C-098-2002

16 de abril del 2002

Señor

Leonel Fonseca Cubillo

Regulador General

S.O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a su oficio n.° 4466 del 7 de junio pasado, por medio del cual nos consulta si los servidores de la institución a su cargo están sujetos al tope máximo de 30 anualidades a que hace referencia el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

    Nos indica que antes de la vigencia de la ley n.° 7593 de 9 de agosto de 1996, mediante la cual se transformó el Servicio Nacional de Electricidad (institución semiautónoma) en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (institución autónoma), tenían claro que la Ley de Salarios de la Administración Pública sí les era aplicable, por lo que debían respetar el tope de las 30 anualidades; sin embargo, con posterioridad a ello, se empezó a dudar de la aplicabilidad de dicho tope, debido a la nueva naturaleza autónoma de la institución y al hecho de que el Estatuto de Trabajo de la ARESEP no contempla límite alguno al reconocimiento de anualidades.

    Nos solicita además se le indique, para el caso de que llegáramos a concluir que ese tope no es aplicable actualmente, "… a partir de qué fecha regiría dicha disposición para fines presupuestarios y de ejecución y cómo se calcularían las mismas respecto al salario base de cada funcionario".

    El criterio legal adjunto a la consulta (oficio de fecha 18 de mayo del 2001, emitido por la Dirección Jurídica Especializada de la ARESEP) indica que "El aspecto medular de este asunto es si el tope de 30 anualidades estipulado en la Ley de Salarios de la Administración Pública, se aplica a una institución autónoma". Sobre el punto, señala que según el artículo 1° de la Ley de Salarios mencionada, su ámbito de aplicación "… se reduce a la administración pública centralizada (sujeta al Estatuto del Servicio Civil), por lo que está excluyendo a las instituciones autónomas como la Autoridad Reguladora". Agrega que el reconocimiento de anualidades en la institución debe regirse por lo dispuesto en el artículo 13 del "Estatuto de Trabajo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos", el cual que no establece límites en cuanto al número de anualidades que es posible reconocer.

I.- ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA:

    En el criterio legal que se nos remite con la consulta, se parte de la tesis de que el tope de 30 pasos establecido en el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) no le es aplicable a los servidores de la ARESEP debido a que el ámbito de cobertura de dicha ley - según sus primeros tres artículos- abarca únicamente a las instituciones reguladas por el Estatuto de Servicio Civil, no así a las instituciones autónomas, como la ARESEP.

    A pesar de lo anterior, es preciso tomar en cuenta que mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, se introdujeron algunas modificaciones a la Ley de Salarios de cita. Entre las reformas aludidas se encuentra la que modificó el artículo 4, creando una escala aplicable ya no solamente a las instituciones reguladas por el Estatuto de Servicio Civil, sino a "todo el Sector Público". Esa escala de salarios, como se desprende del artículo 5 de la Ley n.° 2166 citada, solo admite la posibilidad de reconocer, como máximo, 30 aumentos anuales.

    Si bien podría pensarse que el establecimiento de una escala de salarios aplicable a todo el sector público, incluyendo a las instituciones autónomas, lesiona la autonomía de éstas últimas, debemos indicar que tanto la Sala Constitucional, como esta Procuraduría, se han pronunciado en el sentido de que la materia salarial no forma parte del ámbito de autonomía de las instituciones autónomas.

    Así nuestro Tribunal Constitucional, al referirse al tema, ha señalado:

"… el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal." (Sala Constitucional, Sentencia n.° 3309-94 de las 15:05 horas del 5 de julio de 1994, reiterada en la resolución n.° 6095-94 de las 9:18 horas del 18 de octubre de 1994).

    Por su parte, esta Procuraduría, al evacuar una consulta similar a la que nos ocupa, mediante la cual el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal solicitó nuestro criterio respecto a la posibilidad de aplicar a esa institución autónoma el límite del reconocimiento de antigüedad previsto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, indicó:

"… el hecho de que la Ley N. 4716 de 9 de febrero de 1971, artículo 2º, cree el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal como una entidad autónoma no significa, per ser, que le corresponda en forma exclusiva y excluyente regular la remuneración de sus servidores con prescindencia del marco normativo establecido por el Poder Central. La correcta comprensión de los alcances de la autonomía y el respeto debido al principio de legalidad le obligan a respetar las leyes que hayan sido emitidas en la materia y las directrices emanadas del Poder Ejecutivo, tal como señaló la Sala Constitucional al resolver la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Así, el legislador podría emitir disposiciones en orden a los salarios del IFAM o bien, normas generales que en razón de esa generalidad resulten igualmente aplicables a ese Instituto. El que, además, debe respetar las políticas salariales establecidas por el Ejecutivo." (Dictamen C-118-97 del 1° de julio de 1997, del cual se adjunta copia).

    El mismo pronunciamiento recién citado agregó lo siguiente:

"… la Ley de Salarios de la Administración Pública establece una escala de salarios que debe regir para todo el Sector Público, según lo que se establece en el artículo 4º de ese cuerpo normativo, reformado por Ley N. 6835 de 22 de diciembre de 1982: <<La anterior escala regirá para todo el Sector Público...>>. El mandato del legislador es claro y debe entenderse que, en consecuencia, la escala de salarios que se establece no está limitada al Poder Ejecutivo ni que sólo rige para los puestos incluidos en el Manual Descriptivo de Puestos, como podría deducirse de los primeros artículos de la Ley. Dada la generalidad de sus disposiciones y la jerarquía propia de la ley, se comprende que su aplicación sólo cedería si existiera una norma específica, de rango igual o superior. En tanto esa norma igual o superior no exista, los diversos organismos públicos deben regirse por la escala de salarios de la Ley de Salarios. En efecto, de existir normas infralegales que establezcan en términos diferentes de lo establecido por el artículo 4º de cita y concretamente, una escala salarial diferente, se estaría ante una reglamentación contraria a la ley, por ende ilegal. En consecuencia, la Administración está obligada a desaplicar y a derogar dicho reglamento, adoptando la escala general".

    De conformidad con lo anterior, es claro que la ARESEP, por su sola naturaleza de institución autónoma, no está exenta del deber de aplicar las disposiciones de rango legal dirigidas a regular las relaciones de empleo en el sector público, sector del cual, indudablemente, forma parte. Para que la institución consultante pueda normar, por su propia cuenta, el régimen salarial de sus servidores, es necesario que exista una disposición legal, o de mayor rango, que así lo permita. Seguidamente nos referiremos al punto.

II.- SOBRE LA POTESTAD ATRIBUIDA A LA AUTORIDAD REGULADORA DE APROBAR SU ESTATUTO INTERNO DE TRABAJO:

    La Junta Directiva de ARESEP, por medio del acuerdo 011-075-98 adoptado en la sesión ordinaria n.° 75-98 del 28 de abril de 1998, emitió el "Estatuto de Trabajo de la Autoridad Reguladora", el cual fue publicado en La Gaceta n.° 93 del 18 de mayo de ese mismo año. Mediante dicho reglamento se aprobaron normas relativas - entre otros aspectos- a la remuneración de los servidores de la institución. Específicamente, en materia de anualidades, se dispuso:

"Artículo 13: Cálculo de anualidades:

El pago por concepto de anualidades se regirá por las disposiciones siguientes:

1. Para los funcionarios que ingresaron a trabajar para la Institución antes de la vigencia de este estatuto, se mantiene el sistema de cálculo de anualidades que oscila dentro del rango del cuatro al seis por ciento inversamente proporcional al salario base.
2. Para las personas que ingresen a trabajar a la Institución después de la entrada en vigencia de este estatuto se establece como pago de anualidad un tres por ciento del salario base".

    Nótese que la disposición reglamentaria transcrita no prevé ningún límite en cuanto al número de anualidades susceptibles de ser reconocidas, lo cual, en principio, sería contrario al tope de 30 pasos establecido en una norma de rango superior, como lo es, la Ley de Salarios de la Administración Pública.

    No obstante, el reglamento cuyo artículo 13 fue transcrito, se fundamenta en el inciso m) del artículo 53 de la ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el cual dispone:

"Artículo 53: Deberes y Atribuciones: Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:

a) …

m) Aprobar la organización interna de la Autoridad Reguladora y el estatuto interno de trabajo.

n) …" (El subrayado es nuestro).

    Como ya indicábamos, las instituciones autónomas, por su sola condición de tales, no están autorizadas para normar la remuneración de sus servidores por vía reglamentaria, prescindiendo de las regulaciones legales vigentes sobre la materia; sin embargo, en el caso específico de la ARESEP, su ley constitutiva confiere a la Junta Directiva de la institución la atribución de aprobar el "estatuto interno de trabajo".

    Este Despacho entiende que dentro de las materias propias de un estatuto de trabajo se encuentra la de regular uno de los aspectos fundamentales de la relación, como lo es, su remuneración. Si bien ello no se dice expresamente en el artículo 53 inciso m) transcrito, consideramos que la atribución conferida a la Junta Directiva de la ARESEP lleva implícita esa posibilidad.

    Por lo anterior, y siendo que el reconocimiento de aumentos anuales sin límite tiene como base una norma especial, de igual rango que la Ley de Salarios de la Administración Pública, consideramos que los servidores de la ARESEP no están sujetos a tope alguno para el reconocimiento de antigüedad.

    En todo caso, al igual que lo hicimos en nuestro dictamen C.-118-97 mencionado, debemos advertir que la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora está sujeta a los principios generales del ordenamiento jurídico al momento de establecer los diferentes beneficios salariales que pueden ser reconocidos a los servidores de la Institución. Así, por ejemplo, no es posible reconocer una compensación económica por prohibición si el funcionario no está afecto a limitación alguna para el ejercicio de su profesión; no es posible reconocer zonaje, si el servidor no debe desempeñar sus funciones permanentemente fuera del lugar de su residencia, etc. Como es fácil de comprender, el reconocimiento de beneficios salariales sin atender las reglas que los rigen es contrario a derecho, pues se violan principios elementales de la lógica y de la técnica.

    En el caso de las anualidades, debe tenerse presente que se trata de un reconocimiento salarial basado en el mérito mostrado durante la prestación del servicio. Su finalidad no es gratificar el simple transcurso del tiempo, sino el trabajo realizado de manera eficiente.

    El artículo 13 del Estatuto de Trabajo de la Autoridad Reguladora no exige como requisito para otorgar el aumento salarial por anualidades, la eficiencia de los servicios prestados. Se prevé en esa norma simplemente el pago de un porcentaje sobre el salario base por cada año trabajado. Con ello se desnaturaliza la figura, y se incurre en una ilegalidad por las razones ya mencionadas. Debido a lo anterior, sugerimos a la Junta Directiva de la Institución adecuar dicha norma a derecho.

    Se nos consulta, adicionalmente, a partir de qué fecha regiría el reconocimiento de anualidades sin tope y la forma de calcularlas; sin embargo, el criterio legal que se adjunta a la consulta no abarca esos temas, como lo exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Por esa razón sugerimos al consultante recabar el criterio de su asesoría legal sobre dichos aspectos, y en caso de que persistan sus dudas, plantear la consulta respectiva adjuntando el criterio legal correspondiente.

    De toda suerte, obsérvese que fue la propia Junta Directiva de la Institución consultante la que emitió las normas cuya interpretación se solicita, por lo que ese órgano es el más indicado para aclarar la fecha a partir de la cual deben regir los aumentos y la forma de calcularlos.

III.- CONCLUSION:

    De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

A.- Las Instituciones autónomas, por su sola condición de tales, no están exentas de aplicar las disposiciones legales dirigidas a regular la remuneración de los servidores de todo el sector público.

B.- En el caso de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, existe una norma especial, de rango legal, que atribuye a la Junta Directiva de esa Institución la posibilidad de emitir su Estatuto de Trabajo.

C.- Esa disposición, por ser especial y del mismo rango que la Ley de Salarios del Sector Público, prevalece sobre esta última, y siendo que el Estatuto de Trabajo emitido por la Autoridad Reguladora no contempla límite alguno para el reconocimiento de antigüedad, no es posible aplicar a los servidores de la Institución el tope de 30 anualidades previsto en el artículo 5 de la Ley de Salarios del Sector Público.

Del señor Regulador General, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO