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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 167
 
  Dictamen : 167 del 22/12/1993   

C-167-93


22 de diciembre de 1993


Master


Ligia María Céspedes Álvarez


Directora General de


Servicio Civil


S. D.


Estimada señora:


Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio número DG-906-93 de 22 de setiembre de este año, mediante el cual solicita que este Despacho se pronuncie respecto al último párrafo del artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Nº 2166 de 9 de octubre de 1957), reformada por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982.


De conformidad con lo dispuesto en el criterio legal de esa institución que se adjunta a su misiva, se precisa que el análisis que se nos solicita tiene su motivo en la sentencia Nº 157 del Tribunal Superior de Trabajo -Sección Primera- de las 13:05 horas del 26 de febrero de 1993. Dicho fallo, en lo que interesa, ordena al Estado reconocerle al actor sus anualidades, tomando en consideración el salario de clase más los sobresueldos (zonaje y prohibición) como salario base para efectuar tal reconocimiento.


Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:


A efecto de dar cabal respuesta a su estimable solicitud, y para efectos prácticos en el desarrollo del tema, me permito dividir su estudio en los siguientes puntos:


I.- COMENTARIO GENERAL DE LA SENTENCIA Nº 157 DE LAS 13:05 HORAS DEL 26 DE FEBRERO DE 1993.


Es de rigor, a fin de enfocar debidamente el análisis del punto consultado, comentar y analizar el referido fallo del Tribunal Superior de Trabajo -Sección Primera- dictado a las 13:05 horas del 26 de febrero de este año. A tal propósito, cabe mencionar que fue en el último párrafo del mencionado artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en donde el legislador estableció, por decirlo así, el mecanismo mediante el cual se determinaría el nuevo salario base, que serviría para la respectiva ubicación de los distintos servidores en dicha escala salarial. En efecto, se dispuso en dicho párrafo lo siguiente:


"La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial".


Fue precisamente dicha disposición la que sirvió de fundamento a la demanda que originó la mencionada sentencia del Tribunal Superior de Trabajo -Sección Primera- número 157 de 13:05 hrs. del 26 de febrero del año en curso. Allí, se pidió que las anualidades se calcularan no solo con base en el salario de clase, sino también tomando en cuenta el sobresueldo que menciona el referido párrafo, que, en el caso concreto del demandante en ese proceso, consideró que el zonaje y la indemnización por concepto de prohibición por el no ejercicio liberal de la profesión constituían dicho sobresueldo. De tal manera, es indudable entonces que para una correcta resolución de la cuestión, era imperativo, como bien lo apunta en el voto salvado una integrante del tribunal en el mencionado fallo, determinar los alcances del término "sobresueldo" contenido en el artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Ello constituye en definitiva la médula del problema, según lo estimó también un importante fallo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al cual nos referiremos luego. Lamentablemente, la sentencia que se comenta es omisa en consideraciones acerca de ese aspecto tan importante y necesario para la debida resolución del debate, razón por la cual, examinados sus fundamentos, encontramos que los mismos carecen de sólidos argumentos jurídicos. A este respecto es necesario indicar la mención totalmente fuera de contexto que se hace de las leyes de ejecución presupuestaria número 6963 y 6966 de 31 de julio de 1984 y 28 de setiembre de ese mismo año respectivamente, habida cuenta que las mismas nada tenían que ver con el asunto que se debatía, toda vez que las normas atípicas, decimosegunda y séptima de dichas leyes, lo que venían a reconocer durante su vigencia, incluso innecesariamente, era el disfrute de aumentos anuales a los servidores excluidos del régimen de Servicio Civil, que tuvieran un año o más de laborar para la Presidencia de la República, el Ministerio de la Presidencia, la Guardia de Asistencia Rural, la Guardia Civil, la Dirección de Adaptación Social, el Ministerio de Seguridad Pública y de Control de Migración y Extranjería. (En el caso que originó la sentencia que nos ocupa, el demandante ni siquiera fue funcionario de ninguna de estas dependencias). Asimismo, carece también de toda importancia la mención que se hace del Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988, toda vez que ese instrumento jurídico, antes de ser declarado inaplicable por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, lo que reguló fue un sui géneris procedimiento para el pago de anualidades adeudadas, por lo cual, no podía esperarse en modo alguno que sus disposiciones definieran o aclararan qué debía entenderse por sobresueldo.


Así las cosas, el único considerando que podría tener relación con lo que constituye propiamente la petitoria de la demanda, es el V). En éste, en lo que puede considerarse el principal argumento para haberle reconocido al actor su petición, se dice lo siguiente:


"De acuerdo con la reforma introducida por Ley Nº 6835 al artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de nueve de octubre de mil novecientos cincuenta y siete, el salario base lo constituye la suma del salario de clase más los sobresueldos. Esta normativa constituye el tamiz para el reconocimiento de las pretensiones del accionante, pues los extremos por zonaje y prohibición constituyen parte del salario y necesariamente deben incorporarse a éste para formar el parámetro único que permite calcular acertadamente las anualidades".


Como puede verse, lo anterior no es más que una aparente interpretación literal de la ley que hace el voto de mayoría, en la cual no se exponen las razones claras y precisas como en derecho corresponde, por las que el zonaje y la prohibición deben tomarse en consideración para los efectos del cálculo de los aumentos anuales. Dichos emolumentos, aunque ciertamente constituyen parte del salario, no por ello puede afirmarse que tengan el carácter de sobresueldos para los efectos del párrafo final del artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


II.- DE LA REFORMA A LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA INTRODUCIDA POR LEY Nº 6835 DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.


Ciertamente, como bien se apunta en el criterio legal de esa institución, la Ley 2166 debió, fundamentalmente por razones de necesidad, ser reformada en varias de sus disposiciones. Entre ellas, nos interesa de manera especial la reforma que se practicó mediante ley 6835 de 22 de diciembre de 1982 a su artículo 4º. Esa reforma –es sabido- introdujo una nueva escala salarial, habida cuenta que la anterior había quedado rezagada, debido a que el máximo salarial de doce mil doscientos colones estaba siendo superado sobre todo por los profesionales quienes ya lo sobrepasaban. A ello contribuyó el proceso inflacionario que se aceleró en nuestro país en el año 1981, y el hecho de que la escala que regía era rígida, es decir, sólo mediante reforma a la ley podía modificarse. De allí la necesidad que se aprobara la reforma al referido artículo 4º y, en consecuencia, entrara en vigencia una nueva escala salarial, con la novedad que puede ser modificada por la Dirección General de Servicio Civil, mediante resolución, cuando las circunstancias lo demanden.


Es sabido de las discusiones que suelen darse en el seno del Congreso durante la tramitación de todo proyecto de ley. Durante la discusión del proyecto de reforma a varios artículos de la Ley de Salarios de la Administración Pública (expediente Legislativo Nº 9509), se contó con la presencia del Lic. Sidney Brautigam Jiménez en ese entonces Director General de Servicio Civil. De sus intervenciones quedó bien clara la problemática que se estaba presentando con la anterior escala, en el sentido de que ésta ya no respondía a las necesidades de aquel momento. Lo anterior indujo, según dicho funcionario, a una práctica viciada, que consistía en que los aumentos por costo de vida no se establecían a la base, sino que los mismos se destinaban a un concepto que se denominó "sobresueldo". Un sistema similar a éste que regía en el Poder Judicial fue impugnado en la vía laboral como se verá luego, ya que obviamente perjudicaba los intereses de los servidores, en el tanto los aumentos por costo de vida no se podrían contabilizar para el cómputo de otros pluses (prohibición y aumentos anuales, entre otros), que tienen relación directa con el salario base.


De las distintas consideraciones que el Lic. Brautigam Jiménez externó en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, interesa destacar algunas que en definitiva ayudan a esclarecer cuál fue la verdadera intención del legislador al redactar el párrafo final del artículo 4º de citada Ley de Salarios. Al respecto, en lo que interesa, es útil transcribir lo siguiente:


"Desde hace algunos años se vienen produciendo aumentos salariales de sumas fijas. Esos aumentos salariales, como no había escala porque en la administración pasada yo no sé que sucedió, lo cierto fue que esta escala que tiene tope de ¢12,200, ya ese tope no daba, entonces al Ejecutivo se le ocurrió, para salir del paso... pagar las diferencias, es decir todo lo que eran aumentos salariales que sobrepasarán la escala, vía sobresueldos. Entonces había dos tipos, el salario de la clase, ...más un sobresueldo. Pero vino, o se presentaron varios juicios a la Corte, ... y fallaron a favor de los trabajadores y dijeron que no se puede seguir pagando vía sobresueldos los aumentos salariales porque los aumentos salariales tienen que ser afectados por todos los otros estímulos que tiene el salario, como es la prohibición, como son los pasos, las diferencias escalares, ... Eso no se estaba pagando sobre el sobresueldo, pero la Corte nuevamente puso orden y dijo que esto debía empezar a suceder posteriormente, ustedes saben que en enero viene otro aumento salarial o por lo menos ya se está gestando y negociando otro aumento, entonces dónde lo vamos a poner nosotros, ya no lo podemos poner como sobresueldo porque la Corte dijo que no se podía hacer así, entonces tenemos que ampliar la escala porque si no lo podemos poner como sobresueldo, no se le puede pagar a la gente y va a haber problemas muy serios... Bueno, no se le estaba pagando sobre el sobresueldo, no se le estaba pagando el aumento anual y entonces hay que pagárselo, eso dice este párrafo penúltimo...


Así que habría que ver dónde está ubicada cada persona porque cada caso es diferente. Entonces no podrá haber sobresueldos, no los habrá, porque con el sobresueldo se estaba cometiendo una injusticia con el servidor porque no estaba recibiendo los incrementos derivados de su salario. Además, que al pensionarse determinadas personas, ... dijeron que cómo es que al pensionarse se iban a calcular las pensiones sobre el salario base, ellos dijeron que había que tomar en cuenta los sobresueldos y la Corte dijo sí, y además se pronunció más ampliamente la Sala de Casación, y dijo que no deben existir sobresueldos y la Procuraduría posteriormente dijo lo mismo". (Acta de la Sesión Ordinaria celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, a las 1315 del día 13 de diciembre de 1982, Expediente legislativo Nº 9509, Pág. 37, 39 y 40).


Queda claro de la anterior cita, que los sobresueldos que el legislador consignó en la letra de la ley (párrafo final del artículo 4º), no eran otra cosa que los aumentos salariales de sumas fijas por costo de vida. Esos aumentos, tal y como se le hizo ver a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, no se podían seguir pagando vía sobresueldos, dado que de esa forma no afectarían, como era lo procedente en derecho, otros estímulos que tiene el salario como lo es la prohibición, los pasos o aumentos anuales, etc. Por lo anterior, no es dable, como se explicará con mayor hondura en líneas siguientes, confundir el concepto de sobresueldo contenido en el párrafo final del citado numeral 4º, con otras remuneraciones componentes del salario que tienen su origen en otras causas totalmente distintas a los aumentos por concepto de costo de vida, tales como zonaje, prohibición, dedicación exclusiva, antigüedad, etc.


III.- ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES RELACIONADOS CON EL TEMA DE LOS AUMENTOS POR COSTO DE LA VIDA Y SU RELACION CON EL SALARIO BASE, DIFERENCIA CON OTROS PLUSES SALARIALES.


En la exposición de motivos que antecedió a la mencionada reforma del párrafo final del artículo 4º, fundamentalmente lo relacionado con el informe rendido por el Señor Brautigam Jiménez -según fue transcrito supra- quedó debidamente establecido que la práctica de los organismos administrativos consistente en computar los aumentos por costo de vida como "sobresueldos", ya no podía mantenerse. Lo anterior en razón de varios fallos a nivel de Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, que establecieron la obligación de integrar los llamados sobresueldos (aumentos por costo de vida), a la base. Dichos fallos, es preciso mencionar, se originaron al entrar en vigencia la Ley Nº 6222 de 2 de mayo de 1978, que hizo extensivo el reconocimiento de la compensación derivada de la prohibición por el no ejercicio liberal de la profesión a los licenciados y egresados del poder Judicial, entre otros.


Algunos jueces del referido poder estimaron que el cálculo de la mencionada prohibición no estaba siendo aplicado correctamente, en razón que no se les estaba computando los aumentos por costo de vida, que como se mencionó anteriormente, la administración los establecía como sobresueldos, aparte del salario de presupuesto, como se le denominaba antes al llamado ahora salario de clase. Lo anterior motivó entonces distintas acciones ante los Tribunales de Justicia, en las cuales sí se debatió exhaustivamente la cuestión del salario base, aumentos por costo de vida y su relación con otras remuneraciones o pluses salariales. El análisis de estos aspectos en los mencionados juicios se debió a que, fundamentalmente, los jueces de aquel tiempo necesariamente tuvieron que avocarse a determinar los alcances, en nuestro ordenamiento, de lo que debe entenderse por salario base, aumentos por costo de vida, así como la relación de éstos con otras remuneraciones adicionales o particulares tales como la prohibición, el zonaje, etc. Ello por cuanto en las petitorias de las demandas, se concretaron dos puntos fundamentales a resolver y que a los efectos de este trabajo interesan de manera especial, los cuales pueden resumirse así:


"1º Que el beneficio o compensación económica... que otorgó la ley Nº 6222 de 2 de mayo de 1978 debe calcularse... sobre mi salario base. 2º Que mi "salario base" resulta ser la suma de mi salario de presupuesto... más la cantidad que se me reconoce por costo de vida. 3º Que, consecuentemente, existe error e ilegalidad... al calcular dicho beneficio sobre el salario de presupuesto únicamente..." (Ver petitoria de la demanda promovida ante el Juzgado Tercer o de Trabajo de San José por A.B.R. contra El Estado contenida en la sentencia de la *Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia*, Nº 13 de 16:15 hrs. del 9 de marzo de 1982). ((*) subrayado).


En lo que interesa, transcribiremos en lo sucesivo varios extractos de lo dicho por la jurisprudencia en torno a este tema. Por lo pronto, la Sala al referirse a lo que debe entenderse como salario base, expuso lo siguiente:


"... debiendo ser dicho salario base el sueldo del último presupuesto más los reajustes de sueldos que deben de hacerse, -esto acatando el artículo 15 de la Ley de Salarios del Poder Judicial-, que obliga a realizar esos aumentos o reajustes periódicamente cada año... Esta es la interpretación correcta según nuestro criterio a lo que deben entenderse por salario base de funcionarios del Poder Judicial. Así el porcentaje que da la ley sobre el salario base, como compensación por estar inhibidos los funcionarios judiciales de ejercer la profesión, *debe calcularse sobre el último sueldo de presupuesto más el reajuste de y por lo que corresponde al costo de vida*... Si el espíritu de la ley fue la sustitución de los ingresos que dejaba de la ley fue la sustitución de los ingresos que dejaba de percibir el funcionario sujeto a la prohibición del ejercicio de la profesión, esto con la compensación económica que se les daba, *los porcentajes fijados por la ley deben ser sobre el último salario de presupuesto adicionado con lo que corresponde al costo de vida, que es lo que debe entenderse por salario base*, toda vez que de liquidarse dicho porcentaje, tomando en consideración solamente el salario de presupuesto, marginando lo correspondiente al costo de la vida, NO SE ESTARIAN COMPENSANDO JUSTAMENTE LOS POSIBLES INGRESOS QUE PODRIA OBTENER EL FUNCIONARIO EN OTRAS FUENTES..." (Ver: *Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia*, Nº 13 de las 16:15 hrs. del 9 de marzo de 1982. Ordinario Laboral de A.B.R. contra El Estado). (El subrayado es nuestro). (Ver también en este sentido la sentencia de la *Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia*, Nº 111 de 30 de octubre de 1981). ((*) subrayado).


Sobre este tema, en consideraciones posteriores, la Sala indica lo siguiente:


"Y en este campo de ideas relacionadas con el concepto economicista del salario base, se fortalece cuanto viene expuesto si se advierte la diferencia del aumento por costo de vida, con los "pluses" o adiciones de otro origen, que justifican por razones referentes a la cantidad, la intensidad, la naturaleza y la oportunidad del servicio, esto es tocante a las circunstancias que afectan la actividad del sujeto del mismo; en tanto que el aumento por costo de las subsistencias no se ciñe a estas modalidades, sino más bien a las generalizadas y objetivas que constituyen la urdimbre de necesidades frente  a las cuales se encuentra permanentemente el asalariado. Y un hecho comprobado en este mismo proceso, parece poner punto final a este aspecto de la controversia, como lo es que con extraordinaria frecuencia, la cantidad representativa del costo de vida excede dentro del salario global, a la que corresponde a la asignación de presupuesto, lo que pone en evidencia que su condición es preponderante y no de carácter meramente aleatorio o complementario". (Ibid).


Por su parte, en lo tocante otras gratificaciones o pluses que componen el salario, (tales como dietas, viáticos, zonaje, compensación económica de la prohibición, dedicación exclusiva, etc), y su diferencia con el salario base, el fallo de la Sala Segunda de la Corte que ha venido ocupando nuestra atención como antecedente jurisprudencial del tema en estudio, hace cita de un importantísimo fallo de la antigua Sala de Casación, en donde se emiten calificadas e interesantes consideraciones al respecto, las cuales fueron plenamente acogidas por la Sala Segunda de la Corte en el fallo que se comenta. En tal sentido expresó la Sala respecto a esas otras remuneraciones, concretamente en relación con los aumentos por antigüedad, zonaje, gratificaciones, dietas, y viáticos, pero en nuestro criterio, extensivo también para la prohibición y dedicación exclusiva, lo siguiente:


"Son beneficios que concede el empleador a sus trabajadores, a veces por mantener la permanencia de éstos en la empresa, como son los concedidos por antigüedad en el trabajo; otros por razones de clima, de situación donde ha de ejercerse la actividad laboral, que son los que otorga el patrono como zonaje. Desde luego, estas remuneraciones no pueden ser absorbidas al ser aumentado, del modo que dispone el Código de Trabajo, el salario mínimo; ésta que ha sido la conclusión a que han llegado los juzgadores de instancia en este proceso, tiene respaldo en la mejor doctrina de los más reputados tratadistas de la materia, de la jurisprudencia extranjera, y hasta se encuentra reflejada en normas de nuestro Código Laboral. En el considerando IV, la misma sentencia establece la diferencia entre los "pluses" que se originan en una causa, y el salario mínimo, legal o básico, que se determina en relación con el costo de la vida y sus aumentos. Comentando el artículo 162 del Código de Trabajo, sigue diciendo: "Deja ya entrever ese artículo la diferencia entre el salario mínimo legal y la retribución total que por su trabajo corresponde al trabajador, por ventajas o beneficios que le conceda el propio patrono o que establezca la Ley" ... Conviene señalar por vía de ejemplo, los viáticos que se pagan a los trabajadores por sus labores que deben realizar viajando a otros lugares; los premios, primas, porcentajes o gratificaciones, cuando el trabajador supera determinados límites de producción o eficiencia; incrementos por antigüedad; perfección en la labor, por mayores conocimientos técnicos obtenidos mediante el estudio, como resultado de la práctica reiterada en el curso del tiempo en un mismo trabajo, adquiriendo mayor destreza, eficiencia, experiencia, estabilidad o sabiduría; pago por "zonaje", o trabajo en otra zona o lugar; gratificaciones por la obtención de grados académicos o de perfeccionamiento, separación de la familia en algunos casos, todos los cuales se caracterizan como una gratificación o pago suplementario, ... *El "MAS" trabajo se gratifica con un suplemento salarial y afecta, mejoramiento, el salario total, pero no el salario base*. En cambio el SALARIO BASE, se caracteriza por un concepto de suyo general o generalizado, norma general, en desarrollo de la política general de salarios, como contraprestación normal y genérica de acuerdo con los principios de justicia social, a determinadas categorías laborales. El salario base se fija mediante la determinación en general de los costos de la vida, que van aumentando el salario base reflejando los movimientos del valor de la moneda, para fijar su poder adquisitivo; fijan las posibilidades económicas y los rendimientos genéricos y normales de las diferentes actividades que concurren en el proceso de producción de la riqueza, como un factor económico existente en la vida de los países... *Por ello, no se debe hablar, como lo hace la demanda, de un "plus de costo de la vida", ni de "plus de carestía de la vida", porque el costo de la vida y su carestía, no se origina en un sacrificio de rendimiento a compensar de un trabajo especial o particular del trabajador, "plus" o "más", sino que responde a las circunstancias generales del mundo, de los países, de su política general. Por la vida, o por carestía de la vida, no son los "pluses" adicionales o particulares para pagar o compensar esos rendimientos o sacrificios especiales y suplementarios. El aumento por elevación del costo de la vida, no es otra cosa que elevación del salario base como un sistema general y que constituye el procedimiento o mecanismo del sistema salarial en su política general de salarios, de suyo regular*". (Ver: *Sala de Casación*, Nº 10 de las 16 hrs. Del 28 de enero de 1975, Considerando VII, citada en el fallo de la Sala Segunda de la Corte Nº 13 de 16:15 del 9 de marzo de 1982). ((*)El subrayado es nuestro). (La mayúscula es del original).


De lo antes transcrito queda claro entonces que el salario base constituye una suma salarial que se asigna a determinadas categorías laborales y que tiene íntima relación con el costo de la vida. Responde además a políticas de desarrollo y de rendimiento en el proceso productivo de un país. Por ello, indica el mismo fallo en líneas siguientes que no existen razones de doctrina ni de justicia para que los aumentos por costo de vida se mantengan separados del salario base.


Anteriormente, de previo a la reforma que se practicó a la Ley de Salarios de la Administración Pública, particularmente la que reformó su artículo 4º, con la cual se puso en práctica la nueva escala salarial, dicha separación, sea, por un lado el salario base, y por otro los aumentos por costo de vida, era lo normal y hasta se consideraba necesaria esa distinción, dada la utilidad práctica que significaba establecer dichos aumentos en forma separada, debido a la dificultad que significaba estar variando a un servidor de una categoría a otra superior. Empero, los tribunales de justicia consideraron que:


"... tal separación o distinción salarial no podría hacerse valer como precepto obligatorio cuando perjudica o lesiona el interés del servidor, porque en este aspecto choca de frente con normas de orden público, como son las de trabajo, de ineludible cumplimiento". (*Tribunal Superior de Trabajo*, Nº 1957 de las 16:05 hrs. del 23 de abril de 1981. Ordinario Laboral de E.C.B. contra El Estado). (Tal consideración fue acogida luego por la Sala Segunda de la Corte).


Fue entonces en virtud de la influencia de toda esta línea jurisprudencial, que se acudió a mediados del año 1982 a la Asamblea Legislativa por parte de la Dirección General de Servicio Civil, a presentar el proyecto de reforma parcial a varios artículos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, entre ellos concretamente la que concierne al artículo 4º que es el que aquí interesa. Es a estos fallos de los tribunales de justicia, que sí son propiamente jurisprudencia, a los que se refiere en la exposición de motivos el Director General de Servicio Civil de aquel entonces señor Brautigam Jiménez.


IV.- OPINION DE ESTE DESPACHO EN RELACION CON EL ÚLTIMO PARRAFO DEL ARTÍCULO 4º DE LA LEY DE SALARIO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.


Dispone dicho precepto, lo siguiente:


"La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial".


En los acápites anteriores quedaron expuestos los antecedentes parlamentarios de dicha disposición así como la jurisprudencia que orientó su reforma. Esos elementos, en nuestro criterio, constituyen piezas fundamentales para determinar la intención del legislador al estatuir acerca de lo que debe entenderse por "nuevo salario base" que preceptúa la disposición en estudio. Recuérdese que como acertadamente lo sostiene la más autorizada doctrina, los antecedentes legislativos de las leyes constituyen un elemento valiosísimo para desentrañar su verdadero sentido y alcances. (Ver al respecto: BRENES CORDOBA ALBERTO. *Tratado de las Personas*, Editorial Costa Rica, San José, 1974, p.p. 42-43). ((*) subrayado).


Es con base en lo referidos antecedentes y jurisprudencia señalada, que esta Procuraduría no puede compartir el voto de mayoría de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Trabajo -Sección Primera- Nº 157 de 13:05 hrs. del 26 de febrero de este año. Lamentablemente, tal y como lo indicáramos en el punto I) de esta articulación, el Tribunal soslayó, en dicho voto, toda referencia a los antecedentes parlamentarios que se tuvieron en cuenta al sancionar la mencionada reforma que originó el párrafo de interés, así como a los antecedentes jurisprudenciales que efectivamente sí tenían relación con el punto debatido como lo fueron los mencionados en el punto III) inmediato anterior. De allí que, indudablemente, recurriendo a los referidos antecedentes, es que se desentraña la intención del legislador en el sentido de que los sobresueldos que consignó en el párrafo de estudio no son otra cosa que los LLAMADOS AUMENTOS POR COSTO DE VIDA, los que, como ya se mencionó en líneas precedentes, por la utilidad práctica que tenía el separarlos del salario base, se reconocían como "sobresueldos". Esa práctica administrativa, por considerarla contraria a los intereses de los servidores, fue la que los Tribunales en la jurisprudencia que se ha citado antes, dispuso ponerle punto final, y en consecuencia, motivó su posterior reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública en la forma en que se hizo mediante Ley 6835 de 22 de diciembre de 1982.


Lleva toda razón -en ello está de acuerdo este Despacho- el voto de minoría de la mencionada sentencia Nº 157, al considerar que el "quid del asunto estriba en determinar los alcances del término "sobresueldos, contenido en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública". Efectivamente, ello es determinante para el debido entendimiento de los alcances del párrafo mencionado. Para ello, era entonces decisivo, como bien lo hizo la señora jueza en el mencionado voto, remontarse a los antecedentes legislativos que precedieron a la promulgación de la ley 6835 de 22 de diciembre de 1982. Necesariamente, la conclusión no podía ser otra distinta que la de considerar los llamados sobresueldos como los aumentos por costo de vida. Aunque compartimos en un todo el referido voto de minoría, nos interesa destacar la afirmación que contiene en cuanto a que "interpretar el referido artículo (el 4 de la Ley 2166) en los términos que lo hace el petente sería caer en un contrasentido y abrir el camino vía jurisprudencia –era un terrible descalabro de todo el sistema salarial- del sector público


...". En efecto, considerar que el sobresueldo que dispone la norma en estudio es todo plus que se adiciona al salario base, sería incurrir en un grave error dicho párrafo en esos términos. Tómese en cuenta lo ilógico y hasta sorprendente que resulta que otras remuneraciones tales como prohibición, zonaje, etc., se incorporen al salario base, para luego proceder al cálculo de esos mismos conceptos, precisamente con fundamento en ese salario base refundido con esas otras remuneraciones, que son, desde luego, totalmente ajenas a lo que técnicamente debe entenderse por salario base. Si ello fuere así, irremediablemente entraríamos en un círculo vicioso del cual sólo podría salirse mediante la vía de reforma a la ley. Pero, no sólo ese contrasentido cabe apuntar a una interpretación como lo que se cuestiona, sino que se estaría con ello propiciando también una gran injusticia entre los mismos servidores públicos, en el tanto aquéllos que por circunstancias particulares disfrutan de otras remuneraciones tales como prohibición, dedicación exclusiva, zonaje, etc., recibirán montos mayores por concepto de anualidades, que otros servidores que no tienen la suerte de recibir ese tipo de incentivos, aunque en el fondo tengan desempeñen las mismas tareas y tengan la misma antigüedad o años de servicio, que es lo que se reconoce con las anualidades.


Cabe agregar, en abono de lo expuesto, que la más variada doctrina especializada en la materia es clara cuando distingue entre salario base y otros complementos salariales. A este respecto el tratadista Manuel Alonso García nos dice que salario base es:


" ... la parte de retribución del trabajador fijada para cada categoría profesional, por unidad de tiempo, por unidad de obra o en función de los ingresos o recaudaciones que se obtengan por la Empresa, considerándose como tal, cuando aquéllos no existan, el mínimo interprofesional. Se conceptúa también como salario base el fijo y garantizado en aquéllas actividades en que se establezca este sistema.


Encierran, en cambio, el carácter de complementos salariales (con naturaleza salarial igualmente) aquellas otras percepciones económicas del trabajador, que éste devenga ya en función de determinadas circunstancias tipificadoras". (GARCIA MANUEL ALONSO. *Curso de Derecho del Trabajo*, Barcelona, Editorial Ariel, Quinta Edición, 1975, págs. 534-535).


Este mismo autor, en esa misma cita, al determinar los complementos salariales que allí menciona, expresamente se refiere a la antigüedad como uno de ellos, al que ubica dentro de los complementos denominados personales. Indudablemente, la prohibición vendría a ser entonces un complemento salarial que habría que ubicarla dentro de los que él denomina en función del puesto de trabajo.


Así las cosas, es claro que el fallo del Tribunal Superior de Trabajo que originó esta consulta y agitó el ambiente laboral en el Sector Público por su indudable trascendencia, incurrió en el evidente yerro de considerar que al tener los extremos de zonaje y prohibición naturaleza salarial, deben entonces formar parte del salario base (Ver Considerando V) de dicho fallo), lo cual es totalmente improcedente. Si así fuere, evidentemente la compensación por prohibición, por ejemplo, no se estaría calculando como lo indica la ley (Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975), sea, sobre el salario base, sino, sobre el salario total, lo que también conduciría al absurdo de calcular dicha compensación sobre un monto salarial que ya la tenía incluída.


Finalmente, cabe apuntar en cuanto a la sentencia de repetida cita Nº 157, que la misma, por tratarse de un fallo declarativo de derechos, tiene efectos únicamente para quienes fueron parte en el juicio, razón por la cual lo que allí se resolvió, no vincula ni compromete en modo alguno a quienes no figuraron en la litis.


Además, es preciso agregar que dicho fallo tampoco puede considerarse jurisprudencia, sino solo por tratarse de un pronunciamiento aislado, sino que, ese carácter lo tienen únicamente las sentencias o fallos reiterados de las Salas de Casación, según lo dispone el artículo 9º del Código Civil de acuerdo con la reforma al Título Preliminar de dicho cuerpo normativo, promovida por Ley 7020 de 6 de enero de 1986.


 


CONCLUSION:


Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de este Despacho que los "sobresueldos" que enuncia el párrafo final del artículo 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no eran otra cosa que los aumentos decretados por costo de la vida o por carestía de la vida, los cuales deben sumarse, -en el supuesto de que se haya omitido dicho mecanismo- al salario base. Por ello, la interpretación correcta al referido párrafo es en el sentido de que a partir de su vigencia, el nuevo salario base que serviría para la correspondiente ubicación en la nueva escala salarial, sería la suma del salario de clase más los sobresueldos, entendiendo por éstos, únicamente, los aumentos por concepto de costo de la vida. Cualquier otro plus que no corresponda a los aumentos por carestía de la vida, no puede legamente computarse como sobresueldo para los efectos de lo dispuesto en dicha norma.


Dejo de esta forma evacuada la consulta y sin otro particular suscribo, atentamente,


 


Lic. German Luis Romero Calderón


PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO


SECCION SEGUNDA