C-082-2002

1º de abril del 2002

 

 

Licenciada

Natalia Rudín Castro

Secretaria General

Instituto de Desarrollo Agrario

S. O

 

 

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a la solicitud planteada, según acuerdo de ese órgano que consta en el acta de la sesión Nº80-01, celebrada el 29 de octubre del año 2001 y oficio NºJ.D-456-01, de 8 de noviembre del año 2001, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

    Se manifiesta literalmente en el oficio antes señalado:

"Con instrucciones de nuestra Junta Directiva, mediante acuerdo cuadragésimo de la sesión 080-01 celebrada el 29 de octubre del 2001, traslado copia certificada del expediente administrativo de procedimiento administrativo, contra varios funcionarios del IDA, iniciado sobre la supuesta participación en el proceso de selección, adjudicación y traspaso de áreas del Asentamiento Héctor Morera a la Asociación CECADERUS, N°.009-2000.

Esto con el fin de que nos brinden su criterio, sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo y traspaso de esta área a dicha Asociación..."

    Con dicho oficio se remitió el expediente tramitado en relación con la adjudicación hecha a la Asociación del Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible (CECADERUS), compuesto por dos tomos: uno con folios numerados del 000001 al 00000076; el otro con folios numerados del 00000118 al 00000198 y, de continuo, los folios 0000077 al folio 00000117. Todo sin fijar sobre ningún soporte.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

PRIMERO. Según consta en el artículo XVI del acta de la Sesión Nº037-98 del 6 de mayo de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario autorizó adjudicar el área no parcelada del Asentamiento Monseñor Morera a la Asociación Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible (CECADERUS). La superficie adjudicada mide 19 hectáreas,

SEGUNDO. La Contraloría General de la República conoció de esta adjudicación "...en atención al plan anual de trabajo...". El estudio:

"...se dirigió a evaluar el proceso seguido por el Instituto de Desarrollo Agrario en la selección de los beneficiarios, la adjudicación, el traspaso y el uso de la tierra del área no parcelada del Asentamiento Monseñor Héctor Morera, ubicado en Tilarán, Guanacaste, a la Asociación Centro de Experimentación y Capacitación para el desarrollo Rural Sostenible (CECADERUS), con el propósito de determinar si se cumplieron los términos legales y técnicos aplicables. El análisis abarcó el período comprendido entre enero de 1998 y octubre de 1999, ampliándose en los casos que se estimó necesario.

..." (folio 7 fte.)

TERCERO. El estudio de la contraloría dio contenido al informe Nº44/2000, del Departamento de Organismos Descentralizados, que fue remitido mediante oficio DOD-270 del 16 de mayo del año 2000, suscrito por la Licda. Vilma Gamboa Bolaños, en su condición de Subjefe de Departamento.

CUARTO. Según el informe dicho y con fundamento en lo establecido, se dispuso por el mismo órgano, en lo que interesa:

"....

4.1 A la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario

1. Ordenar la instauración de un procedimiento administrativo en ese Instituto, con el fin de determinar las eventuales responsabilidades que procedan en contra de aquellos funcionarios de ese Instituto que participaron en los procesos de selección, adjudicación y traspaso de las áreas no parceladas del Asentamiento Héctor Morera a la Asociación CECADERUS, según se detalla en este informe, específicamente en los siguientes hechos:

1. Recomendar a otra unidad administrativa o a la Junta Directiva, la adjudicación del área no parcelada del Asentamiento Monseñor Héctor Morera a la Asociación Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, sin tomar en cuenta las regulaciones establecidas para la selección de beneficiarios en la Ley del ITCO y en el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios.
2. Eventualmente lesionar los intereses de la Institución y del estado, al recomendar el traspaso de terrenos propiedad del IDA con cobertura boscosa y de aptitud forestal, no obstante los pronunciamientos relacionados con la materia de la Sala Constitucional, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA y del Ministerio de Ambiente y Energía, así como las restricciones legales que existen en cuanto al uso de esos suelos, especialmente en los artículos 13,14,15 y 19 de la Ley Forestal.
3. Inobservar lo establecido en la Ley de Tierras y Colonización (ITCO), N° 6735, con respecto de los objetivos y funciones de dicho Instituto, específicamente en cuanto a la conservación de los recursos de la Nación.

1. Instaurar un procedimiento administrativo, tendente a declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se efectuó el traspaso de tierras, a favor de la citada Asociación según se describe en el presente informe, en virtud de que se inobservaron la Ley de Tierras y Colonización (ITCO), N° 2825, y la Ley del IDA, N° 6735, respecto de los objetivos y funciones de dicho Instituto, específicamente en cuanto a la conservación de los recursos renovables de la Nación, las regulaciones para la selección de beneficiarios establecidas en la citada Ley del ITCO y en el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios, así como los pronunciamientos relacionados con la materia de la Sala Constitucional, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA y del Ministerio del ambiente y Energía y las restricciones legales que existen en cuanto al uso de esos suelos, especialmente los artículos 13,14,15 y 19 de la Ley Forestal. ( El énfasis es nuestro)

...."

QUINTO. Según el Informe de la Contraloría General de la República, se tuvieron establecidas, entre otras irregularidades:

"

2.3 Traspaso de las áreas no parceladas a la Asociación CECADERUS

Con fundamento en el citado acuerdo de la Junta Directiva del IDA, se confeccionó la escritura pública N°31, otorgadas el 28 de mayo de 1998, en la cual se hace constar que el economista XXX, como apoderado generalísimo sin límite de suma del IDA, segrega y vende cinco lotes "que son terrenos para la agricultura, ubicados en Tilarán de Guanacaste, por la suma de ¢1,00 cada lote, a la Asociación Centro de experimentación y capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, cédula jurídica N° 3-002-98308. El citado señor XXX fue autorizado para otorgar la referida escritura, mediante el artículo dieciséis de la sesión treinta y siete, noventa y ocho, celebrada por la Junta Directiva del IDA el 6 de mayo de 1998. Los terrenos traspasados tienen una medida de 16 hectáreas 6.988.53m2.( Ver folios del 018 al 034). En la citada escritura se menciona que la finca a traspasar son terrenos para agricultura, no obstante, según consta en el acuerdo de la Junta Directiva y en otros documentos ya citados, los terrenos traspasados eran áreas no parceladas...." (Folio 9 fte. El énfasis es nuestro)

SEXTO. Igualmente se cita dentro del informe de la Contraloría el criterio del Ing. José Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos del IDA, según oficio NºDFDA-153, por él suscrito, en los siguientes términos:

"...

B) El concepto de "Area no Parcelada", se refiere intrínsecamente a las superficies que tienen limitaciones de uso, de conformidad con el Manual para la Determinación de la capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica MAG:MINAE(sic) de obligado acatamiento para todo el Sector Agropecuario, en materia de planes integrales de manejo de la tierra; la Ley Forestal; la Ley Orgánica del ambiente; la Ley de Diversidad Biológica; la ley de Uso y Conservación de suelos y la Ley de aguas, fundamentalmente. Superficies que por tener la naturaleza y características de áreas silvestres protegidas, requieren de protección, conservación, fomento y aprovechamiento racional. A los parámetros técnicos y jurídicos de clasificación descritos, se debe que en algunos asentimientos el área no parcelada ascienda a varias decenas de hectáreas, porque obedece a la conservación de los recursos naturales renovables, suelo, agua flora, fauna y la calidad del medio ambiente en forma integral, dentro de la relación ecología - desarrollo, como fundamento del desarrollo sostenible. Como para los fines específicos de la dotación de tierras a las familias campesinas el IDA tiene la finalidad de asignar superficies que tengan plena capacidad de uso agropecuario; procura adquirir fundos agrarios en que las áreas no aprovechables para uso agropecuario, no superen el 20% del inmueble a adquirir." (El subrayado es nuestro).

Asimismo ES UN CONTRASENTIDO TRASPASAR TERRENOS BOSCOSOS O DE APTITUD FORESTAL A UNA ASOCIACIÓN QUE PRETENDE DESARROLLAR PROYECTOS PRODUCTIVOS Y OTRAS ACTIVIDADES EN ÁREA DE RESERVA, PUES PRECISAMENTE SON PARA CONSERVACIÓN Y NO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES, DADO QUE ELLO PODRÍA CONDUCIR A LA DESTRUCCIÓN DE LA FLORA, LA FAUNA Y EL ECOSISTEMA EXISTENTE. Aparte de que el traspaso de esas áreas, está en contra de lo estipulado en la Ley Forestal, N° 7575, lo cual se comenta más adelante.

..." . (Folio 12 fte. El énfasis con subrayado y mayúsculas es nuestro).

SEXTO. La Contraloría fue amplia, detallada y precisa. Se afirman además, como irregularidades específicas, especialmente en cuanto al procedimiento, entre otras:

"...

d) En los artículos 62, 63 y 64 de la Ley de Tierras y Colonización (ITCO), Nº2825 del 14 de octubre de 1961, se establecen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de ese Instituto para la adjudicación de parcelas. Asimismo, el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en la sesión celebrada el 22 de noviembre de 1993, Acta N° 88-93, en su capítulo I, artículo 4, dispone que la Sección Selección de Beneficiarios es la responsable del proceso de selección de las personas físicas o jurídicas beneficiarias y se encarga a la Junta Directiva del IDA controlar la correcta aplicación del citado Reglamento. Además, se indica que no se aprobará o tramitará ninguna adjudicación si no se ha cumplido previamente con el proceso establecido en el referido Reglamento.

El citado Reglamento establece los procedimientos a que deben someterse los solicitantes de tierras (personas físicas o jurídicas sin fines de lucro) para el estudio, calificación y selección de los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, y los instrumentos que se deben utilizar en el proceso de selección, tales como: encuesta para la selección de beneficiarios, escala de ponderación, entrevista a la familia del solicitante e informantes claves y el criterio de la Subregional correspondiente.

Al respecto, en le estudio efectuado, no se encontró evidencia de que para la adjudicación de los terrenos a la Asociación CECADERUS, se exigiera los requisitos señalados en la Ley del ITCO o se siguieron los procedimientos señalados en el referido Reglamento.

..." (Folios 13 y 14 fte. El énfasis es nuestro).

SÉPTIMO. Según fue establecido por la Contraloría General de la República, los ingenieros Franklin Flores Quirós, Técnico Forestal y Alvaro Vargas Morales, Jefe de la Ofician Subregional de Cañas, remitieron el oficio N°889 del 31 de marzo de 1998, con el cual recomendaron al señor Víctor M. Morales Albenda, Director de la Región Chorotega, la adjudicación de la reserva, funcionario este quien, a su vez, elevó la sugerencia a ingeniero Orlando Dorado Boza, entonces Presidente Ejecutivo del IDA.

OCTAVO. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó, según consta en el artículo XXI del Acta de la Sesión Nº 037-00 del 29 de mayo del año 2000:

"

....a) COMISIONAR A LA PRESIDENCIA EJECUTIVA PARA QUE INTEGRE, DE CONFORMIDAD CON EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO, UN ORGANO DIRECTOR, QUE DETERMINE LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES QUE PROCEDAN EN CONTRA DE AQUELLOS FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO QUE PARTICIPARON EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN ADJUDICACIÓN Y TRASPASO DE LAS AREAS NO PARCELADAS DEL ASENTAMIEINTO HECTOR MORERA A LA ASOCAICION CECADERUS, SEGÚN SE DETALLA EN EL INFORME.

b) REDACTAR CONSULTA A LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, SOBRE LA RECOMENDACION GIRADA EN EL PUNTO B) REFERENTE A:

IINSTAURAR UN PROCEDIMIENTO ADMNISTRATIVO, TENDIENTE A DECLARAR LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMNISTRATIVOS MEDIANTE LOS CUALES SE EFECTUO EL TRASPASO DE TIERRAS A FAVOR DE LA CITADA ASOCIACION, SEGÚN SE DESCRIBE EN EL PRESENTE INFORME, EN VIRTUD DE QUE NO SE OBSERVARON LAS LEYES DE TIERRAS Y COLONIOZACION (ITCO), n° 2825 Y LA LEY DEL IDA n° 6735, RESPECTO DE LOS OBJETIVOS Y FUNCIONES DE DICHO INSTITUTO, ESPECIFICAMNETE EN CUANTO A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECUROSOS RENOVABLES DE LA NACION, LAS REGULACIONES PARA LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS ESTABLECIDAS EN LA CITADA LEY DEL ITCO Y EL REGLAMENTO AUTONOMO PARA LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS, ASI COMO LOS PRONUNCIAMIENTOS REALCIONADOS CON LA MATERIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL, DE LA DIRECCION DE ASUNTOS JURIDICOS DEL IDA Y DEL MINISTERIO DEL AMABIENTE Y ENERGIA Y LAS RESTRICCIONES LEGALES QUE EXISTEN EN CUANTO AL USO DE ESOS SUELOS, ESPECIALMENTE LOS ARTICULOS 13, 14, 15 Y 19 DE LA LEY FORESTAL.

DICHO PROCEDIMEINTO DEBE EFECTUARSE CON ESTRICTO APEGO A LOS PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA PREVIA, OBSERVANDO ADEMAS, LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 272 Y 273 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

LO ANTERIOR SIN PERJUICIO DE REMITIR EL CASO A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, A EFECTO DE QUE SE ESTABLEZCAN LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES CIVILES QUE PUDIERAN CORRESPONDER EN CASO DE QUE SE MATERIALICE EL DAÑO ECONOMICO POR IRRECUPERACION DE LA TIERRA, A LOS EX MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL IDA, QUIENES CON SU VOTO CONCURRIERON A ADOPTAR LOS ACUERDOS QUE PROPICIARON LAS SITUACIONES DESCRITAS EN EL INFORME ..."

NOVENO. De conformidad con el artículo XXX de la Sesión Nº071-00 del 2 de octubre del 2000 (más de cuatro meses después de recibido el informe de la Contraloría), la Junta Directiva del IDA tomó un acuerdo sobre la integración de órganos directores en doce procedimientos administrativos, ninguno de ellos corresponde al expediente de la adjudicación a CECADERUS. (Folios 184, 185 y 186 fte.)

DÉCIMO. Según consta en el artículo XXVI, del Acta de la Sesión Nº079-00 del 6 de noviembre del año 2000, más de cinco meses después de recibido el informe de la Contraloría, la Junta Directiva del IDA acordó lo siguiente:

"....

DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO PE-1344-2000, SUSCRITO POR LA PRESIDENCIA EJECUTIVA, CON FECHA 03 DE NOVIEMBRE DE 2000, SE ACUERDA: MODIFICAR EL ACUERDO DE JUNTA DIRECTIVA, ARTICULO XXX DE LA SESIÓN 071-00, CELEBRADA EL 02 DE OCTUBRE DEL AÑO 2000, PARA QUE SE AGREGUE DENTRO DE DICHO ACUERDO: EL EXPEDIENTE DE LA ASOCIACIÓN CENTRO DE EXPERIMENTACIÓN Y CAPACITACION PARA EL DESARROLLO RURAL, CECADERUS, EN LA CUAL EL ORGANO DIRECTOR ESTARA INTEGRADO POR EL LIC. CESAR HINES CESPEDES, ING. MARCO AGUILAR VARGAS E ING. RICARDO ESQUIVEL Y SERÁ PRESIDIDO POR EL ING. AGUILAR VARGAS. O ANTERIOR CON LA FINALIDAD DE DETERMINAR, SI LAS ADJUDICACIONES HECHAS A FAVOR DE LA MENCIONADA ASOCIACIÓN, TIENEN VICIOS DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA, QUE PERMITAN A LA INSTITUCIÓN, LA RECUPERACIÓN DE DICHAS ÁREAS Y TRASPASARLAS AL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, COMO EN DERECHO CORRESPONDE. ASIMISMO DETERMINAR LAS RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS QUE PARTICIPARON DE LAS DECISIONES QUE DERIVARON CON EL ACUERDO DE ADJUDICACIÓN Y TRASPASO, DE DICHA FINCA A ESA ORGANIZACIÓN.

...." ( Folio 187 fte.. El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

DÉCIMO PRIMERO. Mediante resolución dictada a las 15:05 horas del 1º de noviembre del 2000, el Organo Director dio inicio al procedimiento en los siguientes términos:

"....De conformidad con lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario, La Ley General de la Administración Publica y el oficio PE-659-2000, del veintidós de mayo del dos mil, suscrito por el señor José Joaquín Acuña Mesén, ratificado por el oficio PE-1345-2000, de fecha 3 de noviembre del 2000, en acatamiento a lo dispuesto por acuerdo de Junta Directiva No. XXVII, Sesión No.079-00, del 6 de noviembre del 2000, se instruye investigación administrativa a fin de determinar la existencia o no de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, artículo No. XVI, Sesión 037-98 del 4 de mayo de 1998, por los que se traspasaron a la ASOCIACION CENTRO DE EXPERIMENTACION Y CAPACITACION PARA EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE-CECADERUS-, cédula de personería jurídica 3-002-198308, representada por el señor XXX, mayor, cédula número XXX, en su condición de PRESIDENTE, parte de la finca inscrita en el Partido de Guanacaste, folio real 72883-000. Por la responsabilidad que le pudiera ser imputada, se tiene como parte investigada en este procedimiento al señor XXX exfuncionario del IDA, en su condición personal por el hecho de que el acto final pudiera causarle perjuicio; todo lo anterior a fin de determinar la participación en la recomendación del acuerdo de Junta Directiva citado y la violación del Ordenamiento Jurídico, en al adjudicación indicada. La presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de adjudicación y traspaso, se vislumbra específicamente por la transgresión a los artículos veintiséis y veintisiete de la Ley siete mil setecientos setenta y nueve, Ley de uso, manejo y conservación de suelos, al no contar los acuerdos de adjudicación con el estudio de la limitación sobre la capacidad y uso del suelo, artículos trece y quince de la Ley Forestal número siete mil quinientos setenta y cinco y artículo once y doce del Reglamento a la Ley Forestal, según Decreto Ejecutivo numero veinticinco mil setecientos veintiuno - MINAE, por el hecho de no haberse autorizado por parte del MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA, la adjudicación de parte de la finca del Partido de Alajuela, folio real 2119424-000, al haber donado el IDA dicho inmueble sin estar facultado para ello, violándose esta normativa y el artículo sesenta y nueve de la Ley de Contratación Administrativa, número siete mil cuatrocientos noventa y cuatro y artículo setenta del Reglamento a esta Ley y los artículos cincuenta y ocho y cincuenta y nueve de la Ley dos mil ochocientos veinticinco del catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno. Específicamente los cargos que se le imputan son los de haber emitido la recomendación de segregación y traspaso sin haber hecho la advertencia a la Junta Directiva sobre las limitaciones legales que penden sobre los inmuebles con la naturaleza del que fue objeto de adjudicación. Se da traslado de la presente investigación a la Asociación arriba mencionada y se le previene el señalamiento de causa u oficina dentro del perímetro de San José, donde atender notificaciones, bajo apercibimiento que de no hacerlo las resoluciones posteriores que se dicten se le tendrán por notificadas con el solo transcurso de veinticuatro horas, igual consecuencia se producirá si el lugar señalado fuese impreciso, incierto o ya no existiere. Se les concede audiencia por el término de QUINCE DIAS HABILES contados a partir del día siguiente de su notificación para que se apersonen a este instituto en defensa de sus derechos y ofrezcan las pruebas de descargo que consideren oportunas, en las condiciones que establece el Reglamento citado y la Ley General de la Administración Pública. SE CITA Y EMPLAZA A LA ASOCIACION REPRESENTADA POR EL SEÑOR XXX para que comparezca personalmente y no por medio de apoderado a rendir declaración sobre los hechos investigados, para lo cual se señalan las nueve horas, del cinco de enero del dos mil uno, en las oficinas de la Dirección Regional Chorotega del Instituto de Desarrollo Agrario, sita en la Ciudad de Liberia – Guanacaste. Por la naturaleza de lo investigado se califica el presente proceso como ordinario para la declaratoria de la nulidad evidente y manifiesta del acto adjudicatorio y de responsabilidad personal en caso del exfuncionario. Para lo que proceda se pone en conocimiento de los investigados el expediente administrativo, el cual se encuentra en las oficinas de la Presidencia Ejecutiva a disposición de los interesados..." (Folios 191 y 192 fte. El énfasis con el subrayado es nuestro)

DÉCIMO SEGUNDO. No se puede tener como fecha fehaciente la que se tiene para el dictado de la resolución antes transcrita pues el acuerdo mediante el cual se encargó el conocimiento de este asunto es de fecha 6 de noviembre del año 2000 y la resolución presuntamente se dictó el día primero del mismo mes y año. Por las "constancias" de notificación tienen como fechas el 8 de marzo del año 2001 (aparentemente) y el 5 de mayo del año 2000 (Folio 192 vto).

DÉCIMO TERCERO. No consta en el expediente documento idóneo alguno que permita tener por acreditada la personería de CECADERUS.

DÉCIMO CUARTO. Mediante resolución de la 14:00 horas del 27 de febrero del 2001, el Organo Director modificó la fecha de la comparecencia oral e, implícitamente, modificó la resolución anterior en cuanto a la personería de la asociación citada, teniendo, en forma expresa, al señor MAX VILLAREAL FUENTES como Representante Legal de CECADERUS. El órgano no substanció esta atribución de personería con documento idóneo alguno. (Folio 193 fte.).

DÉCIMO QUINTO. Con fecha 8 de marzo del 2000, supuestamente se le hizo una notificación a señor Max Villareal Fuentes, en la oficina del IDA de Cañas, sin que haya constancia de cuál fue el objeto de notificación. (Folio 192 vto.)

DÉCIMO SEXTO. Mediante resolución de las 15:00 horas del 4 de junio del 2001, el Organo Director, modificó la fecha de la comparecencia oral y citó a las partes para las 13:00 horas del 5 de julio del 2001, en las Oficinas de la Dirección Regional Chorotega, en Liberia Guanacaste.

DÉCIMO SEPTIMO. No consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a los emplazados: el supuesto representante de la Asociación y el señor XXX, quien fue identificado únicamente como ex funcionario del IDA.

DÉCIMO OCTAVO. La Junta Directiva, mediante acuerdo que consta en el artículo XXIV del Acta de la Sesión N° 049-01 del 2 de julio del 2001, decidió designar a la Licda. Mayela Angulo, funcionaria de la Dirección Regional Chorotega, como miembro del Organo Director, en sustitución del señor Ricardo Esquivel Vega. No es posible determinar con fundamento en los autos administrativos que dicho cambio en la conformación del Organo Directo haya sido notificado a las partes.

DÉCIMO NOVENO. Según consta en el acta de las 13:15 horas del 5 de julio del 2001, levantada a las 13:15 horas del 5 de julio del año 2001:

"...

Siendo esta la hora y fecha señalada para la comparecencia oral y privada, señalada para las trece horas del cinco de julio del dos mil uno, según consta en la resolución de las quince horas del cuatro de junio del mil(sic) uno, se encuentran presentes los miembros del Organo Director Ing. Marcos Aguilar Vargas, quien lo preside y Lic. Cesar Hines Céspedes y la Licda. Mayela Angulo Gutiérrez, como integrantes. No se apersonó ni el representante de la Asociación parte de este procedimiento para la declaratoria de nulidad Absoluta Evidente y manifiesta quien fuera debidamente notificado del presente procedimiento, por acta de las trece horas del ocho de marzo del dos mil uno como tampoco se apersonó el señor XXX quien fue notificado por acta de las trece horas treinta minutos del treinta de mayo del dos mil uno, se da por terminada la diligencia. Proceda el Organo Director a emitir criterio para que la Junta Directiva tome el acuerdo que corresponda.

..." (Folio 197 fte. El énfasis con el uso del subrayado es nuestro)

VIGESIMO. No consta en dicha acta el lugar en el cual supuestamente se realizó la comparecencia oral.

II. VICIOS DEL PROCEDIMIENTO

1. Derecho a la Justicia y Derecho a la Legalidad

Costa Rica es una República. Así está definido nuestro sistema político y ello es lo que se expresa y desarrolla en nuestra Carta Magna. Consecuentemente, la Administración tiene la obligación de realizar su actividad bajo el ámbito de la Legalidad y la Justicia Administrativa.

Por ello, como tantas veces lo hemos advertido, el procedimiento para declarar la nulidad absoluta de un acto que presuntamente ha generado derechos subjetivos nunca puede soslayar los principios que constituyen la garantía del Debido Proceso.

Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

....

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

..."

Se desprende claramente de este artículo que la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los principios constitucionales, los cuales determinan, el carácter necesariamente excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de revocar los propios actos.

Es conveniente reiterar aquí las claras explicaciones de Don Eduardo Ortíz sobre los límites de esta potestad, cuando dice:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación..." (Discusión del proyecto de Ley General de la Administración Pública. Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las 14:15 horas del 2 de abril de 1970, págs. 5 y 6).

2. Violaciones del Debido Proceso

En forma reiterada mediante la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, se ha establecido que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

En la especie notamos deficiencias que son de carácter esencial y que impiden verter el pronunciamiento requerido en esta oportunidad. En lo fundamental debemos precisar lo siguiente.

1. Los deberes y poderes del Organo Director del Procedimiento

El Organo Director del Procedimiento es un órgano instructor, el cual, dados los principios constitucionales que nos rigen y las normas legales que debe observar, tiene, entre otros deberes y poderes:

"...

1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...

2- El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).

3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).

4- El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.

5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).

6- El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.

7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.

El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).

8- El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).

9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217).

Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).

No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).

Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del expediente.

10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).

11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).

12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.

Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración (artículo 263).

13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)

14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.

15- Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.

El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).

16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o

necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)

17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).

18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).

19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4).

...

20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).

En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la Administración Pública (artículo 323).

21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).

22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).

23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).

24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.

25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste (artículo 349.2).

                ..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)

2. Los vicios

    No obstante la gravedad de los hechos que son denunciados por la Contraloría General de la República y los deberes y poderes de los cuales es titular el Organo Director del Procedimiento, en el expediente se puede constatar la existencia de vicios que impiden el examen sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

a. Los vicios del procedimiento en el caso concreto

    En el caso concreto podemos notar, entre otras deficiencias, que:

a.1. La Asociación del Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, conocida en los autos como CECADERUS, fue citada sin la observancia de las formalidades esenciales. No se puede afirmar que la Administración cumplió con todos los requisitos establecidos mediante el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública. Requisitos cuyo incumplimiento se encuentra sancionado con nulidad absoluta, en los términos del artículo 254, además de la nulidad prevista en el artículo 223, ambos artículos de la misma Ley.

En efecto:

a.1.1. La presunta citación se hizo mediante la resolución dictada por el Organo Director a las 15:05 horas del 1º de noviembre del año 2000. No consta en el expediente la personería legal de la Asociación a la cual se hace referencia en esta resolución.

a.1.2. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 27 de febrero del 2001 se tiene como Representante Legal al señor XXX. Se cambia así la personería legal que se tiene como acreditada, sin que se substancie en documento o instrumento idóneo alguno y sin fundamentar el cambio. Únicamente se introduce una especie de nota en la resolución primera. No se determinaron tampoco las calidades de la nueva persona a la que se hace referencia en la segunda resolución y en la primera, según la "nota".

a.1.3. Consecuentemente no puede establecerse de manera fehaciente que la persona jurídica dicha fue debidamente citada.

a.1.4. No se le dijo a CECADERUS la calidad en que se le citó.

a.1.5. Tampoco se le hicieron a CECADERUS los apercibimientos a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medidas de las sanciones..."

a.1.6. Igualmente, no consta en el expediente una comunicación "clara y detallada" de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Ciertamente, no se intimó a la Asociación con observancia de la jurisprudencia constitucional sobre este requerimiento (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2376-98, de 1º de abril de 1998).

a.1.7. No se puede establecer en forma fehaciente que la presunta citación se haya ejecutado pues aunque aparece una especie de constancia, fechada 8 de marzo del 2000, según la cual supuestamente se le hizo una notificación a señor XXX, en la oficina del IDA de Cañas, no se indica cuál fue la resolución objeto de notificación. (Folio 192 vto.)

Además, se notifica en la oficina del Ida en Cañas, lugar que no se puede presumir como domicilio de la Asociación ni de su representante.

Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que CECADERUS pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.

a.2. Igualmente, debemos observar que, con resolución de las 15:00 horas del 4 de junio del 2001, el Organo Director, modificó por segunda vez la fecha de la comparecencia oral y citó a las partes para las 13:00 horas del 5 de julio del 2001, en las Oficinas de la Dirección Regional Chorotega, en Liberia Guanacaste.

Sin embargo, no consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a CECADERUS. Con ello hubo una inobservancia del procedimiento que afecta el derecho a la defensa.

a.3. Tramitación conjunta de los procedimientos administrativos

    En los autos remitidos a este Despacho consta que en un mismo expediente se conoció tanto de la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta como de la responsabilidad administrativa del funcionario que supuestamente participó en la adjudicación.

    En el caso del reparto administrativo correspondiente al IDA, la situación, como lo saben sus mismos funcionarios, se encuentra regulada en forma expresa y específica en el Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario.

    Ello, por su misma naturaleza, es lesivo del Derecho de Defensa.

a.4. Finalmente, es preciso destacar que no hubo una verdadera instrucción, no se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).

2. En relación con el derecho a la defensa

    Los vicios antes señalados impiden el ejercicio efectivo del Derecho a la Defensa. Dada la forma en que se tramitó el procedimiento, como ya advertimos, no puede afirmarse que CECADERUS haya estado en circunstancias que le hubieran permitido ejercer en forma efectiva su derecho a la defensa (artículo 217).

    Por lo demás, según el acta de la audiencia oral, de las 13:15 horas del 05 de julio del año 2001, el presunto representante de la asociación estuvo ausente, lo mismo el señor Víctor Morales Albenda. Y, correlativamente, no se consigna en dicha acta el lugar en que llevó a cabo la diligencia.

    De manera que no es posible determinar si el lugar donde se llevó a cabo la audiencia oral fue el mismo que se señaló en la su oportunidad y, específicamente, si CECADERUS, tuvo la oportunidad procesal que le correspondía.

c. Inobservancia de la legalidad del procedimiento

    El Organo Director está obligado a observar la legalidad del proceso

    En la especie notamos, entre otros aspectos, que, según el acta levantada a las 13:15 horas del 5 de julio del año 2001, el Organo Director del Procedimiento tuvo como acreditado que sí se había notificado al representante legal de la Asociación presuntamente citada. Se consigna en dicha acta, en lo que interesa:

"...No se apersonó ni el representante de la Asociación parte de este procedimiento para la declaratoria de Nulidad Absoluta Evidente y manifiesta quien fuera debidamente notificado del presente procedimiento..." (El énfasis con negrita no es del texto original).

    Sin embargo, se puede corroborar que no consta en el expediente administrativo la personería de la Asociación, así como tampoco que se hubiera notificado al supuesto representante de la Asociación el nuevo señalamiento hecho por el Organo Director para la audiencia, según resolución dictada a las 15:00 horas del 4 de junio del 2001(segunda modificación).

    En consecuencia, no se puede afirmar que sea cierto que el supuesto representante de la Asociación citada haya sido "debidamente notificado".

    Ciertamente, aun cuando el titular del derecho subjetivo tenga la oportunidad de impugnar el acto final, mediante el cual eventualmente se declarara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, ello no desplaza el deber de la conformidad del ejercicio de la función de los órganos administrativos con el Ordenamiento Jurídico (artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública).

CONCLUSIONES

    Dados los vicios que hemos señalado, no procede el análisis sobre la posibilidad de declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta por la misma Administración Pública.

    Como se ha manifestado en otras oportunidades, los vicios en el procedimiento no impiden un posterior examen. Sin embargo, es preciso observar que en este caso el plazo de caducidad está a punto de cumplirse. Este hecho deber ser tomado en cuenta.

    Concluimos en esta forma, sin perjuicio de la potestad de la Administración para pretender la declaración de nulidad en Estrados Judiciales, previa declaratoria de lesividad, de conformidad con el artículo 35 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

 

  Licda. María Gerarda Arias Méndez                                  Licda. Clara Villegas Ramírez

  PROCURADORA DE HACIENDA                                       ASISTENTE ABOGADA