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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 067
 
  Dictamen : 067 del 05/03/2002   

C-067-2002


5 de marzo del 2002


 


 


Licenciado


Marco Escalante González


Asesor Legal


Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos


Su Despacho


  


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su carta del 26 de febrero del año en curso, a través de la cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si es posible que la Junta Directiva General del Colegio publique en un diario de circulación nacional la lista de aquellos profesionales agremiados al Colegio que se encuentran suspendidos en el ejercicio de su profesión, sea por motivos disciplinarios o por el no pago de las cuotas de colegiatura.


    Este criterio se solicita con base en el acuerdo n.° 25 de la Junta Directiva del Colegio, adoptado en la sesión ordinaria n.° 11-01/02, celebrada el 7 del mes pasado.


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.


    En el memorando de oficina, oficio n.° 146-2001, suscrito por usted, se indica que no es posible hacer la citada publicación en un diario de circulación nacional, en virtud del principio de legalidad. Además, los fallos de la Junta Directiva General podrían ser revisados en la vía contenciosa administrativa, por lo que, eventualmente, podría alegarse un daño, lo que significaría el pago de una indemnización a favor del sancionado.


 


B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


    El órgano asesor en sus dictámenes y opiniones jurídicas se ha referido a temas afines al que se nos consulta ( véanse, entre otros, los dictámenes C-248-99 de 21 de diciembre de 1999 y C-217-2000 de 13 de setiembre del 2000). Por tal motivo, cuando las necesidades de la exposición así lo exijan estaremos recurriendo a ellos.


II.- SOBRE EL FONDO.


    Antes den entrar en el análisis puntal del asunto, debemos hacer referencia a la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, así como a las funciones públicas que ellos ejercen.


    Ha sido conteste la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que los colegios profesionales son entidades públicas no estatales. En efecto, en el dictamen No. C-127-97 de 11 de julio de 1997, refiriéndonos a los colegios profesionales, entes que, dada su naturaleza, se ubican en los no estatales, expresamos lo siguiente:


"A la luz de la anterior normativa, resulta claro que el Colegio de Médicos y Cirujanos, al igual que los demás colegios profesionales, constituye una persona de Derecho Público de carácter no estatal, en virtud de las funciones que se le han encomendado.


Bajo la denominación de ‘entes públicos no estatales’ se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta -total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función.


En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que la ‘... razón por la cual los llamados «entes públicos no estatales» adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. El ente, a pesar de que su origen puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos. Es, en esa medida, que se considera Administración Pública’" (O.J.-015- 96 de 17 de abril de 1996)."


    Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 4144-97, estableció un deslinde entre las funciones públicas y privadas que ejercen este tipo de entes. Al respecto, expresó lo siguiente:


"Io. Ha dicho esta Sala en reiteradas ocasiones que los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público:


‘..los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente...’ (sentencia número 1386-90 de las 16:42 horas del 24 de octubre de mil novecientos noventa).


Sin embargo, no todas sus funciones revisten de ese carácter público, sino precisamente sólo las relacionadas con las regulaciones a la profesión y su régimen disciplinario. Sobre este distinto carácter de unas y otras funciones de los Colegios Profesionales, es ilustrativo lo dicho por esta Sala en sentencia 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de mil novecientos noventa y cinco, en que, en lo que interesa, se consideró:


‘...la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada ‘Administración Corporativa’, que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas... Pero debe advertirse que no toda corporación de Derecho público forma parte de la Administración Pública. Sólo en campos muy específicos, como se verá más adelante, las actuaciones de las corporaciones sectoriales de base privada, estarán reguladas o serán actividad administrativa. La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha sólido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios...En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas.’


En este sentido, no toda actividad realizada por un colegio profesional tiene carácter público, ni participa de su naturaleza, pues si se trata de cuestiones relacionadas con el bienestar común de los agremiados, como ha dicho también esta Sala, se rigen por la autonomía de la voluntad…"


    Como puede observarse de lo anterior, todo lo referente a la materia disciplinaria se engarza dentro de una función típicamente administrativa, la cual, obviamente, está regenta por el Derecho Público.


    De la naturaleza de la función que ejercen los colegios en materia disciplina ( pública), así con base en otras razones, sus Juntas Directivas están autorizadas para publicar en un diario de circulación nacional la lista de aquellos profesionales que se encuentran suspendidos en el ejercicio de su profesión, ya sea por motivos disciplinarios o por el no pago de las cuotas de colegiatura. Existen varias razones para sostener esta postura. En primer lugar, el colegio profesional tiene un deber de informar a la sociedad sobre cuáles profesionales están suspendidos, dado el alto interés que entraña el ejercicio de las profesionales en nuestro medio. En esta dirección, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 4637-99, expresó lo siguiente:


"V.- De manera que no puede cabe duda acerca de que la correcta y decorosa prestación de los diversos servicios profesionales tiene que ser considerada como una cuestión del más preponderante interés públicos, y en esto la Sala reafirma decididamente su postura. Precisamente por eso, es decir, para asegurar tanto la dignidad profesional como la satisfacción de los intereses de los usuarios de esos servicios, es necesario la continua vigilancia de la actividad, supervisión que tiene alcances tanto preventivos como correctivos. Ese control toca, en primera instancia, al propio gremio profesional, legítimamente interesado como lo está en salvaguardar su prestigio, integridad y tradición social. Para ello existen los colegios profesionales y por ello es que el Estado les concede potestades de autorregulación y de disciplina sobre sus miembros, de manera que sean ellos los primeros y principales garantes del lustre de sus respectivas disciplinas". ( Las negritas no están en el original).


    Incluso, en voto n.° 7657-99, la Sala Constitucional llegó a la conclusión de que los servicios profesionales tienen la connotación de servicios públicos.


    En segundo término, la publicación de la lista de profesionales que se encuentran suspendidos en un diario de circulación     nacional, constituye una medida de carácter preventivo en beneficio de la colectividad. De esa manera, la sociedad tiene un parámetro objetivo que le permite discernir entre aquellos profesionales que se han ajustado a sus deberes profesionales y quienes no lo han hecho. Además, se le informa que, en vista de la suspensión que ha sido objeto el profesional, él no puede prestar sus servicios profesionales a los usuarios. En esta dirección, no podemos perder de vista que los habitantes de la República tienen el derecho de saber o conocer cuáles profesionales están habilitados para ejercer la profesión y cuáles no.


    Por otra parte, una actuación en el sentido que estamos comentando, tiene como finalidad el proteger el interés público, nunca dañar la honra ajena. No existiría, pues, un ánimo de injuriar, de difamar o de molestar; amén de que tal determinación estaría sustentada en un hecho real y objetivo. Desde esta perspectiva, la actuación del Colegio se enmarcaría en la defensa del interés público, y no en una que tiene por propósito principal y directo el dañar la honra ajena o el buen nombre de una persona. Además, es la persona que ha sido sancionada la que se ha colocado en esa situación, al quebrantar las normas legales y éticas que regentan el ejercicio de la profesión.


    En cuarto lugar, de ninguna manera el interés particular puede privar sobre el interés general. Así las cosas, al tener los servicios profesionales una connotación de servicios públicos, existe un interés de los usuarios de saber cuáles profesionales están inhabilitados para ejercer su profesión. Frente a ello, no es posible enarbolar razones de interés privado para impedir que el Colegio ejerza una medida preventiva como la que estamos comentado. Ergo, la suspensión de un profesional, dada la naturaleza que entraña la prestación de los servicios profesionales, es un asunto que trasciende el ámbito privado, y se enmarca dentro del interés público.


    En quinto término, la actuación del Colegio se engarzaría dentro de la función fiscalizadora y de vigilancia del ejercicio de la profesión, es decir, dentro de los deberes que le competen, concretamente: de velar porque se haga un correcto y adecuado ejercicio de la profesión, lo que conlleva un debe de informar a los usuarios de los servicios profesionales sobre que personas están legalmente impedidas para ejercer la profesión, para que no requieran sus servicios durante el lapso de tiempo que dura la suspensión. Más aún, siguiendo la técnica de las potestades implícitas, podemos afirmar que una actuación, como sería el publicar en un diario de circulación la lista de profesionales suspendidos, sería una consecuencia lógica del ejercicio de una potestad pública ( vigilancia). Ergo, como es bien sabido, la técnica de las potestades implícitas (GARCIA DE ENTERRÍA Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas S.A. reimpresión a la tercera edición, 1980, página 377), nos dice que con base en la doctrina de los poderes inherentes o implícitos pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo. Ahora bien, "…este proceso deductivo no legitima por sí mismo ninguna interpretación extensiva, y ni siquiera analógica, de la legalidad como atributiva de poderes a la Administración; tal interpretación extensiva o la aplicación de la analogía están aquí más bien excluidas de principio. Se trata, simplemente, de hacer coherente el sistema legal, que ha de suponerse, que responde a un orden de razón y no a un casuismo ciego, lo cual, por otra parte, está claro desde la doctrina general del ordenamiento que más atrás se ha expuesto y que impide identificar a éste con la Ley escrita. En este difícil filo entre una prohibición de extensiones analógicas y una exigencia de coherencia legal se mueve la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos por el ordenamiento, aunque no por el componente escrito del mismo" ( GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro, Op. cit., página 378). Esta tesis ha sido avala por el Tribunal Constitucional, cuando en el voto n.° 3136-95, manifestó lo siguiente:


"II. Específicamente, el artículo 7 de la Ley de Creación del Depósito Libre de Golfito faculta al Ministerio de Hacienda para establecer limitaciones cuantitativas para el almacenamiento y expendio de determinados artículos cuando determine que su venta incide negativamente en el desarrollo de las industrias nacionales, en la balanza de pagos, o en las recaudaciones fiscales. En otras palabras, la posibilidad de declarar la caducidad de la concesión por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, queda implícitamente involucrada en las potestades de fiscalización y de control que tienen las autoridades que administran el Depósito, por lo cual, la norma impugnada no tendría sentido punitivo, sino de autoprotección de un servicio que fuera establecido en beneficio del interés público." ( Las negritas no corresponden al original).


    En sexto término, es claro que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Sobre el particular, en el dictamen C-007-2000 del 25 de enero del 2000 indicamos lo siguiente:


( NOTA DE SINALEVI: El texto cita pronunciamiento C-007-2000 del 25 de enero de 2000. El número correcto es : C-008-2000 )


"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."


    Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."


    En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:


"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."


    Ahora bien, lo anterior no quiere decir que el ordenamiento jurídico deba fijar agotadoramente y en forma escrita todas las potenciales acciones que debe realizar la Administración Pública en ejercicio de sus funciones. Desde esta perspectiva, no podemos perder de vista que el principio de legalidad es una técnica de autoridad. Lo anterior significa, ni más ni menos, que gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque, de lo contrario, se caería en un vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser así, se produciría el vicio de exceso de poder. Ergo, el principio de legalidad atribuye potestades ( poderes genéricos y abstractos) a la Administración Pública, de cuyo ejercicio se derivan los actos concretos o generales que emite ésta. En el caso que nos ocupa, el ordenamiento jurídico le atribuyó a los colegios profesionales las potestades sancionatoria y de vigilancia, con el fin de que el ejercicio de las profesiones ( servicio público), se brinde en condiciones de óptima calidad para los usuarios. Así las cosas, gracias a la asignación de esas potestades, la Junta Directiva puede desplegar todos aquellos actos necesarios para cumplir con el fin público, dentro de los cuales se encuentra la de publicar la lista de profesionales que han sido sancionados. Actuar en otra dirección, nos llevaría al absurdo jurídico de exigir que todas las actuaciones concretas de la Administración Pública tengan que estar establecidas en el ordenamiento jurídico, condición imposible de cumplir. La lógica es más sencilla y práctica, de las potestades atribuidas a la Administración, ésta despliega las actividades materiales necesarias para alcanzar y proteger adecuadamente el interés público.


    Por último, y de conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tienen cobertura constitucional, la actividad desplegada por la Administración Pública debe constituir un medio idóneo para alcanzar el fin propuesto. A nuestro modo de ver, la publicación en un diario de circulación nacional de la lista de profesionales suspendidos constituye un medio idóneo para cumplir la función de velar de que el ejercicio de una profesión se ajuste a las normas éticas y jurídicas que impone nuestro ordenamiento jurídico.


    Sobre su preocupación de eventuales demandas contra el ente consultante, en el dictamen C-217-2000 de 13 de setiembre del 2000, expresamos lo siguiente:


"Preocupa al consultante el tema de la responsabilidad, más concretamente la administrativa.


Como es bien sabido, el ejercicio de la función pública entraña o conlleva riesgos. Todos los funcionarios públicos estamos expuestos a que, con motivo de nuestras actuaciones, algún administrado, que se siente perjudicado con ellas, recurra a las instancias administrativas o judiciales a demandar el reparo de un agravio y exigir la imposición de las sanciones pertinentes.


Empero, este riesgo latente no puede ser el norte de la actividad administrativa, ya que si así fuera, el temor nos llevaría a la parálisis administrativa con el consecuente deterioro para el interés público. Tampoco podemos caer en el otro extremo, de actuar sin el menor apego al principio de legalidad y a las normas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia ( artículo 16 de la LGAP), o, como ha dicho el Tribunal Constitucional, en consonancia con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad.


Cuando el funcionario público actúa apegado al bloque de legalidad y observando las normas elementales que hemos señalado, existe una alto grado de certeza de que la Administración Pública no incurrirá en responsabilidad administrativa; aunque siempre está el riesgo de la responsabilidad administrativa por actividad lícita de la Administración.


Sobre el tema puntal que se nos consulta, al no poseer la información sobre la lista de morosos de la CCSS por concepto de cuotas obrero patronales el carácter de confidencial, consideramos poco probable que se le puede achacar a la institución o alguno de sus funcionarios, salvo las excepciones que se encuentran en el numeral 20 de la Ley Constitutiva, pero que como se indicó atrás están referidas a otros supuestos, alguna responsabilidad en lo administrativo, lo civil o lo penal.


Desde esta perspectiva, las dudas que se plantean en la consultan resultan poca fundadas."


III.- CONCLUSIÓN.


    La Junta Directiva General puede publicar en un diario de circulación nacional la lista de aquellos profesionales agremiados al Colegio que se encuentran suspendidos en el ejercicio de su profesión, sea por motivos disciplinarios o por el no pago de las cuotas de colegiatura.


    De usted, con toda consideración,


 


Lic. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


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