C-070-2002

8 de marzo del 2002

Msc.

Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

S.O.

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número DE-321-2001, del pasado 4 de octubre del 2001 –ratificado por oficio DE-084-2002 de 27 de febrero del presente año -, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:

I.- Problema planteado.

    Según se infiere de sus misivas, así como del oficio DE-289-2001, de fecha 14 de setiembre del 2001, y de la reunión que sostuvimos en mi oficina el día 25 de setiembre del mismo año, la presente consulta gira en torno a las competencias que, por diversas leyes, tiene encomendadas el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial; más concretamente se nos pide determinar si ha operado algún tipo de derogación respecto de algunas de ellas, en razón de la promulgación de leyes posteriores que han afectado directamente su esfera competencial.

    La presente solicitud del criterio técnico jurídico de la Procuraduría se acompaña con la opinión de la asesoría legal respectiva (oficio Nº CNREE-AJ-162-01 del 3 de octubre del 2001), todo en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas -.

    De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

II.- La asignación de competencias.

    Como es evidente, el Estado moderno tiene cada día más y más tareas que cumplir, y por ello, debe distribuir esas tareas, y los medios para cumplirlas, en uno o varios centros ideales de acción, que actúan sometidos a un conjunto de reglas destinadas a satisfacer un fin público. Esto es lo que la doctrina denomina distribución de funciones y competencias (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Primer Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 14).

    La atribución de un fin determinado a un centro parcial de acción –sea un ente u un órgano público- requiere de uno o varios medios para lograrlo; esa distribución de medios se hace creando las competencias públicas.

    La competencia podría definirse como "aquel conjunto de poderes, atribuciones y facultades que son legalmente atribuidos a un órgano público estatal, para el cumplimiento de las funciones que han sido puestas a su cargo. De tal modo, la competencia configura una aptitud legal de obrar y, simultáneamente, es la medida de los poderes confiados a un órgano determinado". (ESCOLA, Héctor Jorge. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 77).

    La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales o la realización de actos jurídicos, lo cual se conoce como facultades; o bien puede imponer el cumplimiento de determinados deberes –carácter imperativo de las competencias públicas -, es decir, potestades que tienen que ser ejercidas. Por todo ello, la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa.

    Las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se   admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214), es decir, aquella sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.

    En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado -; así como sus corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto...". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992).

    Con toda razón, este Alto Órgano Consultivo ha afirmado en otras oportunidades, que la atribución de competencias a favor de un ente u órgano no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. "La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades de los administrados (artículo 59.2 de la LGAP)" (Dictamen C-056-2000 de 23 de marzo del 2000).

    Ahora bien, según afirma la doctrina "La competencia sólo se puede reformar o extinguir por acto igual o superior al que le ha servido de origen" (ORTÍZ ORTÍZ, Op. Cit. p.18).

    La competencia tiene siempre su origen en una norma jurídica, por virtud del principio de legalidad antes aludido, y por ello, comparte las características de esa norma que la crea; lo cual la hace modificable, máxime cuando su contenido está íntegramente determinado por la norma; ésta puede continuar determinándola a futuro, o bien cambiarla o extinguirla.

    En todo caso, si la norma que le dio origen no cambia ni es derogada, las potestades que comprenden la competencia no se extinguen por su sólo uso, pues están diseñadas para integrar permanentemente una esfera de acción estatal determinada. Esto es así, porque la competencia está sujeta al principio de imperatividad, es decir, es un poder-deber cuyo ejercicio es imperativo e indisponible, ya que la competencia ha sido otorgada para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública).

    El órgano o ente público al que le haya sido conferida una determinada competencia, es decir, un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder, a menos que exista otra norma posterior, de igual o mayor rango, que otorgue dicha competencia a otro centro acción, derogando así, ya sea tácita o expresamente dicha competencia (véase al respecto el dictamen C-056-2000 Op. cit.).

    La competencia es entonces, de ejercicio obligatorio, pues los órganos administrativos no pueden decidir a su arbitrio ejercerla o no; es también irrenunciable e intransmisible, y todo ello se explica por la necesaria subordinación del poder al interés público impuesto, que es lo que se denomina como su carácter funcional.

III.- Competencias asignadas al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

    A efecto de evacuar su consulta, interesa hacer una breve reseña sobre los diversos cometidos o atribuciones que varias leyes le han asignado al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial; los cuales sumados a los medios materiales y jurídicos para lograrlos, conforman la esfera competencial de ese órgano.

- Ley Nº 5347 de 3 de septiembre de 1973.

Según se desprende de lo dispuesto en su artículo 1º, se crea dicho Consejo Nacional como encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y educación especial, en coordinación con varios Ministerios (Salud, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social); asimismo se le atribuye la planificación, la promoción, la organización, la creación y la supervisión de programas y servicios referidos a aquellas materias, en todos los sectores del país.

- Ley Nº 7600 de 2 de mayo de 1996 –Ley de Igualdad de Oportunidades para las personas con Discapacidad -.

Tal y como se indicó en el dictamen C-205-98, de 7 de octubre de 1998, como uno de los principios fundamentales de nuestro Estado Social de Derecho es el garantizarle a toda persona igualdad de oportunidades en ámbitos como la salud, la educación, el trabajo, la vida familiar, la recreación, los deportes, la cultura, etc., en dicha ley se declara de "interés público" el desarrollo integral de la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes.

Precisamente, por encontrarse inspirada esa normativa en una evidente intervención del Estado, surge un marcado interés por fiscalizar su aplicación, a efecto de garantizar los objetivos fijados por el legislador y, particularmente, el efectivo respeto de los derechos de la población con discapacidad; labor que ha sido encomendada al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, como órgano rector de la materia (Véase al respecto el dictamen C-049-97 de 3 de abril de 1997, así como el Decreto ejecutivo Nº 26831, de 25 de marzo de 1998 –Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad-).

Las acciones de fiscalización que debe desempeñar el Consejo en materia de discapacidad, se traducen en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra; todo con el propósito de que las acciones en la materia sean ejecutadas de manera tal que garanticen los derechos de la población con discapacidad (remito al dictamen C-205-98 Op. cit.).

- Ley Nº7972 de 22 de diciembre de 1999.

Debe considerarse, en primer lugar, que el Capítulo I, Sección I de la Ley Nº 7972 de 22 de diciembre de 1999, crea un impuesto específico de dieciséis colones (¢16,00) por unidad de consumo de bebidas alcohólicas (entiéndase, entre otras, cervezas, coolers, vinos, espumantes, sidras, cremas, vermout, jerez, oporto, ponche y rompope), que recaerá sobre la producción nacional y la importación de esos productos (Artículos 1º y 2º). Asimismo, establece en un diez por ciento (10%) la tarifa del impuesto Selectivo de Consumo para las bebidas alcohólicas, tanto en su producción, como en el proceso de envasado e importación (Artículo 9º); y fija, además, en el noventa y cinco por ciento (95%), la tarifa del impuesto Selectivo de Consumo para los cigarrillos, cigarros y puros (Artículo 11).

Ahora bien, a los recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados por esa Ley, en su Capítulo II, se les hace una asignación específica de destino (situación constitucionalmente aceptada como excepción al principio de universalidad presupuestaria - Sala Constitucional, resoluciones Nºs 4528-99 y 4529-99, ambas del 15 de julio de 1999, de las 14:54 hrs y de las 14:57, respectivamente); esto es, financiar un Plan Integral de Protección y Amparo de un sector especial de la población costarricense conformada por adultos mayores, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, en rehabilitación de alcohólicos y farmacodependientes; determinación que fue avalada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución Nº 2000-08755 de las 14:58 hrs. del 4 de octubre del 2000.

En lo que interesa a lo consultado, debemos señalar, que del total de lo recaudado, el cinco por ciento (5%) de tres mil quinientos millones de colones (¢3.500.000.000,00), será asignado al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial; recursos a los que el legislador ordinario les prefijó un destino y fin específico: financiar programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas mayores de edad con discapacidad, cuando sean desarrollados por instituciones o entidades públicas o privadas (Artículos 14 y 15, inciso f de la citada Ley 7972.

De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 16 del supracitado cuerpo legal, cada institución a la que se le asigna parte de lo recaudado por esos impuestos, vía transferencia del Ministerio de Hacienda, será considerada, para los efectos legales correspondientes, administradora responsable de dichos recursos; para lo cual deberá abrir una cuenta especial por cada rubro asignado y llevar registros contables independientes.

Hasta aquí, el sentido de las normas aludidas es fácilmente comprensible; esto es, que el legislador tuvo en mente operar un reparto de recursos financieros, producto de impuestos, a favor de determinadas instituciones y dependencias públicas, para sufragar un Plan Integral de Protección y Amparo de la población adulta mayor, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, alcohólicos y farmacodependientes. Y que esos fondos públicos van a estar a cargo, y bajo la responsabilidad, de determinadas instituciones administradoras, en este caso, del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

IV.- La derogación de las leyes.

    La competencia tiene su génesis en una norma jurídica, y por ello, comparte las características de esa norma que la crea; lo cual la hace modificable, más cuando su contenido está íntegramente determinado por dicha norma; ésta puede entonces continuar determinándola a futuro, o bien cambiarla o extinguirla.

    Interesa entonces referirnos al instituto de la derogación de las leyes.

    Según refiere la doctrina, la derogación de leyes, entendida como aquel efecto de una ley determinante de la pérdida de vigencia (entendiendo por vigencia la pertenencia actual y activa de una norma en el ordenamiento jurídico) de otra ley anterior, constituye el modo más frecuente de cesación de la vigencia de las leyes, y su esencia radica en un cambio de voluntad del legislador, pues es manifestación de la potestad legislativa (Véase al respecto, DIEZ-PICAZO, Luis María. "La derogación de las leyes". Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, págs. 2, 161-162).

    Las dos formas generalmente admitidas en las que puede presentarse el acto que da lugar al efecto derogatorio son: la llamada derogación expresa y la derogación tácita (Véase al respecto, entre otros muchos, el dictamen C-151-2001 de 25 de mayo del 2001 y la Opinión Jurídica O.J.-008-2002 de 7 de febrero del 2002).

    La derogación expresa ha sido definida como "(...) la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito en la norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende" (SANTAMARÍA PASTOR, Op. cit. págs. 415-417). Lo característico de esta modalidad de derogación es, sin duda, que la disposición legal derogatoria persigue directa y expresamente la finalidad de producir el efecto derogatorio.

    Mientras que la derogación tácita se define como "(...) la cesación de la vigencia de una norma producida por incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma" (SANTAMARÍA PASTOR, Ibídem). Como es obvio, el rasgo distintivo de la derogación tácita radica en que, a diferencia de la derogación expresa, la ley nueva no identifica la ley o disposición legal derogada; es decir, no es el legislador quien determina el objeto de la derogación, sino los operadores jurídicos a partir de un esclarecimiento de la voluntas legis (Véase al respecto, DIEZ-PICAZO, Op. cit. pág. 285).

    Interesa destacar que la doctrina ha establecido presupuestos o tipos normativos entre los cuales puede producirse o no la derogación tácita; clasificación doctrinal que reposa en los principios rectores del sistema de fuentes, como lo son el de jerarquía (según el cual, el ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan distintas fuentes del Derecho, entre las cuales unas tienen un orden prevalente sobre las otras), el de competencia (según el cual, ciertas materias sólo pueden ser reguladas por un determinado tipo normativo) y el de especialidad normativa (De acuerdo con este, en caso de incompatibilidad entre normas, debe prevalecer –es decir aplicarse prioritariamente - aquella que tenga un ámbito de regulación más restringido. "La species debe prevalecer sobre el genus").

    Al respecto se ha indicado que la derogación tácita sólo puede producirse entre disposiciones normativas homogéneas, sea entre leyes o entre decretos, por ejemplo; o bien entre una disposición normativa y otra jerárquicamente subordinada. Y al contrario, se ha afirmado que no cabe derogación tácita entre tipos normativos diferentes articulados entre sí por medio del llamado principio de competencia. Igualmente se ha sostenido que las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran –aspecto sobre el cual volveremos más adelante -.

    Ahora bien, interesa recordar un principio doctrinal de ancestral data en nuestro ordenamiento, según el cual "Siempre que se presuma que existe derogación tácita, es preciso examinar con cuidado si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas, porque mientras fuere posible armonizar una con otras, todas deben tenerse como subsistentes a un tiempo y ser aplicadas en su oportunidad" (BRENES CÓRDOBA, Alberto. "Tratado de las personas". Editorial Costa Rica, San José, 1974, pág. 47).

VI.- Sobre lo consultado.

    Procederemos ahora a responder la interrogante formulada en su consulta.

    Se sugiere que de algún modo ha podido operar una derogación tácita de algunas de las competencias que le han sido asignadas al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, en razón de la promulgación de leyes posteriores que han afectado directamente su esfera competencial originaria.

    Tal y como explicamos en los acápites anteriores, la derogación de leyes conlleva la pérdida de vigencia de una ley por la promulgación de otra que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. Esa pérdida de vigencia puede darse por una manifestación expresa del legislador en ese sentido (derogación expresa) o por la incompatibilidad de los contenidos de la ley anterior con los de la posterior.

    En el presente caso, como es obvio, no estamos ante una derogación expresa, sino frente una eventual derogación tácita, lo que implica necesariamente su constatación mediante una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de la incompatibilidad y su alcance; operación que puede revestir una gran complejidad.

    Tal y como lo ha expresado reiteradamente este Alto Órgano Consultivo, "la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior". (Dictámenes C-184-89 de 26 de octubre de 1989, C-134-95 de 12 de junio de 1995, C-037-2000 de 25 de febrero del 2000 y O.J.- 008-2002, Op. cit.).

    En mérito de lo expuesto, y tomando en consideración el contenido normativo de las Leyes número 5347, 7600 y 7972, podemos afirmar que no encontramos disposición alguna de esas leyes que derogue o se contraponga a la otra. Por el contrario, se trata de dos cuerpos normativos que regulan aspectos diferentes y que lejos de contradecirse, más bien se complementan; constituyendo todas la esfera competencial del citado Consejo.

 Conclusión:

    El conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial por las leyes Nºs 5347, 7600 y 7972, para el cumplimiento de sus funciones, y que conforman como un todo su competencia, envuelven en sí un deber ineludible de actuación, ya que no son de libre ejercicio y disposición; el Consejo debe ejercerlas todas, necesaria e ineludiblemente.

    Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR