C-074-2002

12 de marzo de 2002

Señor

Gerardo José Alvarado M.

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

S. O.

 Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. D. E. 078-2002 de 28 de febrero último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto de la sujeción de esa Oficina a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Señala Ud. que la Oficina se financia con el aporte de los sectores productivos que representa, no obstante lo cual la Autoridad Presupuestaria considera que la Oficina está sujeta a sus lineamientos.

    Remite Ud. el criterio de la Asesoría Legal de ese Ente expresado en el oficio N. A. L. 104-2001 de 5 de diciembre de 2001. En dicho oficio se sostiene que la Ley N. 8131 excluye a la Oficina, porque los ingresos de Ofiarroz provienen de los aportes de productores e industriales. Agrega que conforme el Transitorio I si la ley es aprobada con posterioridad a la publicación de los lineamientos de política presupuestaria, las disposiciones relativas a la formulación del presupuesto se aplicarán al ejercicio económico subsiguiente, debiendo la Oficina cumplir con las disposiciones relativas al régimen económico-financiero dictadas por el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República.

    Se ha adjuntado a la consulta el oficio STAP-103-02 de 5 de febrero de 2002 de la Secretaría de la Autoridad Presupuestaria. En dicho oficio se transcribe el criterio legal de la Asesoría Jurídica de la Autoridad Presupuestaria. Conforme dicho criterio, la Oficina del Arroz es un ente semiautónomo, por lo que se encuentra dentro de la clasificación del inciso c) del artículo 1 de la Ley N. 8131, además de que se financia por medio de un impuesto, que debe ingresar a la caja única por disposición del artículo 66 de la Ley N. 8131. Agrega que el impuesto es producto de la potestad de imperio del Estado. Lo dispuesto por la Ley N. 8131 prevalece sobre lo que dispongan las leyes de creación de las entidades públicas. Por lo que se concluye que la Oficina del Arroz está sujeta a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. Ante la divergencia de criterios legales, se recomienda consultar a la Procuraduría General.

    La Oficina del Arroz ha estado sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria en virtud de la definición de competencia establecida por la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Al ser derogada dicha ley por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos surge la necesidad de definir si dicho Ente continúa sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. Para dicho fin debe determinarse previamente cuál es el ámbito de aplicación de esos lineamientos.

A.- LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

    La Autoridad Presupuestaria encuentra su regulación en los artículos 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dicho Órgano continúa siendo el competente para elaborar las directrices de política presupuestaria y de gasto público que regirán en el sector público. Empero, de la misma forma que el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no es general ni uniforme para todos los organismos públicos, la Ley prevé supuestos de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

    La Procuraduría ha debido pronunciarse sobre los alcances del artículo 21 de la Ley de Administración Financiera en relación con varios entes públicos. La fórmula empleada por el legislador para excluir la aplicación de los lineamientos ha generado, en efecto, varias dudas. De allí la necesidad de precisar el alcance de las disposiciones relativas a la exclusión de la competencia de la Autoridad.

    En el dictamen N. C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001, relativo a la Oficina Nacional de Semillas, señalábamos que la circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no determina, per se, la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley, ya sea porque algunas disposiciones sólo se aplican a la Administración Central, o bien, porque el legislador ha precisado los supuestos de aplicación de una norma en concreto. En este supuesto, encontramos las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

    Dispone en lo conducente el artículo 21 de la Ley:

"Autoridad Presupuestaria. Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

1. Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan".

    La exclusión está referida, entre otros, a los entes públicos representativos de sectores productivos. En el dictamen N. C-339-2001 de cita señalamos que el término comprende a los entes corporativos que constituyen en estricto sentido los llamados entes públicos no estatales. Además, indicamos que para que operara la excepción era necesaria la conjunción de dos elementos:

"En primer término, la naturaleza del ente y luego, el modo de financiamiento. Si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. La ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes no tributarios de los sectores que lo integran. Respecto de este segundo requisito, es de notar la correspondencia del artículo 21 con lo dispuesto en el artículo 1 en orden a los entes no estatales. Estos están sujetos a la aplicación de la ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, que son transferidos del presupuesto de otro ente público".

    Se agrega que normalmente este ente representativo de sectores productivos está organizado como una corporación, ente de base asociativa, cuyo órgano principal es una asamblea donde participan todos los sectores involucrados y que posee capacidad de dirigir los destinos del Ente. Por lo que el jerarca del ente actúa en representación de una asamblea de asociados y asume la defensa de los intereses de un sector productivo, más que el cumplimiento de los fines que le han sido atribuidos. En ese sentido, una corporación está integrada por un grupo de personas titulares de una misma profesión o bien, titulares de un interés común, propio del grupo y diferenciable de un interés estatal.

    El financiamiento, conforme se deriva de la ley, debe provenir de cuotas o participación de determinadas personas que puedan ser consideradas miembros de la Entidad. Entonces, la referencia al origen privado de los fondos debe circunscribirse al aporte privado al capital social y al patrimonio a la entidad. Si ese aporte falta, no puede hablarse de participación de titulares privados de capital dentro de una entidad, por lo que faltaría ese elemento "esencial" para calificar un ente como no estatal. Por ello en el dictamen N. C-339-2001 señalamos que cuando:

"…la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. La ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes no tributarios de los sectores que lo integran. Respecto de este segundo requisito, es de notar la correspondencia del artículo 21 con lo dispuesto en el artículo 1 en orden a los entes no estatales. Estos están sujetos a la aplicación de la ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, que son transferidos del presupuesto de otro ente público".

    Ahora bien, no todo ente no estatal es representativo de sectores productivos. En efecto, puede discutirse si los colegios profesionales son representantes de sectores productivos. Empero, de la conjunción de los artículos 1 y 21 pareciera derivarse que la no sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria está referida a los entes públicos no estatales en tanto sus ingresos provengan del aporte de los asociados, miembros de o representados por esos entes. Es decir, que la exclusión se justifica en la inexistencia de fondos públicos.

B.- SUJECIÓN DE OFIARROZ A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

    Afirma la Oficina del Arroz que en ella se dan las condiciones necesarias para justificar la exclusión a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ello en el tanto sería un ente representativo de sectores productivos y se financia con el aporte de sus representados. Lo cual obliga a analizar el fundamento de tales afirmaciones.

    En orden a la naturaleza de la Entidad debe tomarse en cuenta la regulación que el legislador ha dado y en concreto, cómo la caracterizó. Ciertamente, podría considerarse que el legislador organizó a la Oficina del Arroz como un ente corporativo. Diversos elementos concurren a una conclusión en ese sentido. Se ha determinado, por ejemplo, que la política de la Entidad y sus más importantes decisiones corresponden a la Asamblea, un órgano representativo de los productores y beneficiadores del arroz. El artículo 5 de la Ley claramente señala que "la Asamblea General será el órgano superior de dirección y administración internas de la Oficina" y que estará compuesta por cinco representantes de los beneficiadores, designados no por el Ejecutivo sino por las cámaras o asociaciones de beneficiadores de arroz, así como por diez representantes de los productores, también designados por las cámaras o asociaciones de productores de arroz y cinco representantes del Estado, en este caso sí designados por el Poder Ejecutivo. Pero, además, el artículo 9 señala que corresponde a la Asamblea definir las políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación; conocer y aprobar los proyectos de presupuesto, ordinarios y extraordinarios, así como las modificaciones que someta a su conocimiento la Junta Directiva; nombrar a un auditor externo y removerlo cuando lo considere necesario; conocer los informes anuales de labores y de movimiento económico de la Oficina, con lo que queda claro que le corresponden las funciones más importantes del Ente. Por consiguiente, la Asamblea puede ser considerada el órgano superior de la Entidad.

    Como órgano representativo, la Oficina del Arroz está llamada a intervenir en las relaciones entre los beneficiadores y los productores de arroz, según lo disponen varios artículos de la ley y lo establece en concreto el artículo 10, inciso c).

    No obstante todos estos elementos que conducirían a precisar que la Oficina es una entidad corporativa, representativa de intereses y que permitirían conceptuarla como ente público no estatal, es lo cierto que el legislador expresamente la caracterizó como un ente semiautónomo y más aún, un ente estatal. Dispone el artículo 38 de la ley:

" La Oficina tendrá personalidad jurídica propia y gozará de autonomía funcional y administrativa, como entidad semiautónoma del Estado".

    Como entidad semiautónoma, la Oficina del Arroz se ubica en el inciso c) del artículo 1 de la Ley de la Administración Pública, que comprende a:

" La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado".

    Esa divergencia entre la organización interna de la Oficina y su naturaleza jurídica, dispuesta por el legislador, puede derivarse del hecho de que OFIARROZ tutela intereses que no solo son relevantes para el Estado sino estatales y en particular del hecho de que el arroz es el producto de mayor consumo del país, lo que ha determinado incluso que respecto de él se mantenga la fijación oficial de precios. La decisión legislativa puede estar, así motivada en el interés particular que este producto tiene tanto para el Estado como para la sociedad. Importancia del interés que motivaría a considerar a la Oficina como un ente institucional, sujeto a la tutela del Estado y encargado de la prosecución de fines estatales en este ámbito productivo.

    Sean estas las razones por las cuales se ha considerado a la Oficina como un ente semiautónomo, lo cierto es que por disposición de ley, debe ser considerada como parte de la Administración Pública Descentralizada a que se refiere el inciso c) del artículo 1 de la Ley N. 8131 y que, consecuentemente, por la remisión que hace el artículo 21 de esa Ley, la Oficina no está en el supuesto de excepción del artículo 21, lo cual confirma su fuente de financiamiento.

    En efecto, el segundo supuesto de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria está referido al financiamiento. Como se ha indicado, la exclusión se justifica en el tanto el organismo representativo no se financie con fondos públicos. Fondos que deben ser interpretados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Ley de la Contraloría General de la República. Interesa, entonces, determinar cuáles son las fuentes de financiamiento de la Oficina del Arroz. Pues bien, el punto es regulado en el artículo 24 de su ley de creación:

"Artículo 24.- Se establece un impuesto de 0,5% sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, que pagarán por partes iguales el agricultor y el beneficiador y que se destinará para sufragar la totalidad de los gastos de funcionamiento de la Oficina y sus programas.

Dicho impuesto será recaudado por los beneficiadores en el momento de pagar el adelanto, la parte que le corresponda al beneficiador será pagada conforme se efectúen las ventas.

Cuando hubiere que importar arroz en granza, el beneficiador cancelará la totalidad del impuesto, siempre que el arroz sea beneficiado".

    Se sigue de lo expuesto que la totalidad de los gastos de funcionamiento y los programas que desarrolle la Oficina del Arroz son financiados a través de un impuesto de un 0,5% sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, cuyo sujetos pasivos serán tanto el productor como el beneficiador del arroz.

    Este impuesto es consecuencia del ejercicio de la potestad de imperio del Estado y como tal constituye una prestación obligatoria de carácter económico. Los fondos que se perciban por el ejercicio de esa potestad no pueden considerarse sino como públicos y precisamente por el concepto de potestad tributaria está excluido que puedan analizarse como aportes voluntarios. Obsérvese que no corresponde a los sectores productivos reunidos en una asamblea de representantes definir cuál es la cuota a pagar y sobre qué se paga. Por el contrario, claramente el legislador definió la tarifa y la base imponible del tributo y sobre qué recae así como el hecho generador. Por consiguiente, estos extremos no quedan librados a la decisión de la Asamblea General de la Oficina.

    Además, en la medida en que se está ante recursos provenientes de un impuesto, resulta aplicable lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 66 de la Ley de Administración Financiera:

"Los recursos recaudados en virtud de las leyes especiales que determinen su destino se depositarán en cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en cualquiera de los bancos del sector público. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto".

    Disposición que, como se señaló en el dictamen N. 339-2001 de cita, se aplica a los recursos de los entes descentralizados, como la Oficina, únicamente cuando son originados en tributos con destino específico.

    Puede, entonces, afirmarse que se presentan los supuestos previstos para que resulte aplicable tanto la Ley N. 8131 como, en concreto, la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Por ello la exclusión del ámbito de la Ley y de la Autoridad sólo es posible con base en una expresa disposición legislativa, dirigida a excluir a la Oficina de esas aplicaciones.

CONCLUSIÓN:

1. La excepción contenida en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en relación con el numeral 1° está referida a los entes no estatales que se financien con aportes privados y, por ende, que no reciban fondos públicos.
2. Conforme su Ley de creación, la Oficina del Arroz es una entidad semiautónoma, que se financia con el producto de un tributo establecido sobre el precio del arroz y no por medio de una contribución de sus asociados.
3. Se sigue de lo anterior que la Oficina del Arroz está sujeta a los lineamientos de política presupuestaria que formule la Autoridad Presupuestaria dentro del ámbito de su competencia.

De usted muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc