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Texto Dictamen 078
 
  Dictamen : 078 del 21/03/2002   

San José, 21 de marzo del 2002

C- 078- 2002


San José, 21 de marzo del 2002


 


 


 


Licenciado


Olivier Castro


Superintendente de Pensiones


S.O.


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su oficio SP- 729 del 6 de junio del 2001, por medio del cual nos consulta "…cuáles son las competencias y potestades de supervisión y regulación, así como lo relacionado en materia de inversión y lo referente al régimen disciplinario que le corresponde a esta Superintendencia de Pensiones con relación al Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, de conformidad con lo establecido en la Ley de Protección al Trabajador".


    Mediante oficio SP-1088 del 10 de agosto del mismo año, amplía la consulta planteada a efecto de que se dictamine "… si las potestades que le corresponden a la Superintendencia de Pensiones con relación al Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial le permiten tanto la supervisión y fiscalización como la regulación de dicho fondo".


    El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio sin número de fecha 23 de abril del 2001), luego de referirse a la normativa que rige la materia, arribó a las siguientes conclusiones: "I.- La autorización, regulación, supervisión y fiscalización que ejerce la Superintendencia de Pensiones sobre los regímenes de pensiones se refieren a los planes, fondos y regímenes existentes, así como a la actividad de las operadoras de pensiones de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral.- II.- El régimen de jubilaciones y pensiones del Poder Judicial constituye un régimen especial tutelado mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial, dirigido a un grupo específico de personas, esto es, con una cobertura de beneficiarios o afiliados específicamente identificado, tiene la característica de ser sustitutivo y excluyente de los otros regímenes.- III.- Dicho fondo es administrado por el Consejo Superior del Poder Judicial, el cual tiene bajo su responsabilidad las inversiones de dicho fondo, así como el estudio y concesión de los beneficios.- IV.- A nuestro juicio dicho Fondo estaría sujeto a la supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Pensiones tal y como lo dispone el artículo 36 de la Ley 7523, reformado por la Ley de Protección al Trabajador.- V.- Sujeto también a la fiscalización del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, de conformidad con el artículo 171 de la Ley 7732.- De conformidad con las normas jurídicas escritas y conclusiones el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial está sujeto a la fiscalización y supervisión del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y de la Superintendencia de Pensiones".


    Mediante oficio ADPb-203-2002, del 22 de febrero pasado, este Despacho decidió otorgar audiencia de la consulta al Consejo Superior del Poder Judicial, órgano que funge como administrador del fondo de pensiones y jubilaciones en estudio.


    La Secretaria General del Consejo, mediante oficio n.° 2951-02 del 6 de marzo pasado, puso en conocimiento de esta Procuraduría el acuerdo adoptado sobre el tema por el Consejo Superior en su sesión n.° 15-02, celebrada el 5 de marzo último. En dicho acuerdo se decidió - en vista de que el tema en consulta ya había sido discutido en otras ocasiones en el seno del Consejo- transcribir los acuerdos tomados en el artículo LXIII de la sesión n.° 31-01 del 24 de abril del 2001, y el artículo L de la sesión 54-01 del 10 de julio del 2001. Además se tomó el siguiente acuerdo: "La audiencia conferida se debe contestar indicando que de conformidad con el artículo 81 inciso 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, existe potestad exclusiva del Consejo Superior, para administrar el fondo de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial de acuerdo con las políticas de inversión establecidas por la Corte Plena, y la fiscalización al Fondo que se ha aceptado por parte de la Superintendencia de Pensiones, se realiza teniendo en claro que esa labor no lo será en virtud o al amparo de la normativa señalada, sino exclusivamente por la anuencia de este Órgano como Administrador del Fondo, por considerarla en beneficio y resguardo de la solidez financiera del Régimen. Asimismo que, cualquier actividad desplegada por los funcionarios de la Superintendencia, en ningún caso puede incidir en la Administración del Fondo, pues esta función compete única y exclusivamente a este Consejo, de acuerdo con las políticas de inversión establecidas por la Corte y sin que exista obligación para cancelar suma alguna por la labor que realicen".


I.- SOBRE EL ÁMBITO DE COBERTURA DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES:


    La Superintendencia de Pensiones fue creada mediante la Ley n.° 7523 de 7 de julio de 1995, denominada "Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio". El artículo 33 de dicha ley dispuso que el régimen de pensiones sería regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, siendo su naturaleza la de un órgano máximamente desconcentrado del Banco Central, con personalidad y capacidad jurídica instrumental. De conformidad con la ley citada, a la Superintendencia de Pensiones se le encargó la labor de fiscalizar los sistemas o planes privados de pensiones complementarias y de ahorro individual.


    Posteriormente, con la aprobación de la Ley Reguladora del Mercado de Valores (n.° 7732 de 17 de diciembre de 1997) se introdujeron varias reformas a la citada ley 7523. Entre esas reformas se encontraban algunos cambios respecto al órgano director de la Superintendencia (asunto al cual nos referiremos más adelante), así como la posibilidad de que las operadoras de planes de pensiones complementarias administraran, además, planes privados de pensiones, bajo la modalidad de capitalización individual. Tales planes quedaron también bajo el ámbito de fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


    Al entrar en vigencia la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) el legislador amplió el ámbito de cobertura de la actividad fiscalizadora encargada a la Superintendencia. Con dicha ley se pretendió llevar a cabo una reforma integral a los regímenes de pensiones del país, los cuales presentaban varios problemas. Entre ellos, se encontraba el desequilibrio financiero que estaba provocando el elevado número de pensionados en relación con la cantidad de contribuyentes; la cobertura limitada de los sistemas; la desproporción entre las tasas de contribución y los beneficios de los regímenes; la ausencia de reglas de inversión en los casos en  que existía un fondo, etc.


    Lo anterior motivó la creación de un sistema "multipilar" de pensiones. Dicho sistema - descrito de una manera muy general- está conformado por un primer pilar consistente en el actual régimen de invalidez, vejez y muerte, o por los "regímenes públicos sustitutos", constituidos bajo el sistema de regímenes de reparto. El segundo pilar esta conformado por un régimen obligatorio de pensiones complementarias, administrado por una operadora privada, ya no bajo el sistema de reparto, sino mediante la apertura de una cuenta individual a nombre de cada trabajador, régimen que se financia con aportes obreros y patronales que sumados llegan a un 4.25% del salario del trabajador. El tercer pilar lo conforman los planes de pensión complementaria de carácter voluntario, los cuales se incentivan mediante el otorgamiento de algunos beneficios fiscales. El cuarto y último pilar, lo constituye el régimen no contributivo de pensiones, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, cuya finalidad es otorgar pensiones a las personas de más bajos recursos que no tengan acceso a los otros regímenes.


    El sistema descrito está diseñado para que permita, por una parte, incrementar las posibilidades de crédito a largo plazo tanto para el sector público como para el privado; y por otra, asegurar al trabajador el disfrute efectivo de los beneficios económicos al momento de su pensión o jubilación. Para que esos objetivos se cumplan, se consideró necesaria la existencia de un sistema de fiscalización estricto, que otorgue seguridad tanto a los sujetos que intervienen en el mercado financiero, como a los trabajadores que participan del sistema.


    En ese sentido, la Ley de Protección al Trabajador dispone:


"Artículo 1°- Objeto de la ley. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto:


a) …


e) Establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el Sistema Nacional de Pensiones.


f) Establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que estos reciban la pensión conforme a los derechos adquiridos por ellos".


    Por su parte, el artículo 2 inciso g) de la misma ley, definió las "entidades supervisadas" como "Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, desde la vigencia de esta ley". (El subrayado es nuestro).


    Además, el artículo 33 de la Ley n.° 7523 citada - artículo que fue expresamente reformado por el numeral 79 de la Ley de Protección al Trabajador- dispuso lo siguiente:


"Artículo 33.- Regulación del Régimen. El Régimen de Pensiones será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica.


La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.


La Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente …"


    Del mismo modo, la potestad de supervisión de la Superintendencia de Pensiones respecto a cualquier régimen de pensiones existente en el país, se confirma con lo indicado en el artículo 36 de la Ley 7523 de cita, donde se señalan las potestades de la Superintendencia "En materia de supervisión y resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones creados por ley o por convenciones colectivas".


    Adicionalmente, cabe indicar que la Ley Reguladora del Mercado de Valores había reformado la organización de la Superintendencia de Pensiones. Originalmente, dicha Superintendencia contaba con un Consejo Directivo, compuesto por el Ministro de Hacienda, el Superintendente de Pensiones, el Auditor General de Entidades Financieras, el gerente de la Comisión Nacional de Valores y un representante del Poder Ejecutivo. Con la reforma, la Superintendencia de Pensiones - al igual que la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Superintendencia General de Valores- pasó a funcionar bajo la dirección del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), por lo que cesaron las funciones del anterior Consejo Directivo de Pensiones (artículo 169 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores).


    Lo anterior interesa en este caso pues con la Ley de Protección al Trabajador se redefinieron las funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mencionándose la potestad con que cuenta ese Consejo para aprobar las disposiciones que garanticen la supervisión de los distintos regímenes de pensiones. En ese sentido, el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, reformado por el numeral 81 de la Ley de Protección al Trabajador, dispone - en lo que interesa- lo siguiente:


"Artículo 171.- Funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Son funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero:


a) …


q) Aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones del Poder Judicial y cualesquiera otros creados por ley o convenciones colectivas.


r) …".


    Evidentemente, si al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, como órgano director de la Superintendencia de Pensiones, se le encarga aprobar las normas que permitan garantizar la supervisión y la solidez financiera de los regímenes de pensiones existentes en el país, es porque todos ellos se encontrarían - a partir de ese momento- sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


    Así, con la Ley de Protección al Trabajador, la Superintendencia de Pensiones quedó facultada   para fiscalizar la totalidad de los regímenes que componen el "Sistema Nacional de Pensiones". No otra cosa puede interpretarse de las disposiciones a que se ha hecho referencia.


 


II.- RESPECTO AL REGIMEN DE PENSIONES DEL PODER JUDICIAL:


    El régimen de pensiones del Poder Judicial se encuentra regulado en los artículos 224 al 242 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (n.° 7333 de 5 de mayo de 1993). Se trata de un "Régimen público sustituto", pues tiene la característica de que reemplaza - en lo que a los servidores judiciales se refiere- al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.


    El artículo 2 inciso o) de la Ley de Protección al Trabajador, define "Régimen público sustituto" como los "Regímenes establecidos por ley, en sustitución del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, a la entrada en vigencia de esta ley".


    A nuestro juicio, el régimen de pensiones del Poder Judicial sí se encuentra dentro del ámbito de competencia de la Superintendencia de Pensiones, pues forma parte de las "entidades supervisadas" a que hace referencia el artículo 2 inciso g) de la Ley de Protección al Trabajador, el cual se complementa con lo que establece el párrafo segundo del artículo 33 y el artículo 36 de la Ley 7523, disposiciones a las cuales ya se hizo referencia.


    Además, cabe recordar que el régimen del Poder Judicial se encuentra expresamente mencionado en el artículo 171 inciso q) de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, donde se establece la potestad con que cuenta el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (órgano director de la Superintendencia de Pensiones) para aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones.


    En todo caso, debe tenerse presente que la Ley de Protección al Trabajador - como ya indicamos en el apartado anterior- no deja dudas en cuanto a la potestad de fiscalización con que cuenta la Superintendencia respecto a todo el sistema nacional de pensiones (sistema del cual forma parte el régimen del Poder Judicial), lo cual es congruente con los objetivos de dicha ley, mediante la cual se pretendió asegurar la confiabilidad del sistema financiero, procurar la buena administración de los recursos de los trabajadores y propiciar para éstos el disfrute de su derecho a la pensión.


III.- POTESTADES CON QUE CUENTA LA SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES RESPECTO AL REGIMEN DE PENSIONES DEL PODER JUDICIAL:


    De lo expuesto hasta el momento es claro que el régimen de pensiones del Poder Judicial se encuentra bajo la supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


    El artículo 36 de la Ley n.° 7523 describe las facultades con que cuenta la Superintendencia en materia de fiscalización de ese tipo de régimen. Dicha norma dispone:


"Artículo 36.- Supervisión de los otros regímenes de carácter público. En materia de supervisión y resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones creados por ley o convenciones colectivas, la Superintendencia tendrá las siguientes facultades:


  1. Velar por el equilibrio actuarial de los regímenes administrados y dictar las resoluciones correspondientes.
  2. Supervisar la inversión de los recursos administrados y dictar políticas respecto de la composición y valoración de cartera de inversiones.
  3. Comprobar la correcta y oportuna imputación de los aportes en las cuentas de los afiliados
  4. Definir el contenido, la forma y la periodicidad de la información por suministrar a la Superintendencia sobre la situación financiera de los sistemas, las características y los costos de los servicios en materia de pensiones, todo con el fin de que exista información oportuna y confiable en cuanto a la situación de dichos sistemas.
  5. Velar por la oportuna y correcta concesión de los beneficios a los que tienen derecho los afiliados y la calidad del servicio.
  6. Recibir y resolver las denuncias de los afiliados.
  7. Rendir anualmente un informe sobre la situación financiera de cada régimen de pensiones.
  8. Supervisar el sistema de calificación de la invalidez de los distintos regímenes.

En cuanto al Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, las atribuciones de la Superintendencia serán las determinadas en la Ley n.° 7531 y sus reformas."


    Para el ejercicio de las facultades mencionadas en la norma transcrita, la Superintendencia cuenta con las atribuciones que se mencionan en los artículos 38 y 58 de la misma ley. La última de las normas citadas dispone:


"Artículo 58.- Labores de supervisión. En las labores de supervisión y vigilancia de la Superintendencia sobre los entes sujetos a su fiscalización, el Superintendente, por sí o por medio de los funcionarios de la Superintendencia, podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia en las entidades reguladas cuando lo considere oportuno, a fin de ejercer las facultades que le otorgan esta ley, leyes conexas y las demás normas; asimismo, deberá velar por el cumplimiento de los reglamentos y las normas de carácter general emitidas por el Consejo Nacional de Supervisión. Las entidades reguladas están obligadas a prestar total colaboración a la Superintendencia, para facilitar las labores que le faculta esta ley."


    En materia de inversión, la Superintendencia está legitimada para fiscalizar que los fondos del régimen se inviertan conforme a la ley. En ese sentido el artículo 36 inciso b) de la ley 7553 citada es claro al encargar a la Superintendencia "Supervisar la inversión de los recursos administrativos y dictar las políticas respecto de la composición y valoración de la cartera de inversiones". En este campo hay que indicar que de conformidad con el inciso 12 del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la inversión de los recursos del fondo debe hacerse de acuerdo con las políticas de inversión que establezca la Corte.


    Se nos consulta adicionalmente si las potestades con que cuenta la Superintendencia de Pensiones para la supervisión y fiscalización del régimen de pensiones del Poder Judicial permiten tanto la supervisión como la regulación de dicho régimen.


    Al respecto, debemos indicar que el artículo 2 inciso h) de la Ley de Protección al Trabajador, al definir las entidades reguladas, hace referencia a todas las entidades supervisadas "con excepción de la CCSS". Por su parte, el inciso g) de ese mismo artículo señala que son entidades supervisadas "… todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley". De ello se colige que el régimen de pensiones del Poder Judicial debe tenerse como uno de los "regímenes regulados".


    A pesar de lo anterior, consideramos que la potestad de regulación a que se ha hecho referencia, no se concreta en normas que especifiquen el contenido de ese poder regulatorio. Por ello, debe entenderse que la ley solo faculta a los órganos encargados de la supervisión (en particular al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero) a emitir las normas que aseguren la eficiencia de esa labor de fiscalización, así como el resguardo de la solidez financiera del régimen.


    En ese sentido es claro el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, al mencionar como función del citado Consejo la de "Aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones del Poder Judicial y cualesquiera otros creados por ley o convenciones colectivas".


    Obviamente, al estar el régimen del Poder Judicial regulado en otros aspectos por normas de rango legal, no sería posible admitir que disposiciones de menor jerarquía puedan modificarlas. Lo anterior es particularmente aplicable en lo referente a la administración del fondo, administración que, independientemente de las potestades mencionadas de la SUPEN y el CONSASSIF, sigue estando en manos del Consejo Superior del Poder Judicial (artículo 8 inciso 12) de la Ley Orgánica del Poder Judicial).


 


IV.- CONCLUSIÓN:


    Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


1.- La Superintendencia de Pensiones está legalmente habilitada para fiscalizar todos los regímenes que componen el "Sistema Nacional de Pensiones". Dentro de dichos regímenes se encuentra el del Poder Judicial.


2.- En materia de inversión, la Superintendencia es competente para supervisar que la inversión de los recursos del régimen se ajuste a la ley y para dictar las políticas respecto a la composición y valoración de la cartera de inversiones.


3.- Aún cuando la ley cataloga al régimen de pensiones del Poder Judicial como uno de los "regímenes regulados", tal potestad de regulación sólo faculta a los órganos encargados de la supervisión del régimen a emitir las normas que aseguren la eficiencia de esa labor de fiscalización y el resguardo de su solidez financiera.


Del señor Superintendente de Pensiones, atento se suscribe;


 


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR ADJUNTO


 


 


cc: Consejo Superior del Poder Judicial.