C-052-2002

San José, 21 de febrero de 2002

 

Señor

Habib Succar Guzmán

GERENTE

Editorial Costa Rica

Su Oficina

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. ECRG-019-02 de 5 de febrero anterior. En dicho oficio, se señala que dado que la Procuraduría estableció que la Editorial era una "institución pública no estatal" se ha planteado el problema de la sujeción a los lineamientos, directrices y normas de política presupuestaria que dicte la Autoridad Presupuestaria.

    Agrega Ud. que la Contraloría General ha establecido por directriz que carece de "competencia para aprobar o improbar los presupuestos de estos entes", refiriéndose a los entes no estatales. De allí que se consulta si la Editorial Costa Rica está excluida del ámbito de la Autoridad Presupuestaria desde 1998 en adelante o a partir de la promulgación de la Ley N. 8131.

    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ente, de fecha 30 de enero anterior. En dicho dictamen se afirma que, de acuerdo con la Ley de creación de la Editorial Costa Rica y el dictamen de la Procuraduría General de la República N. C-124-98 de 23 de junio de 1998, la Editorial Costa Rica es una institución pública no estatal. Por ello, la Contraloría General de la República tiene competencia facultativa. Es su criterio que los entes públicos no estatales no están sujetos a los lineamientos de la Autoridad. Estima que queda la duda de si se trata de una laguna normativa, por lo que es conveniente consultar el criterio de la Procuraduría General. No obstante, considera "asertivos los postulados de que "en apariencia" todo parece indicar que la Ley N. 8131 tomó en consideración a los entes públicos no estatales dentro de sus lineamientos normativos generales para desarrollar sus funciones propias, apegados al ordenamiento jurídico público, pero en un margen muy amplio y sólo para satisfacer los principios fundamentales de una sana administración en el manejo de su capital, pero no para el sometimiento estricto de las directrices presupuestarias de la Autoridad Presupuestaria". Agrega que los artículos referidos a la Autoridad Presupuestaria no especifican con claridad nada respecto a los entes públicos no estatales. Por lo que debe interpretarse por analogía o dar por un hecho que los entes no estatales no están sujetos a la fiscalización de ese Órgano. En relación con la Contraloría considera que es contraproducente que el Órgano de Contralor no apruebe los presupuestos de la Editorial y que ello deja sin efecto el artículo 9 de la Ley de la Editorial. Agrega que de acuerdo con la teoría de la retroactividad de la ley, tienen efecto retroactivo algunas formas de modificación del acto, como la aclaración y la corrección material o notificación. En esos supuestos se producen efectos hacia el pasado.

    Por oficio N. ADPb-158-2002 de 11 de febrero de 2002, esta Procuraduría concedió audiencia al señor Ministro de Hacienda para que expresara lo que en Derecho corresponda.

    Mediante el oficio N. DM-121-02 de 19 de febrero siguiente, el señor Ministro de Hacienda a.i., da respuesta a la audiencia, remitiendo el criterio de la Asesoría Jurídica de la STAP. En dicho oficio se indica que la Ley N. 2366 no dota a la Editorial Costa Rica de personalidad jurídica propia, no obstante lo cual la Procuraduría ha considerado que constituye un ente público no estatal. En virtud de ese criterio, la Contraloría ha señalado que a partir del año 2002 los presupuestos extraordinarios, modificaciones externas y los presupuestos ordinarios de la Editorial deben ser aprobados por el Consejo Directivo de la Editorial y no por la Contraloría. Ante lo cual, la Asesoría expresa su discrepancia con la Procuraduría. Estima que debe distinguirse entre los entes públicos no estatales que por su naturaleza pública y servicio público que prestan son públicos pero que son típicamente no estatales y los entes públicos no estatales por expresa disposición del legislador, que podrían ser más bien un ente descentralizado. Considera que es el legislador el que debe asignar la naturaleza de ente público no estatal y la personalidad jurídica propia. En cuanto a la Ley N. 8131 estima que los entes que perciben transferencia del Estado por cualquier concepto están sujetos a la fiscalización de la Contraloría y a las directrices gubernamentales. En cuanto a la Editorial, concluye que se trata de una "institución adscrita al Ministerio de Cultura" y que al ser un organismo del Estado, no es un ente público no estatal. Agrega que está sujeta a la Ley N. 8131 y a las directrices gubernamentales. Finaliza indicando que debe distinguirse entre entes públicos no estatales que responden a grupos de interés y que se financian con fondos privados y los que son creados por ley como tales pero que administran fondos públicos. Caso en que deben estar sujetos a la Ley N. 8131 y a la Contraloría General de la República.

    Para considerar que no se encuentra sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, la Editorial Costa Rica parte de que es un ente público no estatal. Por ello, estima la Procuraduría que de previo a referirse a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, lo procedente es examinar el punto referido a la naturaleza jurídica de la Editorial, como en efecto se hará.

A-. LO "ESTATAL" HACE REFERENCIA A LOS FINES DEL ENTE

    Puesto que la Editorial afirma su condición de "entidad no estatal" se impone conceptuar dicho concepto, a fin de precisar si la Entidad presenta las notas características de un ente no estatal. Además, puesto que en los dictámenes de la Procuraduría se ha afirmado que no pertenece al Estado, corresponde referirse a la expresión "institución estatal".

1-. Los entes públicos no estatales

    La doctrina y la legislación establecen diversos criterios para clasificar a las personas jurídicas y conforme estos criterios se determina la naturaleza de un determinado ente. La primera diferenciación reside en distinguir entre entes públicos y entes privados. No obstante, en ocasiones la caracterización de las personas se dificulta: éstas presentan elementos propios de una y otra clasificación. A lo anterior se une la circunstancia de que uno de los criterios para determinar la publicidad del ente es, precisamente, el ejercicio de las potestades públicas.

    Observando esa situación y a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés que reconoce la titularidad de una función administrativa en entes privados (arrêts Monpeurt, Bouguen, Comité de défense des libertés professionnelles des experts comptables, Magnier, entre otros) normalmente de naturaleza corporativa o profesional, el autor uruguayo Enrique Sayagués Laso acuña el término de "entes no estatales", para referirse a entes públicos que, no se enmarcan en el Estado, por lo que considera que no integran la Administración Pública, pero que están sujetos, total o parcialmente, a un régimen publicístico en razón de las funciones que desempeñan. Es decir, entes que no serían parte de la Administración Pública estatal pero que ejercerían función administrativa. En ese sentido indica:

"Pero además de esas entidades existen otras personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la administración pública, sea porque el legislador las creó con ese carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante, dichas instituciones en todo o en parte se regulan por normas de derecho público..." E, SAYAGUES LASO: Tratado de Derecho Administrativo, I, Montevideo, Martín Bianchi Altuna, 1953, p. 175.

Se trataría de entidades regidas por el Derecho Público en razón de las competencias que le han asignadas por el ordenamiento, pero que presentan elementos de Derecho Privado. Para la naturaleza del ente importa la coincidencia de los intereses públicos y estatales.

El problema es que no existe coincidencia y mucho menos unanimidad en la doctrina sudamericana sobre cuáles son los índices determinantes del carácter estatal o no estatal de una persona pública. Cabe hacer notar que la citada doctrina retiene caracteres presentados en mayor o menor medida por una y otra figura: creación por ley cuando existe reserva de ley; ejercicio de función administrativa, la naturaleza de los fines, control del Estado (cf. al efecto, M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350-351-353; J.R, DROMI: Derecho Administrativo Económico, I, Editorial Astrea., Buenos Aires, 1980, pp. 48-56 y E, SAYAGUES LASO: "Distinción entre personas públicas y privadas", Revista de Ciencias Jurídicas, N. 7-mayo de 1966, pp. 21-23), al punto que el propio Sayagues Laso señala que los criterios retenidos por la doctrina son los mismos utilizados para diferenciar entre entes públicos y privados. Por lo que cabe discutir si dicha categoría es autónoma.. Una diferenciación que, como don Eduardo Ortíz demostró en su oportunidad, carece de verdadero sustento jurídico (cf. Tesis de Derecho Administrativo, I, Editorial Stradtmann S. A., San José, 1998, p. 366).

No obstante, cabe retener, la naturaleza pública derivada de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. Es decir, el ente es titular de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puede emitir actos administrativos, sin que al efecto se diferencie de un ente público "estatal". Y es que de existir diferencia, ésta radicaría en la titularidad de los fines, que han de ser de "interés general", pero sin que sea necesario que coincidan en todo o en parte con los fines del Estado. Se considera que los fines son de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado. Ello se explica porque los entes no estatales tienen una base asociativa, lo que determina que normalmente los intereses que está llamado a tutelar y satisfacer sean de carácter grupal o pertenecientes a una categoría. De ese modo el grado de vinculación entre el fin del ente y el fin estatal es menor que el propio de los fines que satisfacen los "entes estatales". M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350-351, señala al efecto:

"a) Obligación del ente hacia el Estado de cumplir sus fines propios, que han de ser de "interés general", pero sin que sea necesario que coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado; tratase de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado como función esencial y propia de él. Lógicamente en lo que a los fines del ente respecta, debe admitirse una diferencia entre los que cumple la persona jurídica pública "estatal" y los que satisface la persona jurídica pública no estatal".

Por otra parte, dicha doctrina admite que los entes no estatales pueden ser creados por sujetos privados, a diferencia de los entes estatales cuyo origen se encuentra siempre en un acto estatal, normalmente la ley. Su origen es, entonces, estatal. Además, se enfatiza en cuanto que el capital del ente pertenece no sólo al Estado sino a sujetos privados: el ente se considera no estatal cuando el capital es sólo privado o la participación estatal es minoritaria.

De ese modo, los elementos determinantes de las personas no estatales serían

"a) Creación estatal o no estatal. Tales entidades pueden ser creadas por acto estatal (ley, decreto, ordenanza u otro acto unilateral de la autoridad pública), o bien, excepcionalmente, por contrato o acto constitutivo privado, pero estando ligada la entidad al Estado por un vínculo de Derecho Público, v. gr. concesionarios de servicios públicos, universidades privadas, etc.

En el mismo acto constitutivo señala los cometidos públicos de la entidad, las competencias y prerrogativas que se le asignan, así como también establece las reglas fundamentales de su organización, dirección y fiscalización, representación de los sectores interesados, todo lo cual justifica su sometimiento a un régimen de Derecho Público.

b) Personalidad jurídica propia. Al igual que las entidades estatales, las personas públicas no estatales gozan de personalidad jurídica, que les confiere individualidad específica y la posibilidad/ que el ente titularice por sí derechos y deberes, atribuciones y competencias.

c) Patrimonio no estatal. El capital o patrimonio de la entidad no pertenece a la persona pública Estado, al menos mayoritariamente, pues puede ocurrir que la entidad reciba aportes estatales en concepto de ayuda supletoria, subsidio o subvención, o que el Estado integre parte del patrimonio, pero siempre minoritariamente, pues de lo contrario la entidad sería pública estatal.

La integración del patrimonio se realiza de muy distintas maneras. Predominan los procedimientos de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a la entidad, la cual posee imperio o fuerza coactiva para obligar a la afiliación o incorporación, así como también a la contribución e integración que se establezca.

(....).

d) Asignación legal de recursos. Pueden por ley tener la percepción de alguna contribución a cargo de los administrados (v. gr. tasas, canon, tarifa, etc.,) o recibir, por excepción, fondos regulares del presupuesto general pero por lo común subsisten con los ingresos propios de su actividad y aportes de sus asociados o afiliados.

e) Control de la administración central. El Estado, en la medida en que les transfiere potestades o competencias públicas,/tiene a su cargo la fiscalización de la legalidad y gestión de la actividad que desarrollan. El alcance del control depende de las disposiciones específicas de creación de la entidad, así como también de las prerrogativas que el Estado les haya asignado.

En su consecuencia, las autoridades estatales intervienen en la dirección y administración de esas personas, por lo común designando uno o más miembros de los órganos directivos. Además, en tanto la administración ejerce sobre estas personas públicas un contralor más amplio o intenso que el que regularmente realiza respecto de las personas privadas, la ley especial de constitución del ente o las normas integradoras de la relación jurídico-administrativa entre el Estado y tales entidades, pueden establecer la extensión y modalidades del control.

(....).

f) Irresponsabilidad estatal. Puesto que esas personas no son estatales y sus empleados no son funcionarios públicos, su responsabilidad se rige por las normas del derecho común y de ordinario el Estado no responde subsidiariamente por esas entidades, salvo excepciones expresas de la ley o el acto estatal de creación. En alguna medida, y en ciertos supuestos, cabe hablar, por ejemplo, de "responsabilidad subsidiaria del Estado" por actos del concesionarios/ de servicios públicos en perjuicio de terceros, derivados directamente del ejercicio del poder que titulariza el concesionario que ha sido posible por la investidura estatal.

g) Otras diferencias de régimen jurídico con las entidades estatales, resultan de que no siempre las decisiones que dictan los órganos de las personas públicas no estatales son actos administrativos, no obstante hay casos en que los dictan; puede que se las exceptúe del procedimiento concursal o quiebra, al igual que las entidades estatales, aunque en estas últimas la excepción es absoluta; sus agentes no revisten calidad de empleados públicos, por lo cual su regulación jurídica está sujeta al régimen laboral ordinario o estatutario específico, pero no al estatuto del empleado público o personal civil de la Administración". R, Dromi, Derecho Administrativo Económico, I, Editorial Astrea, 1980, pp. 53-56.

La entidad pública no estatal se manifiesta sobre todo en los ámbitos profesionales y productivos. Es por ello que normalmente se está en presencia de entidades de base asociativa, una asociación obligatoria, por cuanto las personas concernidas deben afiliarse o incorporarse a la entidad creada y contribuir a la integración de su patrimonio. Es lo que sucede con los colegios profesionales y entidades representativas de intereses productivos, como la Liga Agrícola Industrial de la Caña o el Instituto del Café. Dada esa base asociativa podría afirmarse que el ente no estatal presenta un carácter corporativo.

Para conocer si un ente público es no estatal, el operador debe analizar si presenta los rasgos anteriores y particularmente la forma de ente de que se trata. Lo anterior sin desconocer que tradicionalmente el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. En el estado actual del ordenamiento ese objetivo no es aceptable sobre todo porque la tendencia es a uniformar el régimen público, de manera tal que la excepción respecto de una determinada Ley debe provenir de la expresa indicación del legislador y no de la caracterización del ente como no estatal. Tal es el caso de la sujeción al control de la Contraloría General de la República, de la Ley de la Contratación Administrativa o en su momento de la Ley de la Autoridad Presupuestaria, por ejemplo.

Determinado cuando un ente no es estatal, procede analizar si la Editorial Costa Rica presenta características que permitan afirmar tal naturaleza o bien, si el legislador recurrió al expediente de calificarla como no estatal, para efecto de liberarla de la aplicación de determinadas leyes.

2-. El ente o institución estatal

Diversos textos normativos e incluso la propia Constitución Política utilizan corrientemente el término de "institución del Estado".

Dicho término se emplea en relación con entidades descentralizadas, centros de acción autónomos a quienes el legislador ha atribuido la condición de persona jurídica. Por ende, puede afirmarse que son entes públicos independientes del Estado-persona. Esa circunstancia obliga a cuestionarse cuál es el significado del término.

Pues bien, el primer elemento que debe ser tomado en cuenta es precisamente, que si el legislador dota de personalidad jurídica al ente es porque lo crea como persona jurídica y en tanto tal no se subsume en ningún otro ente jurídico. Ello incluye necesariamente al Estado, en tanto persona jurídica y más aún persona mayor del ordenamiento. La personalidad jurídica entraña, entonces, que el organismo creado no es un órgano de otra persona jurídica, salvo que se dé la figura del "órgano-persona" que no es el caso.

De la condición de persona se deduce, entonces, que la institución o ente no se integra orgánicamente al Estado-persona, no es, pues una parte de éste. Por el contrario, la persona pública goza de autonomía (al menos administrativa respecto del Estado) y no puede pertenecer a la estructura ministerial o a cualquier otra estructura del Estado. Por consiguiente, puede considerarse que no integra el "Gobierno". No es una parte del Gobierno.

Estatal no significa, entonces, que la entidad o institución se integre orgánicamente al Estado y en concreto al Poder Ejecutivo. Por el contrario, el término estatal o de Estado señala la circunstancia de que el ente que se crea como separado de éste, tiene un carácter instrumental. El Estado crea el ente para que contribuya en la satisfacción de los fines que le corresponden. Sobre este tema nos referimos en el dictamen N. C-144-2000 de 26 de junio de 2000. En dicha ocasión, señalamos que:

"Si bien en algunas ocasiones el legislador utiliza el término "institución" como sinónimo de ente, debe tomarse en cuenta, sin embargo, que el concepto de institución hace referencia a una de las clasificaciones de los entes públicos. En efecto, tradicionalmente se diferencia entre corporaciones e instituciones. El adjetivo de público utilizado tanto para referirse a corporaciones como a instituciones denota que estamos en el ámbito de la organización pública en contraposición con la privada.

La categoría de entes institucionales hace referencia a la personificación de un conjunto de bienes. Se trata de una personificación al servicio de fines determinados; en el caso de las instituciones ese fin es ajeno, le viene impuesto en el acto creador. La gestión del interés es dirigida por un órgano nombrado por el Estado y supeditado a sus directrices y contralor. Se ha puesto como caso típico del ente institucional, las instituciones autónomas, que también se clasifican como entes instrumentales. Este calificativo hace alusión al hecho de que el ente persigue fines que no ha definido, sino que el Estado le impone, razón por la cual tiene las potestades que el Estado a través de la ley le asigne. Desde esa perspectiva, podría decirse que la nota característica del ente institucional es el hecho de que la gestión es especializada y destinada al cumplimiento de un fin.

Quizás por el hecho de que el ente institucional cumple un fin que el Estado le asigna, corrientemente se les enmarca con el adjetivo de "instituciones estatales" o se habla de "Estado y sus instituciones", término dentro del cual no podrían entenderse comprendidas las corporaciones. Se comprende que, por ejemplo, el artículo 49 de la Constitución cuando se refiere a la función administrativa comprenda el Estado, "sus instituciones" y toda entidad de Derecho Público. Se está recordando con ello que no toda entidad de Derecho Público es una institución".

Lo estatal o de Estado califica, pues, esa particular relación de instrumentalidad que corre entre el Estado y el ente que se crea. Ente que normalmente adoptará la forma de organización pública institucional. Una institución es, en efecto, una organización determinada por un fin, que es definido por el fundador del ente, en este caso el Estado. Los órganos superiores de la entidad no actúan, por ende, en función de los intereses de un grupo, sino en función del fin asignado. La institución estatal es, así, una entidad dirigida no a la defensa de los intereses de un sector productivo o profesional, sino a la defensa y prosecución de los fines del Estado en un ámbito determinado.

Conforme esos criterios puede decirse, por ejemplo, que la Caja Costarricense de Seguro Social constituye una institución (por la forma de organización) autónoma (en virtud de la especial garantía que los artículos 73 y 188 de la Carta Política le atribuyen) que pertenece al Estado en el sentido de que es un ente que satisface fines que el Estado le ha asignado por Constitución y ley. Pero el adjetivo de estatal utilizado para las entidades autónomas no señala, en modo alguno, que se integren al Estado-persona o que el Poder Ejecutivo pueda ordenar sus actos.

B-. LA EDITORIAL COSTA RICA: UNA ENTIDAD ESTATAL

La Ley de creación de la Editorial Costa Rica no define en forma expresa la naturaleza jurídica de dicho ente. Ante ello y en virtud de las afirmaciones que se han dado, procede revisar en primer término si dicho ente presenta los elementos definidores de un ente "no estatal". Asimismo es necesario verificar el alcance de la relación de la Editorial con el Estado.

1-. La ECR no es ente público no estatal

Elementos diferenciadores de los entes públicos no estatales son: su origen, sus fines, el patrimonio y el carácter corporativo de la entidad.

La Editorial Costa Rica es de origen estatal. Puesto que surge a la vida jurídica mediante una ley, su acto de creación es de carácter estatal. Empero, ese elemento no es esencial para negar el carácter de no estatal a la Editorial. De hecho, la manifestación típica de los entes públicos no estatales, los colegios profesionales, tienen también un origen estatal: no son producto de un contrato o fundación.

En cuanto al patrimonio, interesa señalar que dicho Ente está financiado fundamentalmente por las transferencias que el Estado le traslade y por el producto de la venta de los libros editados. Dispone el artículo 5 de su Ley de creación:

"El capital de la Editorial estará constituido:

a) Por la subvención del Estado, fijada en el artículo 3 de la Ley No. 5357, de 8 de octubre de 1973, reformada por Ley No. 6381, de 6 de septiembre de 1979.

Esta subvención ingresará a la Tesorería Nacional y el Ministerio de Hacienda deberá incluirla en el presupuesto nacional, para girarla directamente a la Editorial Costa Rica sin ningún tipo de disminución. (Así reformado este inciso por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7754 de 23 de febrero de 1998)

b) Por las utilidades provenientes de la venta de las ediciones;

c) Por donaciones que podrán deducirse, para efectos de pago, del impuesto sobre la renta;

d) Por intereses que se obtengan mediante inversión transitoria de fondos ociosos; y

e) Por otras fuentes de capitalización".

Se desprende de dicha disposición que el patrimonio de la Entidad y por ende, su presupuesto no está financiado con cuotas o participación de determinadas personas que puedan ser consideradas miembros de la Editorial. Pueden existir aportes, a manera de donaciones, pero éstos son voluntarios y excepcionales. Por consiguiente, no constituye una fuente de financiamiento permanente de la Editorial, al punto que pueda afirmarse que se mantiene gracias al aporte privado. Es de advertir que una afirmación en ese sentido tampoco sería válida en caso de que el producto de las ventas realizadas por la Editorial sobrepasase con creces el monto de la transferencia del Gobierno a la Editorial. El producto de la venta de bienes y servicios que ofrece al mercado un ente no puede ser considerado un aporte privado, para efectos de calificar su patrimonio. Es claro, por demás, que conforme las reglas que rigen los fondos, a partir del momento en que la entidad pública recibe recursos por tal venta, esos recursos son públicos y están sujetos al régimen jurídico correspondiente. La distinción es importante porque si se fuese a equiparar precios y tarifas públicas con aportes privados tendríamos que concluir en que los recursos que recibe el Instituto Costarricense de Electricidad, por ejemplo, por pago de los servicios que presta a sujetos privados (sea la mayor parte de sus usuarios) son aportes privados. Lo cual obviamente es un absurdo. Entonces, la referencia al origen privado de los fondos debe circunscribirse al aporte privado al capital social y al patrimonio a la entidad. Si ese aporte falta, no puede hablarse de "participación de titulares privados de capital dentro de una entidad en la cual también es titular el Estado…" (cita de Gordillo en el trascrito por la Asesoría Jurídica de la Editorial), por lo que faltaría ese elemento "esencial" para calificar un ente como no estatal.

En cuanto a los fines, dispone el artículo 2°:

"La Editorial tiene como fin principal el fomento de la cultura del país mediante la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y de extranjeros en casos de mérito especial.

Sin perjuicio de su fin principal y cuando su situación financiera lo permita, la Editorial publicará las obras didácticas que por disposición oficial del Ministerio de Educación Pública, deban ser usadas en escuelas y colegios del Estado".

Respecto de esos fines, cabe resaltar la naturaleza pública y la circunstancia de que corresponden a fines propios del Estado. En efecto, la Editorial ha nacido a la vida jurídica con el objeto de propiciar la cultura del país. Un fin que no puede sino considerarse fundamental para el Estado, máxime si se considera lo dispuesto en los numerales 89, 121, inciso 19 y se desprende del 83 de la Carta Política. El fomento de la cultura es un fin estatal y no un fin simplemente relevante para el Estado. El interés en promover las obras de los autores costarricenses o abaratar el costo de los libros didácticos correspondientes a los distintos niveles de enseñanza también pueden ser considerados fines estatales, así como que las obras de los grandes escritores, artistas o científicos, nacionales e internacionales, y con ello la cultura universal, lleguen a los sectores de menores recursos económicos. Por consiguiente, en razón de la naturaleza de los fines que persigue no puede afirmarse que la Editorial Costa Rica constituya un ente público no estatal. Por el contrario, sus fines no sólo son públicos sino que el Estado está obligado a velar por su satisfacción: la Editorial es un mecanismo para tal concreción. .

No obstante, podría discutirse el carácter "no estatal" de la Editorial a partir de su organización. Ello en el tanto en que de la existencia de una Asamblea de Autores se pretendiera derivar una naturaleza corporativa. Los entes públicos no estatales, en estricto sentido, constituyen entes corporativos. Pues bien, en la mayor parte de las corporaciones la dirección superior radica en una asamblea general de personas unidas por la pertenencia a una profesión común o la titularidad de un interés común. La asamblea es el órgano superior y conoce de oficio o por recurso de lo relativa a la política y administración del ente. Bajo ese esquema, son los propios miembros de la corporación reunidos en la asamblea quienes toman las decisiones fundamentales de la organización. La junta directiva del ente presenta una facultad de dirección subordinada y es un órgano de ejecución de las políticas adoptadas por la asamblea. La corporación funciona en beneficio de un grupo. Este es regulado por el Estado por medio de la corporación.

El legislador ha dotado a la Editorial Costa Rica de una organización especial, compuesta por la Asamblea de Autores, la Junta Directiva, la Gerencia y personal especializado (artículo 4° de la Ley). Ciertamente, la Asamblea de Autores está integrada por los miembros de la Asociación de autores de obras literarias, artísticas y científicas (artículo 10) que cumplan con los requisitos que se establecen. Empero, la afiliación a la Asociación (en tanto esta es privada) es facultativa y no obligatoria); además, dadas las regulaciones de la Ley de la Editorial los miembros de la Asociación no son miembros de pleno derecho de la Asamblea. Lo son los que presenten ciertos requisitos. No puede afirmarse, entonces, la presencia de un corporativismo. Lo que viene a ser reafirmado por las funciones de la Asamblea. De análisis del artículo 10 de la ley, no puede afirmarse que la Asamblea se constituya en el órgano de dirección suprema de la entidad, al punto que le corresponda definir la política de la Entidad, por ende, la política editorial. A la Asamblea le corresponden el nombramiento y aprobación de ciertos actos, pero le está vedada la fijación de la política editorial. En efecto, el artículo 10 de mérito asigna a la Asamblea la competencia para nombrar a los miembros del Consejo Directivo "cuya designación le corresponda", revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo y fijar el monto de las dietas que devengan los miembros del Consejo Directivo Consejo Directivo. La política editorial se expresa por medio de la definición del número de obras que se editarán en el año calendario, la selección de las obras que pueden ser publicadas y el orden de publicación, la determinación del monto correspondiente a los derechos de autor, funciones que corresponden al Consejo Directivo, según los incisos b), f) y g) del artículo 19 de la Ley. Es de advertir que al Consejo le corresponden otras funciones esenciales como es la potestad reglamentaria. Ciertamente, la Asamblea debe aprobar esos reglamentos, pero la función de ese órgano es simplemente de control, por lo que carece de competencia para modificar los reglamentos, tal como se ha indicado en el dictamen N. C-006-99 de 7 de enero de 1999:

"La imposibilidad jurídica par que la Asamblea de Autores "modifique" el texto reglamentario propuesto a su conocimiento por el Consejo Directivo, obedece a que el acto de aprobación sirve para apreciar el mérito, la oportunidad, la legalidad y aún la constitucionalidad del reglamento. La aprobación constituye una forma de control a posteriori que ejerce exclusivamente la Asamblea de Autores; por ello este órgano superior no puede modificar el texto reglamentario bajo su conocimiento; su competencia sólo le permite aprobarlo o improbarlo".

Por consiguiente, las decisiones tomadas por la Asamblea de Autores relativas a la edición de las obras o a otros aspectos de política editorial no vinculan al Consejo Directivo. Simplemente, ese ámbito esencial para el funcionamiento de la Editorial en tanto que tal, escapa a la competencia de la Asamblea.

Si a lo anterior unimos que el Consejo Directivo está integrado por 9 miembros, de los cuales sólo tres son nombrados por la Asamblea de Autores (artículo 11), se sigue que no es posible considerar que la Editorial Costa Rica constituya una corporación integrada por un grupo de personas titulares de una misma profesión o bien, titulares de un interés común, propio del grupo y diferenciable de un interés estatal. Por ende, el interés de la Editorial no se identifica con el interés y voluntad de la Asamblea. En el tanto ello es así, como en efecto lo es, no puede afirmarse que la Editorial Costa Rica constituya un ente público no estatal.

2-. La Editorial como ente empresarial estatal

Dispone el artículo 1° de la Ley de la Editorial:

"Créase como organismo del Estado la Editorial Costa Rica".

Esa prescripción ha generado dudas en orden a la relación que se establece entre la Entidad y el Estado. Podría afirmarse que el dictamen N. C-124-98 de 23 de junio de 1998 responde a inquietudes generadas por la ubicación institucional de la Editorial y, en particular, su relación con el Ministerio de Cultura. En efecto, en dicho pronunciamiento se tenía que definir si la Editorial constituía un órgano del citado Ministerio.

Este punto es retomado por la Asesoría Jurídica de la STAP, quien afirma que la Editorial es una "institución adscrita al Ministerio".

La Ley de creación de la Editorial no otorga expresamente personalidad jurídica a la Editorial. Pero esa personalidad se desprende del conjunto de regulaciones que se emite. En primer término, ninguna de las disposiciones de la ley puede ser interpretada como estableciendo una relación orgánica entre la Editorial y un Ministerio (hay que recordar que Cultura es un ministerio de creación posterior a la Editorial). Las reformas introducidas a la ley tampoco tienden a establecer tal relación. No se dan los supuestos de una desconcentración administrativa, por lo que como bien afirma el dictamen 124-98, la Editorial Costa Rica no constituye un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, ni su presupuesto está contenido en la Ley de Presupuesto como parte del presupuesto del citado Ministerio. Y puede afirmarse que la Editorial no está en una relación de dependencia con el Ministerio, así como tampoco con el Gobierno. Por el contrario, la organización de la Editorial es propia de una persona jurídica autónoma, a lo cual se une la existencia de un patrimonio propio, un presupuesto propio que debe ser aprobado por la Contraloría General de la República (artículo 9 de la Ley) y que su personero legal, para todos los efectos, es su gerente (artículo 20 de la ley). Es válido, entonces, afirmar que la Editorial no pertenece al Poder Ejecutivo o, utilizando el término en sentido impropio, que no pertenece al Gobierno. En todo caso, observamos que la condición de "institución adscrita a un Ministerio" no equivale técnicamente a órgano de ministerio.

Cabe reafirmar que el término "organismo estatal" no significa que la entidad de que se trata pueda ser considerada una dependencia del Poder Ejecutivo, por ende que se integre al "Gobierno". Tampoco significa que el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Cultura pueda imponer a la Editorial determinadas decisiones (verbi gratia, qué libros edita, qué autores selecciona, cuánto reconoce por concepto de derecho de autor, o el contenido de sus reglamentos) o que las decisiones de la Asamblea o del Consejo Directivo puedan ser anuladas, revocadas o modificadas por el Poder Ejecutivo, sino que indica la particular relación de instrumentalidad del ente respecto del Estado y, en especial, que ha sido constituido para satisfacer los fines de éste. Adviértase que aún cuando la Editorial no goza de la autonomía propia de las "instituciones del Estado", dada su personalidad jurídica y la disposiciones que la presiden, así como el principio de especialidad que rige su giro, impiden que el Ejecutivo participe directamente en la gestión interna o externa de la Editorial. Lo que no excluye, sin embargo, que la entidad esté sujeta a potestad de dirección, tal como lo están en general los entes públicos.

La ausencia de integración en el Poder Ejecutivo, particularmente la constatación de que la Editorial no es un órgano desconcentrado, llevó a la Procuraduría a afirmar que dicha Entidad constituye una institución no estatal. Observamos que en el dictamen de mérito (124-98), la Procuraduría no afirma que su naturaleza sea la de un ente no estatal con las características que la doctrina sudamericana establece. Se limita a señalar que:

"Tomando en cuenta el hecho de que la Editorial Costa Rica fue creada por ley, que sus fines son públicos, que su capital esté formado por una subvención del Estado con cargo del Presupuesto Ordinario Nacional y por los fondos que genere (que son públicos también), que disfruta de ciertos beneficios fiscales, que opera con independencia del Poder Ejecutivo o de otra institución, podemos concluir que es una institución pública no estatal, entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública".

Y es claro que si identificamos Estado "como el Gobierno Central de la República", sin emplear el término Estado como Estado-ordenamiento, la Editorial Costa Rica no es una institución estatal. Pero esa certera afirmación no implica sino que se está en presencia de un ente público más del ordenamiento, tal como también lo es el Estado. Pero de ello no puede desprenderse que la Editorial pueda ser clasificada bajo la categoría de "entes públicos no estatales".

No obstante, de los documentos que han sido remitidos a la Procuraduría, pareciera desprenderse que a partir del dictamen de mérito se ha interpretado en diversas instancias, incluso jurisdiccionales que, en criterio de la Procuraduría, la Editorial Costa Rica constituye un ente no estatal y que esa circunstancia afecta su régimen jurídico, al punto que implicaría la no aplicación de una serie de disposiciones publicísticas. Pareciera que esa interpretación se ha consolidado, al punto de que ha permeado la propia Procuraduría. En efecto, recientemente en el dictamen C-028-2002 de 23 de enero de este año, dirigido al señor Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, la Procuraduría interpreta que en el dictamen N. 124-98 se definió a la Editorial Costa Rica como un ente público no estatal y hace un razonamiento en ese sentido, sin entrar a examinar el fundamento de tal afirmación. En efecto, se limita a indicar que:

"Ahora bien, una menor vinculación al régimen jurídico público, por razón de la participación y defensa de intereses privados, reflejados en su organización, el origen de sus fondos, actividad y su control, ha dado lugar a denominar a ciertos Entes Públicos como no Estatales. Si bien, toda excepción a la aplicación del derecho público a un ente público requiere norma expresa.

Por otra parte, pese a que no existe unanimidad en la doctrina sobre los criterios determinantes para una tal caracterización, en el dictamen C-124-98 se consideró que la Editorial es un ente público no estatal. Sin embargo, ello no permite determinar a priori la normativa y su interpretación aplicable, lo cual puede interesar a los efectos de su consulta".

Empero, de lo dispuesto en la ley de creación de la Editorial no es posible diferenciar la Editorial respecto de otros entes públicos estatales. Observamos, en todo caso, que la Editorial no ha sido constituida para defender intereses privados y que sus fondos son públicos. Pero además, cabe afirmar que la circunstancia de que una entidad pública realice actividad empresarial (y de ese hecho su régimen jurídico sea diferente) no entraña que deba ser calificada como ente público no estatal, según la conceptualización que se ha hecho anteriormente. En efecto, las empresas públicas ya sea que estén organizadas bajo formas de Derecho Público, ya que constituyan sociedades comerciales, no son técnicamente entes públicos no estatales. Por consiguiente, la actividad empresarial que desarrolla la Editorial de Costa Rica y el control a que está sujeta, no permiten afirmar que se esté ante un ente público no estatal. Dicha afirmación tiene el mismo grado de incorrección que aquélla que pretenda establecer que la Editorial es un órgano del Poder Ejecutivo.

Ahora bien, ateniéndonos a la actividad material que desarrolla la Editorial, ésta debe ser conceptuada como una empresa pública. Como es sabido, una empresa puede ser organizada bajo formas de Derecho Público o de Derecho Privado. Ello significa que al crear la empresa, el legislador puede recurrir a una organización propia del Derecho Público, como lo es el ente institucional (caso de nuestras empresas públicas organizadas como instituciones autónomas) o por el contrario, recurrir a las formas societarias regidas por el derecho comercial y, en concreto la sociedad anónima, vb.gr. Correos de Costa Rica S. A. o la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. Recuérdese que:

"Las formas de empresa no son sino sistemas jurídicos de estructuración y funcionamiento de organizaciones bajo las cuales se pretende desarrollar una actividad empresarial, implicando distintos modos de configuración del titular jurídico de dicha actividad. Por formas de empresa pública entendemos, por tanto, las distintas figuras jurídico-organizativas, bien de Derecho público o de Derecho privado, de las que se sirve la mano pública para el ejercicio de una actividad empresarial. A, ALONSO UREBA Enciclopedia Jurídica Básica, Editorial Civitas, II, 1995, pp. 2750.

En el caso de la Editorial, la forma organizacional no es típica, puesto que la Editorial no ha sido organizada como una inconfundible institución, a la manera de las entidades autónomas o semiautónomas. La especificidad de la Editorial deriva de que junto al Consejo Directivo, a la Gerencia existe una Asamblea de Autores y que ésta interviene en la integración del Consejo Directivo. Es de advertir, sin embargo, que esa ausencia de especificidad no sólo no es susceptible de modificar la naturaleza jurídica del ente, de manera de conceptuarlo como un ente corporativo (que en todo caso, no es una forma de organización adecuada para un ente empresarial), sino que tampoco origina modificaciones en su régimen jurídico. Los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública se aplican con prescindencia de la forma de la organización de la empresa; por ende, para que dichos artículos se apliquen no es necesario que se haya recurrido al mecanismo de crear una sociedad anónima. En ese sentido, resulta correcto afirmar que, en principio, el Derecho Laboral rige las relaciones de empleo de la Editorial, ya que sus servidores –salvo los que intervienen en la gestión pública de la Editorial- no son considerados servidores públicos. Es claro, por demás, que lo dispuesto por la Ley de la Administración Pública en su artículo 3 resulta matizado por lo dispuesto por normas especiales, como lo es la Ley de la Contratación Administrativa, artículos 1 y 2.

C-. SUJECIÓN A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

La consulta tiene como objeto establecer si la Editorial está sujeta a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Insito está también el problema de la competencia para aprobar sus presupuestos.

La Editorial Costa Rica ha diferenciado entre las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera que, en su criterio, resultan aplicables a los entes no estatales y aquéllas que no le resultarían aplicables. Partiendo de esa distinción, se considera no sujeta a los lineamientos formulados por la Autoridad Presupuestaria.

Por dicha razón, estima la Procuraduría que aún cuando el razonamiento no es aplicable a la Editorial Costa Rica, resulta conveniente retomar el aspecto del ámbito de aplicación de la Ley N: 8131.

1-. La Ley de la Administración Financiera y los entes no estatales

El ámbito general de la Ley de la Administración Financiera está definido en el artículo 1° de esta Ley. Dos aspectos deben ser tomados en consideración al analizar dicho artículo. En primer término, que dicha Ley es producto de la discusión a que fue sometido el proyecto en los años en que duró su tramitación ante la Asamblea Legislativa y particularmente las consultas legislativas de constitucionalidad a que fue sometido. Ello explica la redacción sui generis y la ausencia de claridad que presentan algunos de los párrafos de este artículo. En segundo término, la circunstancia de que el propio artículo enuncia que la aplicación de la ley a los distintos organismos públicos no es uniforme, ya que debe estarse no sólo a las excepciones de régimen que se establecen (por ejemplo en lo relativos al punto d), a la circunstancia de que muchas de las disposiciones regulan la administración financiera del Poder Central, sino también a que determinadas prescripciones contienen excepciones. Por ende, la ley no tiene la pretensión de establecer un régimen uniforme para todo organismo público.

Dispone el artículo de mérito:

"Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

1. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

1. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
2. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
3. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas".

Con las excepciones previstas, el principio es que en tanto haya fondos públicos por ser administrados o custodiados la ley es eficaz y debe ser aplicada. Este elemento fundamental, fondos públicos, determina que se haya previsto la aplicación de la ley a sujetos privados en tanto dispongan o administran fondos públicos, así como a las sociedades en que los entes públicos tienen una participación minoritaria (lo que determinaría que no puedan ser consideradas técnicamente como empresas públicas). Empero, lo que interesa es la sujeción a la ley cuando se trata de entes públicos no estatales.

De la redacción de la Ley se desprende que a los entes públicos no estatales se les aplicará la ley en la medida en que estén administrando o custodiando fondos públicos. Ergo, la ley no se aplica respecto de los entes que no administren o custodien fondos públicos, pero tampoco debería aplicarse respecto a los fondos no públicos de que sea titular, administre o custodie. Simplemente, si no hay fondos públicos pareciera que no se justifica el régimen "económico-financiero" en que consiste la ley.

Lo anterior no es susceptible de provocar mayores dudas. Empero, la norma genera incertidumbre al pretender referirse al origen de los fondos de los entes no estatales. En efecto, el párrafo hace referencia a que los recursos de la Hacienda Pública y a que estos recursos hayan sido transferidos o puestos a su disposición "mediante partida o norma presupuestaria" por los órganos y entes a que se refieren los incisos a, b, c y d) o los "presupuestos institucionales de los bancos del Estado". Para conocer el alcance de la norma hay que desentrañar el contenido del término "recursos de la Hacienda Pública". Lo que obliga a remitirse a la reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

Pues bien, el artículo 8 de la Ley de la Contraloría General fue modificado para establecer que la Hacienda Pública está constituida tanto por los fondos públicos, como por un conjunto de potestades referidas a esos fondos y el régimen jurídico que los rige (párrafo primero). Obviamente, recursos de la Hacienda Pública está referido a los fondos públicos, cuya regulación hace el artículo 9 de la Ley de la Contraloría. Empero, el párrafo segundo del artículo viene a regular lo relativo a la Hacienda Pública de los entes públicos no estatales, disponiendo:

"Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan".

De la redacción del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera podría intentarse una interpretación en el sentido de que los fondos públicos de los entes no estatales son también aquellos creados por normas no presupuestarias y que no requieren una transferencia presupuestaria. Y es que la presencia de fondos públicos puede originarse no sólo en normas y partidas presupuestarias. Empero, al remitirse al criterio legal de "hacienda pública" resulta claro que los fondos a que se refiere la Ley de la Administración Financiera –y que son los que determinan la aplicación de la Ley-, son los provenientes de una transferencia presupuestaria o de una disposición presupuestaria que así lo establezca. Ergo, si hubiere fondos públicos a favor de los entes no estatales que no deban ser transferidos por normas o partidas del Presupuesto del Estado o de los presupuestos de la Administración Descentralizada, las universidades del Estado, las municipalidades y los bancos del Estado (notamos que la duda podría presentarse respecto de fondos provenientes de un banco público no estatal), estos fondos no integrarían la Hacienda Pública y, por ende, respecto de ellos no se aplicaría la Ley de la Administración Financiera.

Pero más allá de la valoración que pueda merecer la restricción legal al concepto de fondos públicos, lo cierto es que en tanto estemos en presencia de fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, los entes públicos no estatales estarán sujetos a la Ley de la Administración Financiera, lo que en principio permitiría considerar que resulta aplicable el capítulo referente a la Autoridad Presupuestaria. Por ello, los alcances del artículo 21 y siguientes de la Ley N. 8131 deben estar referidos a los entes no estatales que reciban fondos públicos en los términos indicados. Dispone en lo conducente dicho numeral:

"Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

Se exceptúa del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social; así como los entes públicos cuyos ingresos provengan del aporte de los sectores productivos a los que representan.

En el dictamen N. C-339-2001 de 10 de diciembre del año pasado, ante una consulta formulada por la Oficina Nacional de Semillas, señalamos respecto de esa frase:

"La exclusión está referida a los entes públicos representativos de sectores productivos. Con ello la ley hace referencia a los entes corporativos que constituyen, en estricto sentido, los llamados entes públicos no estatales. Dos elementos son necesarios para que se dé la exclusión. En primer término, la naturaleza del ente y luego, el modo de financiamiento. Si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. La ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes no tributarios de los sectores que lo integran. Respecto de este segundo requisito, es de notar la correspondencia del artículo 21 con lo dispuesto en el artículo 1 en orden a los entes no estatales. Estos están sujetos a la aplicación de la ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, que son transferidos del presupuesto de otro ente público.

Ahora bien, para que la Oficina de Semillas esté excluida de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria sería necesario que constituyera un ente representativo de sectores productivos. Empero, de las disposiciones de su ley de creación, no es posible concluir en tal condición. ..

No cabe duda de que la Oficina vende bienes y servicios a sectores productivos. Pero la relación que se establece entre los citados sectores y la Oficina es de naturaleza comercial, totalmente diferente a la relación de representación de intereses.

Cabe observar, además, que existe una profunda diferencia entre la composición de la Oficina y la propia de los entes representativos de los sectores productivos (ICAFE, Liga Agrícola de la Caña, por ejemplo). Estos últimos están organizados como corporaciones, cuyo órgano principal es una asamblea donde participan todos los sectores involucrados y que poseen capacidad de dirigir los destinos del Ente. No puede olvidarse que la corporación es un ente cuya base es asociativa; las personas que lo integran son "miembros del ente" y tienen posibilidad de manifestarse o hacerse manifestar en la asamblea y, por ende, participan en la toma de decisiones de este órgano fundamental. ...".

Ahora bien, no todo ente no estatal es representativo de sectores productivos. En efecto, puede discutirse si los colegios profesionales son representantes de sectores productivos. Empero, de la conjunción de los artículos 1 y 21 pareciera derivarse que la no sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria está referida a los entes públicos no estatales en tanto sus ingresos provengan del aporte de los asociados, miembros de o representados por esos entes. Es decir, que la exclusión se justifica en la inexistencia de fondos públicos.

2-. Sujeción de la Editorial Costa Rica

Se sigue de lo anterior que respecto de la Editorial Costa Rica no se dan los supuestos para considerarla excluirla del ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria.

Como ya se indicó, la Editorial no constituye un ente público no estatal. Pero además, aún en el supuesto en que tuviera dicha naturaleza, las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria le resultarían aplicables, puesto que sus ingresos no provienen del aporte de sectores miembros o representados por ellos. En concreto, porque la Editorial se financia no por aportes de sujetos privados, sino por el producto de la explotación empresarial (venta de las ediciones) y el aporte del Estado.

Pero ante todo, resulta vinculada porque la Editorial queda ubicada en el supuesto contemplado en el artículo 1, inciso c) de la Ley 8131:

" La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado".

    Ergo, cuando un ente forme parte de la Administración Descentralizada o constituya una empresa pública está sujeto al régimen previsto en la Ley N. 8131.

    La Editorial Costa Rica no ha sido creada para realizar determinadas competencias de índole pública. Dado el ámbito material de actuación, no puede afirmarse que en su favor se haya operado una descentralización de competencias administrativas. Por el contrario, procede afirmar que la actividad de la Editorial es de índole empresarial: para cumplir con el fin de difundir la cultura nacional y universal, la entidad edita y vende libros. Desde el punto de vista de su actividad, la Editorial constituye una empresa pública del Estado, tal como se indicó correctamente en el dictamen C-174-92 de 28 de octubre de 1992. Al no existir una expresa disposición legal dirigida a excluir la Editorial de los referidos lineamientos de política presupuestaria, se sigue necesariamente que debe sujetarse a éstos.

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, la Procuraduría General de la República es del criterio que:

1. en razón de su giro empresarial, la Editorial Costa Rica constituye una empresa pública del Estado.
2. La excepción contenida en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en relación con el numeral 1° está referida a los entes no estatales que se financien con aportes privados y, por ende, que no reciban fondos públicos.
3. Conforme lo dispuesto en esos mismos artículos de la Ley N. 8131, la Editorial Costa Rica está sujeta a los lineamientos de política presupuestaria que formule la Autoridad Presupuestaria dentro del ámbito de su competencia.
4. Se reconsidera de oficio la interpretación del dictamen C-124-98 de 23 de Junio de 1998, según la cual la frase "...institución pública no estatal entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública" se identifica con el concepto "ente público no estatal".
5. Se reconsidera de oficio el dictamen N. -028-2002 de 23 de enero de este año, en cuanto expresamente señala que la Editorial Costa Rica constituye un ente público no estatal.
6. Se mantiene la aclaración de que el carácter estatal de la empresa no significa que la Editorial constituya un órgano del Poder Ejecutivo.

 

De usted muy atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

 

Cc: Ing. Alberto Dent Z., Ministro de Hacienda

Lic. Luis Carlos Hernández Gutiérrez

Viceministro de Trabajo y Seguridad Social

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República