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Texto Opinión Jurídica 014
 
  Opinión Jurídica : 014 - J   del 25/02/2002   

OJ- 014-2002

OJ- 014-2002


25 de febrero del 2002


 


Diputado


Juven Cambronero Castro


Presidente de la Comisión Especial de Reforma


y Régimen Municipal


D.


Estimado señor:


            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su oficio de fecha 27 de setiembre del año pasado, recibido por fax ese mismo día, mediante el cual la Comisión Especial que estudia la reforma política y el régimen municipal, solicita a la Procuraduría General de la República su criterio en relación con el proyecto de ley denominado "Reforma de los artículos 21, 30 y 55 del Código Municipal, Ley 7794, del 15 de enero de 1998 y sus reformas". Dicho proyecto se tramita bajo el expediente n.° 14.388 y fue publicado en La Gaceta n.° 126 del 2 de julio del 2001.


            Cabe hacer la observación de que en el título del proyecto se indica que la reforma propuesta lo es a la Ley n.° 7794, de 15 de enero de 1998; sin embargo, esa ley (mediante la cual se emitió el Código Municipal vigente) no es del 15 de enero, sino del 30 de abril de 1998.


I- CONSIDERACION PRELIMINAR.


            De manera inicial se advierte, como es usual frente a este tipo de requerimiento parlamentario, que si bien realizaremos algunas observaciones sobre la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa proyectada, esas observaciones no son definitivas ni concluyentes, por ser ello ajeno a la naturaleza de la Procuraduría General de la República.


            Así, del análisis del proyecto se emitirá una opinión jurídica - que como tal, carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu- consistente en algunas reflexiones muy generales y breves en torno a las propuestas normativas.


            Finalmente, debemos aclarar que si bien en su nota se advierte - con fundamento en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa- que de no pronunciarnos dentro del plazo de ocho días "…se tendrá por entendido que el organismo consultado no tiene objeción que hacer al proyecto", dicha norma no es aplicable en este caso. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al indicar:


" …el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97,167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesados en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, La Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita." (Procuraduría General de la República, pronunciamiento OJ-053-98 del 18 de junio 1998).


            En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud a la brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.


II- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.


            El proyecto al que se refiere este asunto, pretende la reforma de los artículos 21, 30 y 55 del Código Municipal. Según se deduce de la exposición de motivos que acompaña el proyecto, la iniciativa para la reforma encuentra su justificación en el hecho de que la gestión pública y política de los gobiernos locales está adquiriendo y va a adquirir mayor fuerza y presencia en su ámbito de acción o circunscripción. Así, los ciudadanos van a depender cada vez más de su entorno institucional cercano, o municipio, que de su entorno nacional.


            Ese cúmulo de nuevas responsabilidades requiere, a juicio de los proponentes, más participación de ciudadanos democráticamente electos en la toma de las decisiones. Es así como se pretende facilitar e incorporar a un mayor número de personas en el conocimiento de las prioridades del cantón, aumentando la cantidad de regidores propietarios y suplentes y, con ello, la resolución reflexiva de sus necesidades.


            Revisado que ha sido el proyecto, considera esta Procuraduría que las reformas que se pretenden realizar no violarían precepto constitucional alguno. Tal afirmación, sin embargo, no precluye la competencia exclusiva y excluyente de nuestro Tribunal Constitucional para "… evacuar consultas de constitucionalidad que sobre proyectos de ley puedan plantearse, según el artículo 96 inciso b) y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional". (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica n.° 007-96 del 20 de febrero de 1996).


            A pesar de lo anterior realizaremos - como ya habíamos adelantado- algunas observaciones respecto a las implicaciones prácticas y económicas del proyecto en análisis.


A) RESPECTO A LA REFORMA AL ARTICULO 21.


La reforma a dicho artículo pretende que su texto se lea de la siguiente manera:


"Artículo 21: En cada municipalidad, el número de regidores, propietarios y suplentes se regirá por las siguientes reglas:


  1. Cantones con menos de uno por ciento (1%) de la población total del país, con nueve regidores.
  2. Cantones con un uno por ciento (1%) pero menos del dos por ciento (2%) de la población total del país, con once regidores.
  3. Cantones con un dos por ciento (2%) pero menos del cuatro por ciento (4%) de la población total del país, quince regidores.
  4. Cantones con un cuatro por ciento (4%) pero menos de un ocho por ciento (8%) de la población total del país, diecinueve regidores.
  5. Cantones con un ocho por ciento (8%) o más de la población total del país, veintitrés regidores.

El tribunal Supremo de elecciones fijará los porcentajes señalados, con base en la información que para el efecto le suministrará la Dirección General de Estadística y Censos, seis meses antes de la respectiva convocatoria a elecciones".


            Con respecto a dicha propuesta, cabe hacer la siguiente observación: La exposición de motivos del proyecto de ley señala que "…en términos operativos, la reforma en lo que atañe al aumento en la representación, tiene una forma matemática muy simple. Aquellos municipios que actualmente tienen 5 regidores se les aumenta 2, los que tienen 7 se les aumenta 4, los que tienen 9 se les aumenta 6, los que tienen 11 se les aumenta 8 y los que tienen 13 se les aumenta 10. De esta manera no hay ningún tipo de desbalance ni discriminación a la hora de realizar el incremento, respetando la base o piso que actualmente establece el Código Municipal".


            Nótese que a pesar de que con dicho cambio se lograría una mayor cantidad de representantes del cantón en el Concejo Municipal y, posiblemente, mayor reflexión en la toma de decisiones, debe considerarse que, en la práctica, entre más numerosos sean los miembros de un órgano colegiado, más difícil es lograr acuerdos sobre determinados asuntos y más difícil es aún lograr un consenso generalizado, que venga a plasmar la posición oficial del órgano del que forman parte, o la política institucional respectiva.


            Por otra parte, la reforma planteada presenta también el problema de que el incremento en el número de regidores, tanto propietarios como suplentes, implicaría, necesariamente, un aumento en los costos de operación del órgano deliberativo municipal. Incluso, en algunos casos, deberán realizarse cambios estructurales en las instalaciones para albergar un mayor número de personas y, de seguro, se requerirá un presupuesto más elevado para cada municipalidad a efecto de hacer frente al pago de dietas, entre otros.


            Así, es necesario tener presente que una reforma en los términos propuestos –en donde los Concejos Municipales quedarían integrados en algunos casos hasta por 23 regidores- si bien podría fortalecer la participación ciudadana, también plantea una serie de dificultades que eventualmente entorpecerían el funcionamiento del órgano e implicaría mayores gastos de operación.


B) RESPECTO A LA REFORMA AL ARTICULO 30.


            El proyecto de ley pretende que el artículo 30 del Código Municipal disponga lo siguiente:


"Artículo 30: Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará lo correspondiente a una sesión ordinaria por semana. Los pagos se ajustarán a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal:


PRESUPUESTO DIETA


Hasta (100.000.000,00) (Ë 4.000,00)


De (100.000.001,00 a 250.00.000,00) (Ë 6.000,00)


De (250.000.001,00 a 500.000.000,00) (Ë 9.000,00)


De (500.000.001,00 a 1.000.000.000,00) (Ë 11.500,00)


De (1.000.000.000,00 en adelante) (Ë 13.750,00)


Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse anualmente hasta en un veinte por ciento (20%), siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en una relación con el año precedente, en una proporción igual o superior al quince por ciento (15%). El Concejo queda en libertad de fijar otro porcentaje siempre que no sea inferior al dispuesto". (El resto del artículo queda igual).


            Respecto a este artículo, en la exposición de motivos del proyecto se señala lo siguiente:


"… la anterior propuesta (incremento en el número de regidores) no tendría razón de ser si no bajamos el monto de las dietas (…) Estas han ido variando y ajustándose a lo largo del tiempo, hasta la última reforma producida en 1998, misma que está en vigor, la cual establece una tabla con montos preestablecidos que van ligados al presupuesto de cada una de las municipalidades pero susceptible de incremento conforme una municipalidad pase de un rango presupuestario al siguiente. En términos matemáticos, la nueva fórmula de establecer el "piso" de las dietas mediante este proyecto de ley, consiste en dividir el monto actual en dos sumando un factor progresivo de Ë 1000, Ë 2000, Ë 3000, Ë 4000 y Ë 5000 (…)".


            Por el impacto que el proyecto puede tener sobre las finanzas de las municipalidades (al incrementarse el número de regidores), se propone, como medida atenuante, el rebajo de las dietas. Si tomamos en cuenta los nuevos montos propuestos en relación con el mayor número de puestos que existirían (tratándose de regidores propietarios) en principio no se estaría generando una carga económica adicional a las municipalidades.


            Sin embargo, se dejan de lado otros aspectos que también podrían influir en los costos que deben asumir las municipalidades, y que, de aprobarse este proyecto, podrían producir un menoscabo en sus finanzas. Uno de esos aspectos sería el aumento de gastos que se generarían al contar con un mayor número de regidores suplentes, los cuales también perciben una remuneración por sus funciones. Además, podría haber una mayor erogación como consecuencia del pago de viáticos o gastos de transporte, cuando estos procedan.


            En cuanto a la redacción propuesta para el último párrafo del artículo 30, a criterio de esta Procuraduría, resulta necesario que en él se disponga expresamente que las dietas podrán incrementarse únicamente cuando el presupuesto municipal haya aumentado en un porcentaje igual o superior al 15%. Además, dicha norma indica que el "Concejo queda en la libertad de fijar otro porcentaje siempre que no sea inferior al dispuesto". Presumimos que el porcentaje que puede cambiar el Concejo Municipal es el que se refiere al incremento en el presupuesto, no así el relacionado con el incremento de las dietas; sin embargo, esa situación no queda clara en el proyecto, por lo que - a nuestro juicio- es conveniente modificar su redacción.


C) RESPECTO A LA REFORMA AL ARTICULO 55.


            El proyecto de ley propone la siguiente redacción para el artículo 55 del Código Municipal:


"Artículo 55: Los Concejos de Distrito estarán integrados por siete miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y siete suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional". (El resto del artículo queda igual).


            La modificación a este numeral se fundamenta en la reciente reforma al artículo 172 de la Constitución Política, reforma que operó mediante la ley n.° 8105 de 31 de mayo del 2001. El texto vigente de la disposición constitucional de referencia es el siguiente:


"Artículo 172: Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.


Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear Concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación".


            Lo que se pretende con la reforma propuesta es aumentar el número de integrantes de los Concejos Municipales de Distrito, los cuales estarían en lo sucesivo conformados por 7 miembros en vez de los 5 que lo integran en la actualidad. Esta propuesta tiene las mismas ventajas y desventajas que mencionamos al analizar la posibilidad de aumentar el número de integrantes de los Concejos Municipales, por lo que la bondad de la reforma debe ser ponderada, en definitiva, por la Asamblea Legislativa.


III. A MODO DE CONCLUSION


            A juicio de esta Procuraduría, el proyecto de ley para la reforma a los artículos 21, 30 y 55 del Código Municipal no presenta problema de constitucionalidad alguno. Se realizan algunas observaciones no vinculantes respecto a la oportunidad y conveniencia de dichas reformas, en el entendido de que la aprobación o no del proyecto es un asunto de discrecionalidad legislativa.


            Del señor Presidente de la Comisión Especial de Reforma y Régimen Municipal, atentos se suscriben,  


MSc. Julio César Mesén Montoya                          Licda. Andrea Villalobos Salguero


PROCURADOR ADJUNTO                              ABOGADA DE PROCURADURIA