OJ-070-2002

7 de mayo de 2002

 

 

Licenciada

Mónica Nagel Berger

MINISTRA DE JUSTICIA Y GRACIA

S. D.

 

 

Estimada señora Ministra:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su Oficio Nº DM-0574 de 1º de octubre de 2001, mediante el cual solicita el criterio Técnico Jurídico de este Organo Asesor, "sobre la aplicación del artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Justicia y Gracia que regula las vacaciones psicoprofilácticas de los funcionarios que prestan sus servicios en los Centros Penitenciarios y el disfrute de los días feriados regulados en el artículo 148 del Código de Trabajo".

    Indica que el entonces diputado Célimo Guido, meses antes, había solicitado criterio a esta Procuraduría, en cuanto a la     aplicación de dicha normativa, por considerarla contradictoria. Menciona que en opinión del citado consultante, "una aplicación incorrecta de esas normas puede dar como resultado una violación a los derechos de un grupo de servidores, pues en el presente año por haber coincidido el día once de abril en la Semana Santa, ésta se redujo a dos días hábiles; lo que según él ocasionó que éste Ministerio violara el principio de Indubio Pro Operario, al interpretar que las vacaciones psicoprofilácticas que corresponde a los trabajadores señalados en el artículo 61 párrafo primero del mencionado reglamento, no serán de trece días hábiles, sino de doce días hábiles, lo que cercenó los derechos de los servidores del Ministerio de Justicia".

    Agrega que el Departamento de Servicios Técnicos de la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia y Gracia, mediante Oficio Nº DJ-01-0919 de 5 de junio de 2001, emitió su criterio sobre dicho asunto del cual transcribe, entre otras de sus consideraciones, lo siguiente:

    Finalmente, cita el Oficio de esta Procuraduría General Nº O.J. 090-2001 de 5 de julio de 2001, mediante el cual este Organo se refirió a la problemática suscitada con las mencionadas normas, y transcribe en lo conducente algunas de sus consideraciones así como parte de su conclusión.

    Luego de exponer el asunto en los anteriores términos, solicita un pronunciamiento técnico jurídico en relación con el asunto en cuestión, por estimar, según se infiere del párrafo penúltimo de su misiva, dudosas las repercusiones de la referida opinión jurídica. Lo anterior, expuesto en los términos mencionados, implica entender la petición como una solicitud de revisión del     citado Oficio Nº O.J. 090-2001 de 5 de julio de 2001.

    Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

I.- CONSIDERACION PRELIMINAR:

    Con fundamento en lo dispuesto por el inciso b) del artículo 3º de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), que autoriza a este Despacho a reconsiderar de oficio sus dictámenes y pronunciamientos, se procede a dar trámite a su solicitud en el sentido de que se emita criterio sobre la aplicación del artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Justicia y Gracia, norma que regula las vacaciones psicoprofilácticas de los funcionarios que prestan servicios en los Centros Penitenciarios, en relación con el artículo 148 del Código de Trabajo, lo que implica, obviamente, un nuevo análisis del asunto.

II.- ANTECEDENTES DE LA SITUACIÓN EN ESTUDIO.

    Según se mencionó en líneas precedentes, la atención de la duda sobre la aplicación de la norma 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Justicia y Gracia y el artículo 148 del Código de Trabajo, se inició con una consulta a esta Procuraduría por parte del entonces diputado don Célimo Guido, con ocasión de que en el año anterior la Semana Santa se celebró entre el 8 y el 14 de abril, por lo que el día 11 de abril – día feriado según lo dispone el artículo 148 del Código de Trabajo -, formó parte de dicha semana. Lo anterior hizo que ese feriado se uniera al Jueves y Viernes Santos –12 y 13 respectivamente –, días igualmente feriados por mandato del citado artículo 148, razón por la cual esa semana contó con tres días feriados por ley. El problema con la situación descrita, obedece a que de conformidad con el citado numeral 61, los funcionariosl de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional y Técnico Administrativo, que atienden a la población privada de libertad, deben disfrutar los trece días hábiles que por concepto de vacaciones psicoprofilácticas les confiere la mencionada norma, en dos bloques: el primero de tres días hábiles lo disfrutarán la Semana Santa de cada año y el segundo bloque de diez días hábiles durante el mes de diciembre de cada año. Así, al resultar dicha semana con tres días feriados, los días hábiles se reducen a tan sólo dos, considerando que el día sábado desde hace mucho tiempo pasó a ser un día de descanso, y por ende, no hábil. A lo anterior cabe agregar, la existencia de una Circular del Ministerio de Justicia Nº DRH-03-2001 y del Oficio D.J.01-0555, mencionados en la solicitud inicial, y que en criterio del consultante en esa oportunidad, violan los derechos de los trabajadores, al interpretar que las vacaciones psicoprofilácticas indicadas no serían de trece días sino de doce, ya que el miércoles santo es día feriado de pago obligatorio. Tal situación llevó entonces a formular la consulta inicial que se ha venido indicando, y que dio origen a la opinión jurídica Nº O.J. 090-2001 de 05 de julio de 2001.

    Dicho estudio, luego del análisis de fondo, donde puntualiza sobre el carácter propio del régimen de empleo público, diferente del derecho laboral común, así como sobre los alcances de lo que debe entenderse como días hábiles a los efectos de la aplicación del citado artículo 61, concluye en que: " … el disfrute de las vacaciones psicoprofilácticas se otorgan en los días hábiles de trabajo. Por lo que, para ello, deberá tomarse en consideración la jornada habitual en que cada funcionario se obliga a prestar sus servicios. Es decir, si la "jornada es excepcional", en tanto se labora hasta los feriados de ley, sábados y domingos, estos días califican como hábiles de trabajo para los efectos indicados. Por el contrario, si algún grupo de esos servidores, realizan labores dentro de la "jornada común" del Ministerio de Justicia y Gracia, es claro que los días hábiles de trabajo van de lunes a viernes; y los inhábiles, los días sábados, domingos y feriados de pago obligatorio, incluyendo el 11 de abril, al tenor de los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo".

Mientras tanto, el Departamento de Servicios Técnicos de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, concluyó tajantemente que al haber un día feriado de ley, entiéndase el 11 de abril dentro de la Semana Santa, en la práctica los funcionarios perdieron un día de vacaciones psicoprofilácaticas. Agrega la citada Dirección que, en todo caso, ese derecho vacacional tiene fundamento reglamentario por voluntad de la misma administración, y no legal, y no puede ir en perjuicio o detrimento del servicio público especial que le corresponde brindar a la institución por imperativo legal.

III.- NUEVO ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN Y NORMATIVA APLICABLE:

    Corresponde en este aparte volver sobre el tema de la aplicación del artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Justicia y Gracia, disposición que regula las vacaciones psicoprofilácticas de los servidores de ese Ministerio que prestan sus labores en los centros penitenciarios, y que atienden población privada de libertad, en relación con el artículo 148 del Código de Trabajo, referido a los días feriados.

    Como se recordará, se acusa una aparente contradicción entre ambas normas, que en caso de una inadecuada aplicación de las mismas, podría llevar a cercenar derechos de los servidores a que se refiere el citado artículo 61.

    Conviene, a efectos de dar cabal respuesta al punto en estudio, tener presente el texto de las citadas normas, que al respecto dicen:

    Además, por la indudable importancia para el punto en estudio, es importante también tener presente el artículo 147 del referido Código, y que dice así:

    En relación con el artículo 61 de repetida cita, a efecto de desentrañar sus alcances, lo pertinente es acudir a los procedimientos técnicos para resolver los problemas de aplicación e interpretación de normas jurídicas, sean éstas de origen legislativo, o de otra naturaleza como las reglamentarias. De allí que, en este caso, en ausencia de antecedentes legislativos que siempre ayudan en esta labor, lo procedente es, a efecto de encontrar la solución más conveniente y adecuada a los fines y objetivos de la norma, iniciar un estudio exclusivo de la misma, esto es, una interpretación gramatical, según el significado técnico o común de las palabras empleadas en su redacción. En ese sentido, es importante tener clara la existencia de tres categorías de servidores contenidos en la disposición, a saber, un primer grupo formado por el personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional y Técnico Administrativo. Luego, un segundo grupo compuesto por Operadores de Equipo Móvil y Personal de Cocina y, por último, el Personal de Seguridad. A todos estos grupos o categorías de servidores, la norma en cuestión les concede, sin distingo alguno, el disfrute de trece días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas.

    Otra situación clara en la disposición de interés, es la referida a la forma en que se disfrutarán dichas vacaciones. Así, el primer grupo o categoría de servidores (personal de Dirección, Profesional, Técnico y Profesional y Técnico Administrativo) las aprovechan en dos bloques, siendo el primero de tres días hábiles en Semana Santa de cada año, la cual se tomará completa incluyendo los feriados de ley. El segundo bloque de diez días hábiles corresponde disfrutarlos en el mes de diciembre de cada año. El segundo grupo, sea, el personal de cocina y operadores de equipo móvil, disfrutarán el referido período vacacional, también en días hábiles, en un máximo de dos fracciones, lo que significa que también podrían disfrutarlas en un solo tracto. El tercer grupo o categoría compuesto por el personal de seguridad, deberá disfrutar el referido derecho en un solo bloque.

    En cuanto al penúltimo párrafo de la norma en estudio, referida a lo que debe entenderse cómo días hábiles para los efectos del citado artículo, en el tanto dispone que son aquellos incorporados dentro de la jornada habitual de los diferentes funcionarios, más que precisar el entendimiento señalado, ocasiona confusión en ese aspecto. Interpretar lo dispuesto en dicho párrafo de manera tal que implique afirmar que si la jornada es excepcional, en tanto se labora hasta los feriados de ley, sábados y domingos, éstos califican como hábiles de trabajo para los efectos de la aplicación de dicho artículo, sería actuar en contra del resto de la norma, la que puntual y expresamente establece que el disfrute es en días hábiles.

    Además, entender la disposición en ese sentido, sea, que la jornada habitual comprende los feriados de ley, sábados y domingos, por lo que estos días califican como hábiles de trabajo a efectos de aplicación de la norma, llevaría al extremo de desconocer los días que nuestra legislación – art. 148 del Código de Trabajo – determina como feriados, lo cual resulta jurídicamente improcedente, así como lo es también soslayar el concepto de "día hábil" establecido en el artículo 147 del mismo cuerpo legal.

    Cabe señalar también, que una interpretación en el sentido de que si la "jornada es excepcional", en tanto se labora en días feriados de ley, sábados y domingos, estos días califican como hábiles de trabajo para los efectos del citado artículo 61, lleva sin lugar a dudas a una aplicación distinta a este grupo de servidores – que desempeñan jornadas excepcionales - sin que la norma lo disponga de esa forma.

    Por ello, lo más conveniente y adecuado a los fines de la disposición en estudio, es seguir las reglas de las vacaciones comunes, es decir, que el disfrute del derecho sea respecto de días hábiles, entendidos éstos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, con lo cual, a la vez, se obvia cualquier posible antinomia entre estas disposiciones y el artículo 61 de repetida cita.

    Es de rigor mencionar, además, que aunque si bien es cierto mediante una línea jurisprudencial, emanada fundamentalmente de la Sala Constitucional y Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, se ha venido consolidando una bien fundada opinión en el sentido de que el régimen de empleo público lleva implícita la aplicación del Derecho Público, con las consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral privado, sino, muchas veces contrapuestos a éstos, es lo cierto también que en el caso en examen no resulta procedente acudir a esos principios propios del Derecho Público, pues la solución al punto en cuestión emana del análisis exclusivo de la norma, así como de lo antijurídico que resulta desatender los conceptos de días hábiles para el trabajo y días feriados de los artículo 147 y 148 del Código de Trabajo. Además, no debe olvidarse que tanto el Código de Trabajo, como otros instrumentos normativos de carácter no estatutario, constituyen fuentes del derecho de índole supletoria en las relaciones del Estado y sus servidores. Sobre este particular la Sala Constitucional ha expuesto:

    Es de rigor señalar que este Despacho no desconoce la situación especial que se presenta con ciertos grupos de servidores, a los que por la naturaleza propia de sus funciones, no les es posible interrumpir o paralizar sus labores, a no ser con grave riesgo de los bienes y la función propia que están llamados a cumplir. En estos casos, la misma norma ayuda a un control efectivo para subsanar posibles inconvenientes, cuando dispone sobre la necesidad de que el disfrute del mencionado derecho debe ser autorizado por el Jefe Inmediato y el Director del Centro, esto en el caso del personal de cocina y operadores de equipo móvil, o bien, por el superior de la Policía Penitenciaria de cada centro y por Director de la Policía Penitenciaria, en el caso del personal de seguridad. En todo caso, según se mencionó líneas atrás, lo adecuado es seguir las reglas de las vacaciones comunes.

    Así las cosas, y con fundamento en todo lo expuesto, se reconsidera de oficio la Opinión Jurídica de esta Procuraduría General Nº O.J. 090-2001 de 05 de julio de 2001, por lo que la consulta inicial formulada por el entonces diputado don Célimo Guido Cruz, se evacua en los siguientes términos.

1. En primer lugar, el Reglamento indicado obliga al Ministerio a otorgar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas.

Respuesta: Efectivamente, mientras dicho Decreto no sea derogado, o se modifique en otro sentido el citado numeral 61, existe el derecho y la correspondiente obligación al disfrute de las vacaciones allí establecidas. En este sentido, debe tenerse presente que el citado instrumento normativo forma parte del denominado bloque de legalidad administrativo, al cual debe sujetarse la Administración, en este caso particular, el Ministerio de Justicia y Gracia.



2. En segundo lugar, que, derivada de la anterior conclusión, no es legalmente posible otorgar las vacaciones psicoprofilácticas en días feriados, sea estos de pago obligatorio o no.

Respuesta: Según se ha expuesto, las vacaciones contenidas en la citada norma 61 corresponde disfrutarlas en días hábiles, tal y como ocurre con las vacaciones comunes. Así lo establece la misma norma, por lo que no existen razones para computar los días feriados, sábados y domingos como hábiles, a efecto de computarlos dentro del período de los trece días hábiles. Si se procediera en esa forma se dejarían de lado las regulaciones de los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, lo cual es sin lugar a dudas es jurídicamente improcedente.



3. En tercer lugar, que, consecuentemente, el plazo indicado en el artículo 61 del Reglamento indicado, es un plazo ordenatorio, y por lo tanto, permite a la Administración que los 13 días de vacaciones psicoprofilácticas sean otorgadas en dos fracciones, de forma tal que no se cercene ninguno de los derechos: el de disfrutar 13 días hábiles de vacaciones psicoprofilácticas, y el de disfrutar de los días feriados según la ley.

Respuesta: Es claro que el número de días que corresponde disfrutar por concepto del derecho a vacaciones psicoprofilácticas es de trece días hábiles, ni un día más ni un día menos. En cuanto a su disfrute, es clara también la disposición en el sentido de que la primera categoría de servidores deben disfrutarlas en dos bloques: el primero corresponde a tres días hábiles en Semana Santa de cada año, la cual se tomará completa, sin que ello implique computar los feriados de ley que se hallen en dicha semana. El segundo bloque de diez días hábiles lo será en el mes de diciembre de cada año. La segunda categoría de servidores compuesta por el personal de cocina y operadores de equipo móvil, las disfrutarán en un máximo de dos fracciones, pudiendo, (lo implica que también es posible) que las aprovechen en un solo tracto. El tercer grupo compuesto por el personal de seguridad, las disfrutarán en un solo bloque.



4. De lo contrario, cuál es la forma correcta de interpretar las dos disposiciones normativas sin violentar el derecho declarado en ellas para las personas trabajadoras, y sin violentar el principio de indubio pro operario.