Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio N° DRPJ-212-2001 de 27 de agosto del 2001, por el que solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General en relación con los alcances del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo No. 29100-S de 9 de noviembre del 2000 (publicado en La Gaceta No. 231 del primero de diciembre del 2000), y su aplicación conforme con la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas.

    Para lo anterior, adjunta a su gestión el criterio de la Asesoría Legal del Registro Nacional, mediante oficio No. DAJRN-1233-2001 de 27 de julio del 2001, suscrito por los Licenciados Luis Jiménez Sancho y Eida Patricia Sáenz Z.

    Sobre el particular es dable dar respuesta a su gestión en los siguientes términos:

    Como preliminar necesario conviene advertir que el presente asunto versa sobre un asunto en el que involucra el ejercicio o actuación propia de calificación e inscripción registral del Registro de Personas Jurídicas del Registro Nacional, tratándose de asociaciones como las que nos ocupan, a saber, las llamadas Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados.

    De ahí que resulta relevante hacer notar que si bien es cierto la Procuraduría General de la República es, conforme lo puntualiza el numeral primero de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, "el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública", y, además, "los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública", para lo cual "los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría" (artículo 4°), nuestra misma Ley Orgánica prevé en su numeral 5° que "no obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley".

    La Ley No. 5695 del 28 de mayo de 1975 y sus reformas, Ley de Creación del Registro Nacional (específicamente sus artículos primero y segundo), no sólo crea el Registro Nacional, sino que integra al mismo una serie de registros, entre ellos el de Personas Jurídicas, y establece como sus fines el de unificar criterios en materia de registro, coordinar las tareas, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las laboras y mejorar las técnicas de inscripción. A dicha Ley No. 5695 se le debe relacionar con la Ley No. 3883 de 30 de marzo de 1967 y sus reformas, Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, en la que precisamente le atribuye al Registro Nacional una jurisdicción especial en materia de inscripción de documentos.

    El mismo Reglamento del Registro Público, Decreto Ejecutivo No. 26771-J de 18 de marzo de 1998 y sus reformas, le confiere a la Dirección y Subdirección de Personas Jurídicas, el "ordenar o denegar la inscripción de documentos sujetos a registro" (artículos 4°, 15 y 16), amén de prever el establecimiento de la Coordinación Registral de dicho Registro de Personas Jurídicas, con las atribuciones que en él se señalan conforme lo dispone el numeral 17 del mismo.

    Sobre situaciones como la que nos ocupa ahora, ya la Procuraduría General se ha pronunciando en otra ocasiones en las que se han visto involucrados asuntos propios de la competencia del Registro Nacional, como es el caso del dictamen No. C-189-97 de 2 de octubre de 1997, en el que se indicó:

    Ahora bien, como efectivamente lo planteado por usted en su consulta amerita puntualizar una serie de observaciones y recomendaciones por parte de este órgano asesor superior consultivo, en particular por los alcances y algunos contenidos del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo No. 29100-S antes citado, en relación con su aplicación a la luz de la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, es que resulta pertinente evacuar su gestión mediante la presente Opinión Jurídica, la cual se advierte no tiene el efecto de ser vinculante por las atribuciones propias que el ordenamiento jurídico le ha conferido en este tipo de temas o jurisdicción al Registro Nacional, en particular al Registro de Personas Jurídicas; amén de la conveniencia de conformar una comisión interinstitucional en la que se procure una revisión, estudio e análisis de esta normativa reglamentaria, en los temas que se indicarán, con la necesaria participación e intervención de los despachos ministeriales que están involucrados en esta materia, a saber: el Ministerio de Salud y el Ministerio de Justicia y Gracia, además del Departamento de Asociaciones del Registro de Personas Jurídicas.

    En relación con la serie de reservas que plantea la Dirección de Personas Jurídicas de que, conforme con el contenido del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, se prevé la posibilidad de que sea a través de este tipo de organizaciones sociales que se pretenda delegar, por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados sanitarios, es dable mencionar que ya en su oportunidad la misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia conoció y resolvió sobre el particular, específicamente mediante el Voto No. 3041-97 de las 16 horas del 3 de junio de 1997.

    En esa ocasión dicha Sala Constitucional llegó a afirmar lo siguiente:

    Además, conforme lo dispone el artículo segundo inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, se afirmar que corresponderá a este instituto:

    De ahí que es clara, no solo la autorización legal de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, delegue la administración, operación y mantenimiento de estos sistemas de acueductos y alcantarillados sanitarios a favor de organizaciones debidamente constituidas para tales efectos, sino y sobre todo la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo posibilita, por lo que resulta viable y procedente que el Poder Ejecutivo haya dispuesto reglamentar vía decreto ejecutivo, todo lo relacionado con las Asociaciones encargadas de la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillados, señalando que dichas actividades podrían llevarse a cabo de manera conjunta o separada, a través específicamente de las asociaciones que estén debidamente constituidas e inscritas de conformidad con la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas (ver en este sentido los artículos primero, tercero, once y catorce del Decreto Ejecutivo No 29100-S).

    Ahora bien, es importante hacer notar y detallar seguidamente, una serie de observaciones en relación con los aspectos o preocupaciones puntuales que se identifican en su solicitud de consulta.

    Señala usted en su gestión que el artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 29100-S, define al "asociado" como a "todo usuario del sistema de acueducto o alcantarillado", lo cual a su criterio "contraviene lo estipulado en el artículo 25 de la Constitución Política de la República, el artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros, dado que no puede exigirse a usuario alguno de un sistema de acueducto o alcantarillado a asociarse contra su voluntad".

    No obstante lo indicado, consideramos que el mismo Decreto Ejecutivo de cita advierte en otros artículos, la diferencia entre el asociado propiamente dicho de la asociación, sea, el que forma parte de la misma por incorporación voluntaria y expresa en ese sentido (con respeto al principio de autonomía de la voluntad y a la libre asociación), y que, además, no deja de ser un usuario del sistema de acueducto y/o alcantarillado que la misma administra, de aquella persona que no siendo asociada por cuanto así lo ha decidido y por ende no se le está obligando a incorporarse, no deja de ser considerada usuaria de los servicios que le presta la asociación administradora y a los que tiene derecho como administrado.

    Adviértase que en ningún artículo del Decreto Ejecutivo No. 29100-S se exige, como requisito indispensable y necesario, ser asociado para recibir los servicios que prestará o presta la asociación administradora del sistema de acueducto y/o alcantarillado.

    Por el contrario, se tienen varios artículos en los que se indica que es por voluntad y decisión de los vecinos usuarios del sistema que se acordará si se constituye o no una asociación administradora de dicho sistema, y que una vez constituida se brindarán dichos servicios a los asociados de la misma y a los usuarios en general no asociados.

    Así por ejemplo, veamos los siguientes numerales del Decreto Ejecutivo que hacen uso de los términos vecinos usuarios o abonados para quienes reciben dichos servicios, sin que se exija como requisito indispensable y necesario ser asociado de la agrupación:

    Por lo expuesto, se considera que en el Decreto Ejecutivo de mérito no se exige en modo alguno, como requisito necesario e indispensable, ser asociado de la asociación administradora del sistema de acueductos y/o alcantarillados, para recibir los servicios que ella presta, toda vez que a lo largo de sus artículos son claros los señalamientos en el sentido de que dicha asociación se constituirá por voluntad libre y expresa de los vecinos usuarios que así lo determinen, y que una vez constituida y acreditada como tal por A y A, esta asociación u operadora deberá brindar y otorgar tales servicios públicos a todos los usuarios, de forma eficiente, igualitaria y oportuna, y sin distinciones de ninguna naturaleza, tan solo cumpliéndose con los requisitos solicitados por el mismo A y A para tales efectos.

    En relación con este punto, señala usted como preocupación, por una parte, que por ejemplo el artículo 14 del Decreto Ejecutivo advierte que "A y A establecerá los principios fundamentales y obligatorios a los que se someterán las Asociaciones para poder aspirar a la administración del sistema, los cuales deberán estar contenidas (sic) en los estatutos para poder delegar la administración del respectivo sistema y, en esa forma, garantizar el cumplimiento de las normas técnicas para la prestación del servicio". Indica que ello debió de realizarse por vía legal y no reglamentaria y que, en todo caso, dichas asociaciones deben someterse exclusivamente a la Ley de Asociaciones No. 218.

    Dentro de este mismo aspecto, agrega usted más adelante que tanto en materia de recursos, como en los procedimientos que deban interponerse o plantearse con ocasión del ejercicio de la actividad que despliegan este tipo particular de asociaciones, se deberán aplicar las disposiciones y principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública.

    Sobre el particular es dable recordar que en la especie se trata de un tipo de organización que el legislador ha previsto y autorizado para que administren, operen y den mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados sanitarios, ya sea en forma conjunta o separada con el AyA. Sea, se trata de organizaciones administradoras de recursos hídricos, responsables y encargadas de brindar y otorgar, eficiente, oportuna e igualitariamente, dichos servicios públicos.

    La asociación se conoce doctrinalmente como "la acción y efecto de aunar actividades o esfuerzos; como la relación que une a los hombres en grupos y entidades organizadas donde al simple contacto, conocimiento o coincidencia se agrega un propósito, más o menos duradero, de proceder unidos para uno o varios objetos; es una entidad que, con estructura administrativa, persigue un fin común. Así, el derecho de las personas a asociarse constituye una actividad natural del hombre y a la vez es una libertad pública consagrada en nuestra Constitución Política en su artículo 25. [...]." (Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 1124-95 de las 11:21 horas del 24 de febrero de 1995)

    Por lo tanto, es evidente que de llegar acordarse o decidirse por parte de los vecinos usuarios, que es su voluntad libre y voluntaria el constituir este tipo de organizaciones sociales (el escoger constituir o no este tipo particular de asociaciones se realiza o verifica siempre con apego a los derechos de libre asociación y con pleno respecto al principio de autonomía de la voluntad), con el fin de ser una operadora o administradora de tales sistemas, deberán necesariamente ajustarse a la normativa específica y particular que se tiene dispuesto, por tratarse de la prestación de servicios públicos en beneficio de una colectividad.

    Si bien el marco general legal a utilizar, para efectos de constitución de estas asociaciones, lo constituye la Ley de Asociaciones No. 218, no es menos cierto que igualmente se aplican a estas organizaciones, otras disposiciones de igual rango legal, que les exige requisitos y requerimientos adicionales, tomando en consideración el tipo de servicio público que prestarán. Entre dichas normas de carácter legal podemos citar, tal y como las prevé el propio Decreto Ejecutivo No. 29100-S, las siguientes: artículos 1°, 2°, 264, 268 de la Ley General de Salud N° 5395 del 30 de octubre de 1973; artículos 17, 33 y concordantes de la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942; Ley General de Agua Potable N° 1634 del 18 de setiembre de 1953; artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 18, 21, 22, 23 y 26 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, N° 2726 y sus reformas; y artículos 4° y 5° de la Ley N° 6622 del 27 de agosto de 1981; así como la misma Ley General de la Administración Pública.

    De ahí que resulta necesario y congruente que dicha situación particular de sometimiento por parte de estas asociaciones, a este tipo de normas legales y principios administrativos de control, fiscalización y administración, sea consignada dentro de los estatutos de la asociación, por el especial y muy específico fin de que tratan, como lo es el de tener la responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios (servicios públicos por excelencia), por delegación en este sentido de A y A, la cual ha sido autorizada por el legislador. Se reitera que el escoger o decidir constituir o no estas asociaciones, siempre deberá llevarse a cabo con respeto absoluto al derecho de libre asociación; sin embargo, una vez tomado el acuerdo de conformar estas agrupaciones, las mismas deberán estar sometidas a los requisitos y requerimientos que específicamente les exige el ordenamiento jurídico, para el ejercicio de esa especial actividad que involucra la prestación de servicios públicos.

    De ahí que la potestad de control y fiscalización ejercida por A y A sobre estas organizaciones sociales (por ejemplo artículos 19 y 38 inciso 5) del Decreto Ejecutivo de cita que usted menciona), resulten plenamente razonables, legales y más que necesarias por el servicio público de que tratan, y ello sin perjuicio, claro está, del ejercicio de control y fiscalización que le pudiera competer a la Contraloría General de la República y al propio Poder Ejecutivo, cada uno dentro de su ámbito de competencia, sobre estas asociaciones.

    La creación de asociaciones en sentido amplio se rige por la Ley de Asociaciones supra referida, la cual indica que para que una asociación ejerza sus actividades lícitamente, debe estar inscrita en el Registro de Asociaciones que llevará el Ministerio de Justicia y Gracia, el cual forma parte del Registro Nacional. Asimismo, el artículo 5 de la Ley de Asociaciones, es claro en establecer como requisito necesario para que la asociación funcione conforme a derecho, el que tanto la personería jurídica de la asociación, como la de sus representantes, estén debidamente inscritas en el mencionado registro.

    En esa misma línea de pensamiento, el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 1124-95 de las 11:21 horas del 24 de febrero de 1995, reiterado en el voto también de la misma Sala Constitucional N° 2001-00714 de las 11:30 horas del 26 de enero del 2001, ha indicado lo siguiente:

    El que el artículo 17 del Decreto Ejecutivo disponga que "la constitución, organización, plazo de vigencia, personería de la Asociación se regirá por la Ley de Asociaciones No. 218, sus modificaciones y reglamento. Corresponderá al Registro Nacional del Registro Público inscribe (sic) las Asociaciones Administradoras, acreditar su personería y vigencia, debiendo presentar ante esa entidad los estatutos y sus modificaciones", no constituye una incongruencia como la que advierte usted en su consulta, toda vez que se entiende que específicamente se trata del Registro de Personas Jurídicas del Registro Nacional, Departamento de Asociaciones. El que la norma indique de manera genérica "Registro Nacional del Registro Público", da pie a entender e interpretar que se trata de aquel específico registro que lleva la registración de este tipo de asociaciones.

    Tampoco resulta contradictorio con la Ley de Asociaciones el que se indique en el numeral 18 del Decreto Ejecutivo de cita, que "la Asociación Administradora deberá tener como único y específico fin, la administración del sistema por delegación de A y A. Por lo tanto no podrá dedicarse a fines distintos a la administración de sistemas de acueductos y/o alcantarillados. Lo anterior incluye el uso de recursos financieros generados por el sistema en cuestión".

    Nótese que la Ley de Asociaciones No. 218, en su artículo primero, lo que dispone es que "El derecho de asociación puede ejercitarse libremente conforme a lo que preceptúa esta ley. En consecuencia, quedan sometidas al presente texto las asociaciones para fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Se regirán también por esta ley los gremios y las asociaciones de socorros mutuos, de previsión y de patronato".

    El que se tenga como único y exclusivo fin de la asociación, "la administración del sistema por delegación de A y A", encuadra dentro de la previsión legal del numeral primero de la Ley de Asociaciones, al mencionar que como consecuencia, "quedan sometidas al presente texto las asociaciones para fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia".

    Evidentemente el fin único y exclusivo que deberán contener este tipo de asociaciones, previsto en el Decreto Ejecutivo, a saber, la administración del sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, por delegación en ese sentido de parte de A y A, constituye un fin lícito que, además, por su misma naturaleza excluye per se el tener como único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia, por tratarse de la prestación de servicios públicos a favor de los usuarios. Máxime que esa posibilidad ha sido prevista de manera expresa y clara mediante el numeral 2° inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

    Nótese que el numeral 22 del Decreto Ejecutivo No. 29100-S, clara y expresamente remite a la Ley de Asociaciones No. 218, cuando indica la posibilidad de que se fusionen diversas Asociaciones, por lo que la nomenclatura que deberá utilizarse en punto a lo que resulten de dichas fusiones, deberá sujetarse a lo que sobre las mismas disponga dicha Ley de Asociaciones. Así, lo correcto es que se hable de Federaciones, Ligas o Uniones o bien Confederaciones, todo conforme lo previsto en la Ley de Asociaciones, según remisión que hace el propio Decreto Ejecutivo No. 29100-S.

VII.- COMENTARIO O SUGERENCIA FINAL

    Considera la Procuraduría General, que tratándose de un Decreto Ejecutivo en el que, por su contenido y temática, involucra y regula en grado sumo lo relacionado con este tipo de asociaciones y su necesaria e indispensable relación con el Registro de Personas Jurídicas del Registro Nacional, Departamento de Asociaciones, lo conveniente y oportuno es que se conforme una comisión interdisciplinaria entre las entidades públicas involucradas, a saber, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Departamento de Asociaciones del Registro de Personas Jurídicas y el Ministerio de Justicia y Gracia, con el fin de discutir y analizar y, particularmente, mejorar y proponer las modificaciones del caso, si así lo consideran pertinente, de aquellos artículos que regulan el accionar de estas asociaciones, sobre todo en su relación con dicho Registro.

    Nótese que el Ministerio responsable de la emisión de dicho Reglamento lo fue únicamente el Ministerio de Salud, por lo que resulta pertinente involucrar en esta nueva fase de discusión sobre el contenido y alcances de dicho Decreto Ejecutivo No. 29100-S, a aquél despacho ministerial del que depende precisamente el Registro de Personas Jurídicas, a saber, el Ministerio de Justicia y Gracia.

    Esta Procuraduría General de la República, al puntualizar una serie de observaciones sobre los alcances y algunos contenidos del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo No. 29100-S, en relación con su aplicación a la luz de la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, lo realiza mediante la presente Opinión Jurídica, la cual se advierte no tiene el efecto de ser vinculante por las atribuciones propias que el ordenamiento jurídico le ha conferido en este tipo de temas o jurisdicción al Registro Nacional, en particular al Registro de Personas Jurídicas; amén de la sugerencia de que se procure la creación de una comisión interinstitucional que revise, analice y estudie dicha normativa reglamentaria, con la necesaria participación e intervención de los despachos ministeriales que están involucrados en esta materia, a saber: el Ministerio de Salud y el Ministerio de Justicia y Gracia, y particularmente el Departamento de Asociaciones del Registro de Personas Jurídicas.

    Además, se concluye que es clara y expresa la autorización legal de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, delegue la administración, operación y mantenimiento de estos sistemas de acueductos y alcantarillados sanitarios a favor de organizaciones debidamente constituidas para tales efectos, la cual es congruente con lo dispuesto sobre este particular por parte de la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional.

    Por lo tanto, resulta viable y procedente que el Poder Ejecutivo haya dispuesto reglamentar vía decreto ejecutivo, todo lo relacionado con las Asociaciones encargadas de la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillados, señalando que dichas actividades podrían llevarse a cabo de manera conjunta o separada, a través específicamente de las asociaciones que estén debidamente constituidas e inscritas de conformidad con la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas (artículos primero, tercero, once y catorce del Decreto Ejecutivo No 29100-S).

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR FISCAL

GBG/gbg

ARCHIVADO: CONSULTAS/066-ASOCIACIONES-ACUEDUCTOS.REGISTRO-2