las bases de tales derechos al consagrar el acceso a la información de interés público. La información que consta en las oficinas públicas es, en tesis de principio, de interés público. Por consiguiente, el principio debe ser que quien haga valer el interés público, pueda solicitar y obtener la información sobre dichos asuntos. El problema es que, como hemos venido señalando, en las oficinas públicas no sólo constan documentos e informaciones públicas sino también diversa información que concierne directamente a personas, físicas o jurídicas, que es de naturaleza privada, y que, por consiguiente, la Administración debe mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación. Y es claro que el tratamiento que deba darse a una y otra documentación es diferente.

En nuestro pronunciamiento N. C-174-2000 de 4 de agosto de 2000 se resumió la jurisprudencia administrativa sobre el tema en los siguientes términos:

• "La confidencialidad de los documentos e informes privados y el derecho a la intimidad en el caso de las personas físicas o del derecho al honor objetivo o prestigio para las personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N. 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994) se constituyen en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.

• El carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional.

• Lo que significa que no toda información que consta en las oficinas públicas puede ser dada a terceras personas. Por terceras personas debe entenderse no sólo los particulares sino funcionarios públicos y Administraciones Públicas extrañas a aquélla en que consta la documentación o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de esos supuestos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.

• La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.

• En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N. 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).

• En ese sentido, el derecho a la intimidad comprende el derecho de controlar el manejo y circulación de informes suministrados a terceros en apoyo de alguna gestión..

• Por el contrario, la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos.

• No obstante, por los principios constitucionales antes indicados, no toda persona puede tener acceso a la información o documentos que consten en los expedientes administrativos, aunque éstos sean documentos públicos.

• El carácter público de un organismo o la función de una determinada persona no determinan per se un derecho de información. Ese derecho deriva del carácter de interés público de la información.

• Por el contrario, la función pública que desempeña una determinada persona, la circunstancia de constituir funcionario público determina el interés público de la información, tal como se desprende de la resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional.

• En igual forma, es de interés público la información directamente relacionada con el manejo de los fondos públicos.

• Se sigue de lo anterior que en todo momento debe diferenciarse entre documentos e información privada presentada por los particulares y la actividad del órgano o ente público. Actividad que puede estar dirigida a comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para la emisión de determinado acto administrativo, favorable o desfavorable a ese particular".

Los anteriores criterios han sido complementados respecto del interés público en la información sobre morosidad en operaciones regulares e irregulares bancarias, de otras entidades no bancarias, así como en materia tributaria, respecto de la cual se ha indicado que la publicación del nombre del contribuyente moroso del impuesto sobre Bienes Inmuebles y el monto de la deuda es de interés público (OJ-101-2000 de 11 de septiembre de 2000). En igual forma, por dictamen N. C-129-2001 consideramos que es de interés público la información atinente a la titularidad de una patente de funcionamiento de un negocio comercial.

De lo expuesto se desprende que la Procuraduría ha reiteradamente señalado que la Administración debe dar información sobre su actividad, pero debe respetar la confidencialidad de la información privada, así como que ha considerado como tal aquélla respecto de la cual no hay un interés público. El derecho de acceso a la información constante en ese Órgano tiene, entonces, como límite el respeto a la confidencialidad de los documentos privados y a la información que sólo pueda ser de interés para el involucrado. La valoración del interés público corresponde a la Administración, pero el interesado en ella debe manifestar por qué existe interés público en tal divulgación.

Por el contrario, el derecho de acceso a la información está referido a todo documento público, a la actividad de la organización administrativa, a lo que se refiere a los fondos y bienes públicos, así como a la actividad del funcionario público en tanto que tal".

    La Procuraduría ha respondido al problema de la comunicación o divulgación de información privada constante en oficinas públicas. De la información que consta en las oficinas públicas se ha diferenciado entre aquélla que concierne a la entidad pública y la que se refiere directamente a los sujetos privados. Es evidente, sin embargo, que las organizaciones públicas tienen también en su poder información referida a otras entidades públicas. Esta información que, normalmente es producto del ejercicio de las competencias asignada a la Administración constituye, en principio, información de interés público. Por consiguiente, debería regirse por el principio de publicidad. Principio que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente:

"III.- En el caso en estudio, lo requerido no se trata de una información confidencial que obre en poder de la Administración, sino de una información de carácter público que deber ser suministrada a quien así lo requiera, como son los gastos en publicidad y publicaciones de diversa índole que realiza la Caja, los cuales evidentemente se financian con fondos públicos, de modo tal que cualquier administrado tiene el derecho de saber qué monto invierte la Institución en ese campo. De igual modo, el pago a entidades privadas de salud lo realiza la Caja con fondos públicos, por lo que también esa información debe ser brindada a quien la requiera. Todo habitante de la República tiene el derecho de conocer los destinos que se le dan a los fondos públicos, a fin de ejercer una función fiscalizadora de las actuaciones de los funcionarios públicos, quienes son simples depositarios de la autoridad (artículo 11 de la Constitución Política). Sala Constitucional, resolución N. 2182-2001 de 14:34 hrs. del 21 de marzo de 2001

    Pareciera, entonces, que la Administración que tiene la información no puede ampararse en que no le concierne directamente o al hecho de que esos mismos documentos o información constan en otros archivos, para negar el acceso a dicha información.

    Empero, el acceso estará limitado cuando la ley expresamente así lo establece. Puesto que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental, la restricción al acceso debe ser establecida por ley y estará siempre sujeta al contralor de proporcionalidad y razonabilidad, de manera tal que el Juez Constitucional pueda verificar si la restricción al derecho fundamental es constitucionalmente válida.

    Una restricción de ese derecho se produce cuando la ley califica la información de interés público como información confidencial. En esos supuestos, la confidencialidad sólo puede ceder cuando existe una norma de rango superior o igual que establezca el deber de comunicación. Además, normalmente la confidencialidad solo cede frente a una autoridad pública, no frente a particulares. En consecuencia, respecto de la información legalmente declarada confidencial, los particulares mantienen su condición de terceros.

    Como ha indicado esta Procuraduría, el término "tercero" empleado en la prohibición de divulgar la información privada o confidencial recabada concierne no sólo los otros sujetos privados, sino ante todo las otras autoridades públicas. La información ha sido recabada para un fin determinado y en relación con la competencia de un organismo público. Este no está facultado para comunicarla a otro organismo o divulgarla, salvo que cuente con autorización del ordenamiento. Es decir, si bien la Administración Pública está autorizada para tener acceso a información o documentación de personas privadas o a documentación pública confidencial, encuentra límites en el uso de esa información, por lo que está imposibilitada de transmitir esa información a otras personas públicas o privadas.

    Es de recalcar que el "resto de la Administración Pública" ocupa, normalmente, esa condición de terceros cuando se trata de información de interés privado constante en otra oficina pública. Por principio constitucional si el documento es privado, si no existe interés público en la información referida a la persona privada, el acceso a la información está circunscrito a la autoridad autorizada para solicitarla, la cual no puede transmitirla a otra Administración Pública, salvo que esa comunicación se derive del ordenamiento.

2-. Competencias constitucionales y derechos fundamentales

    El desarrollo de los puntos involucrados en torno a los derechos al acceso a la información y la inviolabilidad de los documentos privados y el derecho a la intimidad, ha sido marcado también por la regulación constitucional de determinadas competencias públicas.

    El constituyente, tanto originario como derivado, no han desconocido que una amplia protección a los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 24 constitucional puede poner en entredicho el pleno ejercicio de los principios y potestades regulados en el propio Texto Constitucional, tornando ineficaces sus disposiciones y afectando el orden público constitucional. Es por ello que expresamente ha establecido límites a esos derechos. Pero, además, con base en sus prescripciones, la jurisprudencia constitucional ha acuñado supuestos bajo los cuales se puede restringir el derecho, todo en resguardo de los principios y disposiciones constitucionales. Las distintas modificaciones que el artículo 24 de la Constitución ha sufrido nos dan cuenta de esa preocupación del constituyente derivado por encontrar un equilibrio entre el derecho a la inviolabilidad de los documentos y el derecho a la intimidad y los principios constitucionales. De ese modo, las modificaciones constitucionales han ido ampliando los supuestos en que la ley puede autorizar a las autoridades administrativas para tener acceso a información privada. En el texto original, la Constitución sólo remitía a la ley para que fijara los casos en que los Tribunales de Justicia podrían secuestrar, registrar o examinar documentos privados, para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento, así como para que determinara los casos en que los funcionarios competentes podrían revisar los libros de contabilidad y sus anexos como medida indispensable para fines fiscales. Lo que permitía al Ministerio de Hacienda revisar dichos documentos privados. Posteriormente, la Constitución fue reformada y se admitió que la Contraloría General de la República podía revisar documentos privados para "fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos" ( reforma por Ley N. 7242 de 27 de mayo de 1991). Y no obstante que otros supuestos de excepción no estaban previstos, la jurisprudencia constitucional estableció la constitucionalidad de la facultad de funcionarios del Ministerio de Economía y Comercio para revisar documentos privados de los comerciantes como una medida de protección al consumidor. Así, en resolución N. 6776-94 de 22 de noviembre de 1994, la Sala Constitucional consideró constitucional el que la Ley de Protección al Consumidor permitiera a los Inspectores del Ministerio de Economía, Industria y Comercio revisar documentos privados con el objeto de comprobar el costo de la mercadería. Se consideró que es conforme al artículo 24 el que la ley regule la extensión y ejercicio de la garantía de inviolabilidad de los documentos privados respecto de otros órganos. Es de hacer notar que dicha resolución se dicta con anterioridad a la reforma constitucional por Ley N. 7607 de 29 de mayo de 1996. Así como que dicho criterio fue posteriormente mantenido en relación con leyes aprobadas antes de esa reforma constitucional. Tal es el caso de la posibilidad de revisión de esos documentos por parte de la CCSS, reconocida en la sentencia N. 2165-96 de 17:12 hrs. de 8 de mayo de 1996 y reiterada en la N. 6497-96 de 11:42 hrs. del 2 de diciembre de 1996. Ahora bien, podríamos decir que si la ley puede autorizar una revisión de documentos privados en atención a la actividad comercial, con mayor razón debe permitirlo tratándose de instituciones de índole social y a fin de cumplir satisfactoriamente las prescripciones constitucionales en la materia (así se desprendería de la resolución N. 6497-96 de 11:42 de 2 de diciembre de 1996 y posteriormente N. 1591-98 de 16:36 hrs. del 10 de marzo de 1998 y 2096-2001 de 8:45 hrs. de 8 de marzo de 2001). Y en efecto, la reforma aprobada por la Ley N. 7607 antes citada, que agrega un quinto párrafo al artículo 24, amplía el ámbito normativo de la Asamblea Legislativa, al facultársele para autorizar a otros órganos de la Administración a revisar documentos privados y con ello, se posibilitan labores de verificación y control sobre informaciones privadas por parte de otros organismos de la Administración Pública. Todo con el objeto de que ésta pueda satisfacer cumplidamente el fin público que justifica su existencia jurídica y con ello concretizar principios y valores constitucionales. La jurisprudencia de la Sala Constitucional viene a reafirmar que la facultad de verificar información privada es un mecanismo que posibilita el ejercicio de competencias que tienen origen en la propia Constitución y ello aún cuando el artículo 24 no haya contemplado expresamente la excepción de que se trate. En la sentencia N. 4247-98 de 17:24 hrs. del 17 de junio de 1998, la Sala manifiesta:

"…no son inconstitucionales las incursiones del Estado sobre cierto tipo de documentos a partir del artículo 24, como producto de una interpretación sistemática de la Constitución en la que se encuentran delineados los pilares fundamentales del Estado costarricense. Pero en cambio, no sería admisible otorgar esta posibilidad al fondo de la Corporación que se crea, en los términos actuales del proyecto que se consulta, pues en este caso habría un exceso a su favor que excedería la garantía contenida en el artículo 24 mencionado, pues resulta obvio que su motivación y fines no alcanzan a ser lo suficientemente relevantes para el bienestar del conglomerado social, como para justificar tales poderes de intervención en los documentos privados de los ganaderos". La cursiva no es del original.

Más recientemente, manifiesta la Sala:

"Confrontado con este marco, el artículo 121 de la Ley discutida (Ley N.2762 del ICAFE), no se sostiene porque, por una parte contiene una regla que claramente difiere de lo ordenado en el artículo 24 de la Constitución, pero en cambio le falta el soporte necesario –que como se dijo debería ser rango constitucional- para justificar esa diferencia y lograr que su mandato se imponga bajo el esquema lógico de la regla y su excepción, tal como ocurre en los casos que se citaron arriba. Puede ser cierto que la actividad cafetalera es relevante para el país, pero sin duda carece por sí misma de reconocimiento constitucional como para justificar la autorización que establece el artículo 121 discutido….". Sala Constitucional No. 2096-00 de las 8:45 hrs. del 8 de marzo de 2000.

    Ergo, si es relevante para el bienestar del conglomerado social, o si la institución forma parte de esos pilares fundamentales del Estado costarricense, si hay un reconocimiento constitucional de una actividad, la ley puede otorgar la posibilidad de revisión de documentos privados. Las potestades públicas dirigidas a la satisfacción de intereses generales e integradoras del orden público, no pueden verse obstaculizadas por el ejercicio extremo de los derechos fundamentales. Y si ello es así tratándose de disposiciones legales, con mucha mayor razón debe afirmarse el derecho de verificación de documentos privados cuando se está en los supuestos de excepción contenidos en el texto del artículo 24 constitucional, y entre ellos el actual párrafo cuarto o bien, cuando la garantía allí establecida no resulta invocable.

    Dispone el artículo 24 constitucional, en lo conducente:

"La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos".

    Con ello remarcamos que dentro del fin constitucional de mérito, "fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos", la potestad de la Contraloría para revisar documentos privados es constitucional: corresponde a la ley su desarrollo. Es de advertir, desde ya, que la garantía del artículo 24 constitucional se refiere a los "documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República" Para protección de las personas privadas, la norma constitucional circunscribe la revisión de su información y de sus comunicaciones, todo en aras de asegurar la satisfacción de los fines públicos, sin que extienda dicha garantía a los documentos o comunicaciones públicos. Empero, del hecho de que se autorice expresamente una revisión de los documentos privados, no puede concluirse que falta una autorización constitucional para revisar documentos o información de índole pública. Simplemente, ésta se considera de principio.

 

B.- REVISIÓN DE DOCUMENTOS EN PROTECCIÓN DE FONDOS PUBLICOS

    La Constitución Política en su artículo 24 remite a la ley para que establezca los casos en que la Contraloría General puede    revisar documentos privados. La remisión es genérica, con lo cual indicamos que no necesariamente la ley de mérito debe ser la Ley Orgánica de la Contraloría. El legislador podría legislar por medio de otras leyes sobre la potestad de revisión de la Contraloría. Ahora bien, la consulta se ha originado en una solicitud de documentos respecto de un ente público, pero en la documentación remitida la SUGEF se refiere también a la situación de documentos de personas privadas. Lo anterior obliga a diferenciar a fin de establecer cuál es el alcance de la facultad de revisión de documentos de la Contraloría.

1-. Una amplia potestad para revisar documentos públicos

    Dispone el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Contraloría:

" GARANTÍA DE ACCESO Y DISPOSICIÓN DE INFORMACIÓN

Con las salvedades de orden constitucional y legal para cumplir con sus cometidos, la Contraloría General de la República tendrá acceso a cualquier fuente o sistema de información, registro, documento, instrumento, cuenta o declaración de los sujetos pasivos públicos.

Con las salvedades de orden constitucional y legal, la Contraloría General de la República tendrá acceso a la contabilidad, correspondencia y en general a los documentos emitidos o recibidos por los sujetos pasivos privados, para el ejercicio del control y la fiscalización aquí contemplados.

Para el cumplimiento de las anteriores atribuciones, sólo estarán investidos de autoridad los servidores de la Contraloría General de la República acreditados para ello.

Los funcionarios, empleados o particulares que sean requeridos al efecto, deberán suministrar, en el plazo que ella les fije, la información o piezas documentales o instrumentales solicitadas".

    El artículo legal diferencia entre la facultad para revisar los documentos e información de los sujetos pasivos públicos y aquélla de los sujetos pasivos privados. El objeto de esta potestad es más restringido que tratándose de documentación pública.

    Puesto que la Ley hace referencia a las salvedades de orden constitucional para cumplir con su cometido, habría que determinar si la regulación constitucional limita el acceso de la Contraloría a la información de los sujetos pasivos públicos. El punto puede ser visto en relación con los derechos contenidos en el artículo 24 de la Constitución Política, respecto de la garantía de autonomía que consagra el numeral 188 de la Carta Política, pero también en cuanto al límite establecido en el numeral 30 del Texto Fundamental. Por demás, el término "salvedades de orden constitucional" está dirigido, en primer término, al fin de la potestad: la información que se solicite debe ser necesaria para determinar el correcto manejo de los fondos públicos, ámbito de competencia constitucional de la Contraloría General.

    Cabría agregar que, dentro de esas salvedades constitucionales, no se encuentra el artículo 24 constitucional, puesto que éste no consagra garantía constitucional alguna en relación con los documentos públicos,. El texto del artículo 24 es claro en cuanto que "son inviolables los documentos privados", sin que establezca disposición alguna respecto de la información o documentos públicos. Y es que respecto de éstos no existe garantía de inviolabilidad, sino que el principio es su publicidad. En efecto, el artículo 30 de la Constitución garantiza el acceso a toda la información de interés público que consta en las oficinas públicas. Lo que implica que cualquier habitante del país tiene derecho a acceder a la información contenida en los documentos públicos, salvo que constituyan secretos de Estado. El límite en orden a los entes públicos está, entonces, dado por la información de interés privado que conste en esas oficinas públicas o porque jurídicamente pueda considerarse que se está en presencia de un secreto de Estado.

    Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la autonomía garantizada a los entes autónomos por los artículos 188 y 189 no resulta vulnerada por la sujeción al control superior que ejerce el Órgano de Control (así, por ejemplo, resolución N. 4835-2001 de 14:56 hrs. del 6 de junio de 2001). Por consiguiente, es válido afirmar que dentro de las "salvedades constitucionales" como límite de la potestad de revisar documentos públicos no se encuentra la autonomía de los entes autónomos. De modo que las salvedades constitucionales se refieren al fin de la revisión y al objeto de la función propia del Órgano Contralor.

    Si partimos de esos principios constitucionales y tomando en cuenta lo dispuesto por la Ley de la Contraloría, no debería existir duda sobre la posibilidad de que el Órgano de Control revise cualquier documentación referente a un ente público sujeto a fiscalización. De la jurisprudencia constitucional pareciera desprenderse que esa potestad es, incluso, de principio:

"Por principio general, las potestades públicas son un poder-deber, lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla. Al tener respecto de los fondos públicos una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, la Contraloría General de la República no puede ver limitada su actuación a una simple recepción de documentos o constatación de hechos, motivo por el cual se le reconoce la potestad de investigación de las posibles anomalías en el manejo de los fondos públicos, lo que le permite revisar libros contables y sus anexos, citar a los funcionarios responsables e inclusive, recomendar las sanciones correspondientes, todo en el marco de un procedimiento en el que se da pleno respeto de las garantías del debido proceso, en los términos que ya han sido reconocidos en la jurisprudencia constitucional …". Sala Constitucional, resolución N. 6326-2000 de 16:18 hrs. del 19 de julio de 2000.

    El punto es si un límite válido está constituido por el principio de confidencialidad contenido en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, a lo cual nos referiremos más adelante.

    Baste señalar ahora que, como todo derecho el establecido en el artículo 30 no es absoluto, por lo que la ley podría establecer supuestos en que para satisfacer determinados fines de interés público restrinja el ejercicio del derecho sobre cierta información. La restricción tendría que satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad y lógicamente no podría abarcar todo el funcionamiento del organismo público.

2-. El acceso a la información privada

    La inviolabilidad de los documentos e información privada constitucionalmente no es oponible a la Contraloría General cuando se trate de los libros de contabilidad y sus anexos para fiscalizar el correcto uso de los fondos públicos. Empero, corresponde a la ley regular los casos en que esa revisión es posible. Ergo, la potestad no es general, sino que puede ser ejercida exclusivamente en los casos que la ley establece. De allí que sea relevante el segundo párrafo del artículo 13 antes trascrito, en cuanto faculta al Órgano de Control a revisar "la contabilidad, correspondencia y en general a los documentos emitidos o recibidos por los sujetos pasivos privados".

    Dado que la ley se refiere a los "sujetos pasivos privados" se sigue, como lógica consecuencia, que la potestad de revisión no es ilimitada y que, por el contrario sólo puede ser ejercitada en relación con quien –conforme la ley- califique como sujeto pasivo privado. La Ley Orgánica de la Contraloría no contiene una definición expresa de quién es sujeto pasivo privado. No obstante, contiene elementos suficientes que permiten al Órgano de Control definir cuáles personas privadas se enmarcan dentro de ese término. Debe tomarse en consideración, al respecto, que el artículo 4, inciso b) de su ley, se refiere a los sujetos privados que sean custodios o administradores de los fondos públicos, sin precisar el título por el cual lo sean. Pero la competencia de la Contraloría respecto de los sujetos privados abarca también a los particulares que reciban beneficios patrimoniales o sean liberados de obligaciones por parte de un sujeto integrante de la Hacienda Pública (artículo 5 de la Ley). Por consiguiente, consideramos que el ámbito de los sujetos pasivos privados se construye a partir de criterios más amplios que los que permiten definir el concepto de Hacienda Pública, contenido en el artículo 8 de esa Ley, a cuyo tenor:

"Artículo 8.- Hacienda Pública

La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior". La negrilla no es del original.

    Observamos que este artículo 8 introduce un elemento nuevo a lo dispuesto en los artículos anteriores de la Ley Orgánica de la Contraloría, y que su efecto es restringir la inclusión de las entidades privadas en el concepto de Hacienda Pública, con el efecto consecuente en el concepto de "recursos de Hacienda Pública". Ello por cuanto a tenor de ese artículo no es suficiente que la persona privada administre o disponga, por cualquier título, de fondos públicos, (elementos presentes en el artículo 4, b) de la Ley de la Contraloría) sino que para formar parte de la Hacienda Pública es necesario que esos recursos "hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria". Pero bien podría suceder que la entidad privada administre o custodie recursos públicos por un mecanismo diferente al de una "norma o partida presupuestaria",     términos que tienen una significación propia en el Derecho Presupuestario.

    No obstante, la interpretación del alcance de la potestad de revisión de la Contraloría debe resultar independiente de que los fondos hayan sido "transferidos o puestos a la disposición" del ente "mediante norma o partida presupuestaria", debiendo darse prevalencia a la circunstancia de que se administre, custodia o se disfrute de fondos públicos o de origen público.

    Por el contrario, cabría discutir si constitucionalmente es válido que la Contraloría General pueda ejercer una revisión de documentos de una entidad privada que legalmente no pueda ser considerada parte de la Hacienda Pública, su patrimonio no sea público, no administre o custodie por cualquier título fondos públicos o bien, no haya recibido beneficios patrimoniales, gratuitos o sin contraprestación alguna de un integrante de la Hacienda Pública.

3-. La confidencialidad de la información recabada por la SUGEF

    La Superintendencia General de Entidades Financieras ha discutido la posibilidad de entrega de información relacionada con las entidades fiscalizadas, en virtud del deber de confidencialidad establecido en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central. Considera la Superintendencia que dicho deber sólo puede ser excepcionado en los casos expresamente indicados por su ley, por ejemplo cuando se trata de una autoridad judicial. Se afirma que al no ser la Contraloría General una autoridad judicial, el principio de confidencialidad surte sus efectos. Además, la SUGEF ha considerado que la Ley de la Contraloría cede ante lo dispuesto por el artículo 132 de mérito, en razón de tratarse de una norma posterior. Afirma, al efecto, que el artículo 13 de la propia Ley de la Contraloría permite limitar el acceso de este Órgano a la documentación de que se trate.

    Dispone el artículo 132 de mérito:

"ARTÍCULO 132.- Prohibición

Queda prohibido al Superintendente, al Intendente, a los miembros del Consejo Directivo, a los empleados, asesores y a cualquier otra persona, física o jurídica, que preste servicios a la Superintendencia en la regularización o fiscalización de las entidades financieras, dar a conocer información relacionada con los documentos, informes u operaciones de las entidades fiscalizadas. La violación de esta prohibición será sancionada según lo dispuesto en el artículo 203 del Código Penal. Tratándose de funcionarios de la Superintendencia constituirá, además, falta grave para efectos laborales.

    Se exceptúan de la prohibición anterior:

a) La información que la Superintendencia deba brindar al público en los casos y conforme a los procedimientos expresamente previstos en esta ley.

b) La información requerida por orden de autoridad judicial competente.

c) La información solicitada por la Junta Directiva del Banco Central, por acuerdo de por lo menos cinco de sus miembros, en virtud de ser necesaria para el ejercicio de las funciones legales propias de ese órgano. En estos casos, los miembros de la Junta Directiva y demás funcionarios del Banco Central estarán sujetos a la prohibición indicada en el párrafo primero de este artículo.

d) La información de interés público, calificada como tal por acuerdo unánime del Consejo Directivo.

Salvo en los casos que esta ley establece, ningún funcionario de la Superintendencia o miembro del Consejo Directivo podrá hacer público su criterio acerca de la situación financiera de las entidades fiscalizadas.

Sin perjuicio de las sanciones aplicables, el Superintendente deberá informar al público, por los medios y en la forma que estime pertinentes, sobre cualquier persona, física o jurídica, nacional o extranjera, que realice actividades de intermediación financiera en el país sin estar autorizada de conformidad con esta ley".

    La información que recabe la Superintendencia relativa a documentos, informes u operaciones de las entidades financieras fiscalizadas no puede ser objeto de divulgación o comunicación a terceros. Dado que la violación a la confidencialidad se sanciona disciplinaria y penalmente, el legislador precisó los casos de excepción. De la interpretación literal de dicho artículo, habría que concluir que la SUGEF sólo puede dar información a la Contraloría bajo los mismos supuestos que al público, sea cuando lo ordena la propia Ley N. 7558 (para cuya precisión debe tomarse en cuenta que el artículo 128 de la Ley N. 7558 fue derogado por la N. 7983 de 16 de febrero de 2001), o bien, cuando la información ha sido calificada de interés público por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Además, si partimos de su argumento, habría que interpretar que al aprobar la Ley N.7558, la Asamblea pretendió limitar el ejercicio de la potestad legislativa hacia el futuro, por cuanto toda excepción al principio de confidencialidad tendría que ser incluido en dicha Ley. Ergo, excepciones incluidas en otra ley no tendría efecto sobre la prohibición que se establece.

    Como admite la Contraloría General al responder a la audiencia que se le ha otorgado, la difusión indiscriminada de los informes o datos referentes a la situación financiera, económica, contable de las entidades financieras fiscalizadas por la SUGEF puede afectar no solo el desenvolvimiento de la entidad expresamente concernida, sino fundamentalmente de la totalidad del sistema financiero nacional y, con ello, la economía del país. De allí el interés del legislador de proteger la información de esas entidades, tanto si se trata de una entidad financiera pública no protegida por la garantía del artículo 24 constitucional como si se está en presencia de una entidad privada, la cual es titular de derechos fundamentales a la intimidad, autodeterminación informativa y a la inviolabilidad de sus documentos privados. Derechos que ceden frente a la Superintendencia en virtud de la función de regulación y fiscalización del sistema financiero, pero que –en principio- se mantienen frente a terceros.

    Es interés general la estabilidad y solvencia del sistema financiero y la confianza del público en su desempeño; estabilidad que puede ser afectada por informaciones incorrectas, especulaciones o malas interpretaciones sobre situaciones financieras. Por ello, la salvaguarda de ese interés justifica, en criterio de la Procuraduría, la confidencialidad de la información referente a los entes financieros públicos y, por ende, la restricción implícita al artículo 30 constitucional. En relación con las entidades financieras privadas, procede recordar que el principio constitucional es la inviolabilidad, lo que implica que los otros particulares no tienen derecho de acceso a la información privada de esos entes y que esa garantía se impone también a los organismos públicos, puesto que requieren una habilitación especial para revisar la documentación privada. Se debe tomar en cuenta que los Principios de Basilea, consagran como criterio adicional al principio básico N. 16, el deber de confidencialidad del supervisor y prevé que éste debe ser establecido por ley:

"El supervisor debe, por ley, dar tratamiento confidencial a la información que recibe como parte del proceso de supervisión. No obstante, cuenta con facultades para revelar información en ciertas circunstancias. La ley impide la revelación de información confidencial, excepto que el supervisor tenga la garantía de que quien la recibe también la tratará como tal, o excepto que se deba revelar por ley".

    No obstante, la confidencialidad no puede constituir un obstáculo para el cumplimiento de las potestades públicas, particularmente en relación con los organismos de control a los cuales el propio Texto Fundamental reconoce un derecho de informarse.

    El artículo 24 constitucional concede a la Contraloría un poder de revisión sobre documentos privados con el objeto de controlar el correcto manejo de los fondos públicos. Ciertamente, no hace lo propio en relación con los documentos públicos. Y no lo hace porque a la luz de las competencias del Órgano Contralor esa facultad es implícita. En efecto, los artículos 183 y 184 de la Constitución Política claramente someten a los organismos públicos al control de la Contraloría General. Si la Contraloría está obligada a fiscalizar, vigilar la Hacienda Pública, y el control de los fondos públicos "es asunto de orden público" (Sala Constitucional, resolución N. 2864-92 de 15:00 hrs. del 9 de septiembre de 1992), resulta claro que debe tener la potestad de revisar cualquier información, los documentos e informes públicos que se refieren a dicha Hacienda Pública, tanto si dicha información o documentos constan en el organismo público que en ese momento es fiscalizado como si están en otra oficina pública. Un control cruzado de información puede ser recomendable para ese correcto control y fiscalización, de allí que deba ser admitido que el Órgano de Control pueda solicitar a otra oficina pública información sobre el organismo público que está siendo objeto de fiscalización. Un criterio contrario podría afectar no sólo el sistema de control de los fondos públicos, sino el orden público del cual forma parte, precisamente, la regulación y control de los fondos públicos.

    Ahora bien, señala la Superintendencia que el término "con las salvedades constitucionales y legales" utilizado por el legislador en el primer párrafo del articulo 13 de la Ley de la Contraloría determina que la potestad de revisión de la documentación pública no es absoluta y que, por el contrario, debe ser limitada. Como se indicó anteriormente, el artículo 13 debe ser interpretado de conformidad con las disposiciones constitucionales que regulan el accionar de la Contraloría General, así como con los principios que se deducen de la jurisprudencia constitucional. De ello se deriva que la facultad de revisión sobre los documentos públicos, incluidos los confidenciales, debe enmarcarse dentro del ámbito de competencia de la Contraloría, sea la revisión de documentos se produce porque hay una actuación de tales competencias y esa actuación tiende a cumplir los cometidos constitucionalmente asignados al Órgano de Control. En la resolución N. 4835-2001 de 14:56 hrs. del 6 de junio de 2001, la Sala señaló que:

"..si bien este Órgano tiene facultades muy amplias de investigación para controlar y fiscalizar la Hacienda Pública, este concepto a su vez delimita su ámbito de competencia, considerándose, por ende, arbitrarias las actuaciones que realice este Órgano en los supuestos en que no se discuta el manejo eficiente y legal de la Hacienda Pública…"

    En la medida en que se esté ante documentación o información relacionada con los fondos públicos, una restricción del derecho de acceso de la Contraloría tendría que ser expresamente establecida, sin que pueda presumirse.

    Ahora bien, la SUGEF ha argumentado que el principio de confidencialidad es oponible a la Contraloría porque la Ley 7558 es posterior a la Ley de la Contraloría. Se parte, así, de la existencia de una antinomia normativa, derivada del hecho de que ambas normas jurídicas regularían en forma diferente el acceso a la información, con lo cual sus efectos se excluyen.

    Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad.

    La disposición del artículo 132, en cuanto establece la confidencialidad de la información recabada por la Superintendencia en el ejercicio de sus funciones, es general: se establece una regla cuya pretensión es regular en forma general y uniforme el acceso a la información constante en ese órgano. Además, abarca tanto la información de entidades públicas como de las entidades privadas en la medida en que una y otras sean entidades fiscalizadas. Por su generalidad es que la norma admite excepciones. Frente a esa disposición de índole general, prohibitiva del acceso a la información y, por ende, a su divulgación, tenemos una disposición que autoriza a la Contraloría el acceso a información pública y privada en tanto la información esté referida a los fondos públicos. Esta norma es especial no sólo porque se refiere a un único órgano (la Contraloría) sino también por su objeto (todo documento público o documento privado en tanto permitan determinar el correcto manejo de los fondos públicos). Es de advertir, además, que aún cuando no pudiese establecerse el criterio de especialidad de la Ley de la Contraloría, no resultaría aplicable el criterio cronológico. El artículo 13 de la Ley de la Contraloría tiene como objeto concretizar las disposiciones constitucionales aplicables al Órgano de Control en materia de acceso a la información. En ese sentido, puede considerarse una norma de ejecución de las disposiciones y principios constitucionales en la materia. Así lo reconoce expresamente la resolución de la Sala Constitucional, N: 6326-2000de 16:18 hrs. del 19 de julio de 2000:

"…Refuerza lo anterior, el hecho de que para que la Contraloría lleve en forma efectiva esta tarea (fiscalización de los fondos públicos), la propia Constitución Política en su artículo 24 le dota de una facultad especial, cual es la posibilidad de revisar los libros de contabilidad y sus anexos con fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos respectivos, facultad que la Ley Orgánica de la contraloría General de la República desarrolla en el artículo 13. Queda claro que estas competencias tienen su origen en normas de rango constitucional, y están desarrolladas en leyes, tales como en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N. 7428, la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, número 6821, la Ley del Equilibrio Financiero del Sector Público, número 6955, y en lo que respecta al control del presupuesto, contratación y recursos municipales, en el propio Código Municipal vigente…". Sala Constitucional, resolución N. 6326-2000 de 19 de julio de 2000.

    Pero esas normas y principios constitucionales no sólo son el fundamento del artículo 13 de la Ley N. 7428. Antes bien, deben informar la interpretación del artículo 132 de referida cita. Una interpretación de dicho numeral que conlleve a restringir el acceso a la información relativa a los fondos públicos sobre entidades públicas o privadas (en tanto puedan considerarse sujetos pasivos de la fiscalización de la Contraloría) sería dudosamente constitucional. Por consiguiente, sólo es válido afirmar la confidencialidad de la información frente a la Contraloría en el tanto en que se esté en presencia de información y documentación privada ((los estados financieros, crediticios y tributarios tienen ese carácter, Sala Constitucional, resolución N. 5170-97 de 15:45 hrs. del 29 de agosto de 1997), referida a una entidad financiera fiscalizada que no participe en la custodia y administración de los fondos públicos o bien, que no disfrute beneficios patrimoniales otorgados por los integrantes de la Hacienda Pública.

    La resolución de la Sala Constitucional antes transcrita señala en forma clara que las potestades de la Contraloría General deben enmarcarse dentro del concepto de control y fiscalización de los fondos públicos. La información no puede ser recabada para fines de divulgación. De ello se sigue que es correcta la interpretación que en su momento realizó la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Órgano Contralor, en el sentido de que el deber de confidencialidad impregna también a la Contraloría y sus funcionarios en la custodia y manejo de la información que le transfiere la Superintendencia General de Entidades Financieras (oficio 2605 de 16 de marzo de 1998).

 

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Las potestades en materia de control de la Hacienda Pública que la Constitución Política asigna a la Contraloría General de la República determinan la facultad de acceso a toda la información pública y, por ende, los documentos públicos referidos a fondos públicos.

2-. En ejercicio de esas potestades y siempre enmarcada por el fin de correcto manejo de los fondos públicos, la Constitución Política faculta al Organo de control para revisar documentos privados e información de interés privado. Lo cual implica que los derechos consagrados por el artículo 24 no son oponibles a la Contraloría por los sujetos pasivos privados.

3-. En razón del origen constitucional de las potestades y facultades de la Contraloría General se sigue, como lógica consecuencia, que la confidencialidad establecida en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central no puede serle opuesta. Por lo que la Contraloría tiene la facultad de solicitar a la Superintendencia General de Entidades Financieras la información y documentos referidos a los entes públicos financieros y de los entes financieros privados que califiquen como sujetos pasivos de control de la Contraloría, en el tanto esa información o documentos estén relacionados con los fondos públicos.

4-. Lo anterior significa que la referida confidencialidad sólo es válidamente oponible a la Contraloría General cuando se esté ante información de las entidades financieras privadas que no integran la Hacienda Pública, no participan en la administración o custodia de fondos públicos o no reciban beneficios patrimoniales de parte de las entidades integrantes de la Hacienda Pública.

De Ud. muy atentamente,

  

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

Copia:

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República

MIRCH/mvc