C-093-2002

9 de abril del 2002

 

 

 

Licenciado

Enrique Granados Moreno

Ministro

Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes

 

 

 

Estimado señor:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al Oficio N°. A.J.D.M. 855-99, en el que se solicita nuestro pronunciamiento acerca de la injerencia o responsabilidad de esa Cartera en relación con la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, y la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, No. 5251 de 11 de julio de 1973.

    De la consulta se confirió audiencia a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, mediante oficio PAGD-248-99, sin que a la fecha se haya recibido respuesta.

CONSIDERACION PRELIMINAR

    De conformidad con las leyes por las que se nos pregunta, Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, y la Ley de creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), No. 5251 de 11 de julio de 1973, no existe en ellas ninguna atribución o competencia expresamente atribuida al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (ni a ningún otro Ministerio de forma específica). Únicamente es mencionado en la segunda para indicar que un representante¹ suyo formará parte de esa Comisión (artículo 2°, inciso a).

    En razón de tal claridad normativa, esta Procuraduría interpreta que el tópico de interés de ese Ministerio y que motiva esta consulta, gira en torno a las atribuciones que dicha Dependencia guarda con relación a la materia cultural indígena, por lo que circunscribiremos a ese ámbito nuestra respuesta. De hecho, el aporte jurídico que se nos adjuntó del Departamento Legal del Ministerio, hace su enfoque principalmente desde este punto de vista, por lo que consideramos oportuno tomarlo como marco de referencia para el desarrollo de este dictamen, lo que haremos de seguido.

I.-ANTECEDENTES. CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA DEL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES

    En su Oficio D.L. 655-99 del 10 de agosto de 1999, la Licda. Orietta González, Jefa del Departamento Legal del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, someramente indica, con respecto a la Ley Indígena, que la responsabilidad del Ministerio "se circunscribe a lo atinente a la conservación del patrimonio arqueológico nacional, atribuciones que asumen otros órganos entre ellos el Museo Nacional, órgano de desconcentración máxima del Ministerio…", y que en lo que se refiere a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (en adelante CONAI), el Ministerio no tiene en su seno ningún poder de decisión, que su participación se dará a través de sus representantes en calidad de miembros del órgano colegiado y que no tiene "responsabilidad presupuestaria" en relación con esa Comisión.

    De manera más amplia, señala que, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo No. 14501-C-PLAN de 29 de abril de 1983, por el que se constituyó el Sector Cultura, dentro del cual se incluye a la CONAI, al Ministro de Cultura Juventud y Deportes le corresponde con respecto a ese Sector, entre otras cosas: la dirección y coordinación y la definición de la política de Gobierno.

    Pero que, en atención al Decreto Ejecutivo N°. 27103-H de 9 de junio de 1998, acerca de "El procedimiento para la aplicación y seguimiento de la política presupuestaria de los ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad presupuestaria", al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social le corresponde la responsabilidad de tener a la CONAI incorporada en su sector a efecto de la dotación de los recursos presupuestarios que por ley deben asignársele, dotación que provenía anteriormente del Ministerio de Cultura.²

    Cita el oficio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social N°. DAJ-D-083-99 del 5 de junio de 1999, cuyo criterio al respecto es que el Decreto N°. 27103-H citado no crea una jerarquía administrativa de ese Ministerio sobre la CONAI ¾ en cuyo seno no tiene representación¾ y que la

"sectorización presupuestaria" hecha no implica para esa cartera más que la "…aplicación y seguimiento de la política presupuestaria…" del sector bajo su coordinación.

    Sostiene que la Ley de creación de la CONAI le proporciona un patrimonio propio (artículo 1°) formado, entre otros rubros, por "la subvención que en la Ley de Presupuesto General Ordinario de la República, se ha venido dando a la anterior Junta de Protección a las Razas Aborígenes de la Nación" (párrafo primero del artículo 8°); y con anterioridad a 1998, se le venía haciendo una transferencia dentro del límite del gasto autorizado para el Ministerio de Cultura.

    Sobre estas apreciaciones, constatamos, efectivamente, que en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de 1998, N°. 7720 de 28 de noviembre de 1997, se incluye en el Programa 750, Administración Central, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, dentro del apartado de transferencias a instituciones públicas descentralizadas, la correspondiente a la Comisión (pp-117-017).

    Y que en el mencionado Decreto N°. 27103-H, sus dos primeros considerandos a la letra disponen:

"1°¾ Que la Autoridad Presupuestaria está facultada para emitir el procedimiento de aplicación e implementación de las Directrices Generales de Política Presupuestaria del Sector Público.

2°¾ Que para lograr las metas del Gobierno se requiere una mejor asignación de los recursos públicos, por lo que es conveniente agrupar a las entidades públicas por sectores de acción gubernamental…"

    Este Decreto define al "Programa" como "el medio para cumplir con los objetivos y metas establecidos, mediante la agrupación de actividades y proyectos afines y sus correspondientes autorizaciones presupuestarias."

Conceptualiza al "Sector" como la "agrupación de ministerios y entidades públicas, de acuerdo con las actividades que desarrollan", e incluye a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas dentro del Sector trabajo y seguridad social.

    Concordante con lo anterior, en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de 1999, N°. 7853 de 4 de diciembre de 1998, se incluyen transferencias a esa entidad por concepto de "gastos de operación" dentro del apartado 115 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y "según Recurso de Amparo" en el Programa 750 del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes³ (pp-115-019 y pp-117-019).

    La regulación hecha en el Decreto N°. 27103-H, se repite en los Decretos 28045-H, 28640-H, 29512-H y 30213-H de fechas 3 de agosto de 1999, 2 de mayo del 2000, 8 de mayo del 2001 y 5 de marzo del 2002, homólogos del primero para los años 2000, 2001, 2002 y 2003. Y, en las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, para el Ejercicio Económico de los años 2000, 2001 y 2002, Nos. 7952 de 28 de diciembre de 1999, 8050 de 7 de diciembre del 2000 y 8180 de 16 de diciembre del 2001, la transferencia a la CONAI se inscribe en el marco del Programa 735, Transferencias y aportes varios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (pp-115-059, pp-115-045 y pp-115-039, respectivamente).

    Frente a este panorama, concluye la Licda. González que por la promulgación del Decreto No. 27103-H no se vino a modificar la constitución del Sector Cultura, plasmada en el Decreto No. 14501-C-PLAN, dado que en las motivaciones del primero, se hace alusión a la conveniencia de agrupar las entidades públicas "por sectores de acción gubernamental", para efectos presupuestarios del aparato estatal; por lo que le persisten al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes las responsabilidades que le son propias en relación con órganos que conforman su sector, correspondiéndole al Ministerio de Trabajo la responsabilidad de tenerlo incorporado al suyo, a efecto únicamente de la dotación de los recursos presupuestarios que por ley deben asignarle.

 

II.-COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES EN MATERIA CULTURAL INDÍGENA

    Para el desarrollo de este tema, se consideran necesarias algunas precisiones conceptuales y con ese propósito se adopta aquí la definición de cultura dada en el Plan Nacional de Desarrollo Humano, Soluciones Siglo XXI, 1998-2002:

"En la presente administración se entiende la cultura como todas aquellas expresiones y acciones materiales, intelectuales y espirituales realizadas por el ser humano en el seno de la sociedad. (.…)

Para definir políticas culturales es necesario restringir el término Cultura o quehacer cultural, a todas aquellas formas de creación donde prive la capacidad imaginativa y técnica. El producto de esta [sic] acto creativo - el objetivo cultural - está dotado de un sentido y un valor específico, según los patrones de selección propios de la sociedad en la cual está inserto." (La negrita no pertenece al original). ⁴

    En cuanto al concepto de indígena, nos remitimos a lo indicado en el Dictamen C-045-2000 del 9 de marzo del 2000:

"Para nuestros efectos, limitaremos nuestro análisis a la ubicación de criterios básicamente normativos que se desprenden tanto del Convenio N°. 169 de la Organización Internacional del Trabajo como de la Ley N°. 6172 para la determinación del carácter indígena (…)

De acuerdo con la Ley N°. 6172, "son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad" (artículo 1°).

Como puede apreciarse de este concepto, son tres los criterios que lo componen para la determinación de quién es indígena. En primer término la pertenencia a un grupo étnico. En nuestro país, según el Decreto N°. 20645 de 16 de agosto de 1991, son ocho los grupos étnicos, distribuidos en 22 Reservas Indígenas: 1) Bribrí (Salitre, Cabagra, Bribrí de Talamanca y Kekoldi o Cocles); 2) Cabécar (Chirripo, Bajo Chirripó, Nairi-Awairi, Tayni, Telire, Cabécar de Talamanca y Ujarrás); 3) Guaymí (Guaymí de Coto Brus, Abrojo de Montezuma, Conteburica y Guaymí de Osa); 4) Brunca (Boruca y Curré); 5) Térraba (Térraba); 6) Huetar o Pacacua (Quitirrisí y Zapatón); 7) Maleku o Guatuso (Guatuso) y 8) Chorotega (Matambú).⁵

El segundo parámetro es la descendencia directa de alguna de las civilizaciones precolombinas. Se utiliza aquí sólo la referencia a las culturas de la preconquista, pero lógicamente ha de entenderse su supervivencia a lo largo de los períodos de la conquista, colonia y época independiente. Como es obvio no se trata de una descendencia pura, que haría más difícil la aplicación de la normativa indígena, sino de una abierta a la realidad histórica de la mezcla étnica. Así el hijo de indígena con no indígena, debe considerársele también indígena (…)

El tercer elemento a tomar en cuenta se relaciona con la identidad indígena, es decir, el sentimiento de pertenencia a un grupo particular, el ser aceptado así por sus miembros y reconocido por otros como integrante de aquel. Es este uno de los factores más difíciles de determinar por el grado de subjetividad presente. Desde el punto de vista colectivo hace alusión a la existencia dentro del grupo de una serie de tradiciones e instituciones propias que le son características y que son compartidas por todos sus integrantes.

Por su lado, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes conceptualiza de modo similar a los indígenas:

Artículo 1

1.- El presente Convenio se aplica:

a) ...

b) a los pueblos en países independientes considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

El Convenio supera términos como "grupos", "minorías" y "poblaciones" y acoge el de "pueblos", acepción que "reconoce la existencia de sociedades organizadas con identidad propia, en lugar de simples agrupaciones de individuos que comparten algunas características raciales o culturales"

(11).

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NOTA (11): Documento "Pueblos indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT", Op. cit.

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Por otro lado, los supuestos de ascendencia indígena son más amplios al incluir, además de la época de la conquista, la de la colonización o el establecimiento de las actuales fronteras estatales.

Nuevamente, la conservación de la propia identidad se constituye en el tercer punto de referencia, pero no en el menos importante, para la determinación de los pueblos indígenas, al constituir la razón de ser de su protección.

De hecho, el propio Convenio señala que la conciencia de la identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplicarán sus disposiciones (artículo 1°, punto 2) (…)"

    Una vez hechas estas precisiones, diremos que La Ley No. 4788 de 5 de julio de 1971 crea el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, y en lo que respecta a sus competencias, de interés únicamente se indica:

"Artículo 2°. ¾ El nuevo Ministerio asumirá las responsabilidades, injerencias y funciones que la ley señala al Ministerio de Educación Pública en relación con la dirección General de Artes y Letras, la Dirección General de Educación Física y Deportes, la Editorial Costa Rica, el Museo Nacional, la Orquesta Sinfónica Nacional, los Premios Nacionales Magón, Aquileo J. Echeverría y Joaquín García Monge, y la Comisión Establecida por ley N° 3535 de 3 de agosto de 1965.

Artículo 3°.¾ La Dirección General de Bibliotecas y el Teatro Nacional estarán adscritos al Ministerio que por esta ley se crea. El Poder Ejecutivo dispondrá, por medio de decretos, cuáles otros departamentos u organismos formarán el nuevo Ministerio." (El destacado no pertenece al original).

    De estas funciones, las únicas que guardan cierta relación con el tema que aquí se desarrolla (materia indígena) son las atribuidas al Museo Nacional, "órgano desconcentrado, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales ⁶, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes" (Ley 7429 de 14 de setiembre de 1994, artículo 1°), tales como las labores de rescate arqueológico y defensa, conservación y divulgación del patrimonio nacional arqueológico ⁷ (Ley sobre el Patrimonio Nacional Arqueológico, N° 6703 de 28 de diciembre de 1981, y Ley N° 1542 de 7 de marzo de 1953).

    Sin embargo, la diferencia de contenidos entre el ámbito de la actual cultura indígena que interesa en los términos de la Ley Indígena y de la Ley de creación de la CONAI para efectos de esta respuesta, y lo referente al patrimonio nacional arqueológico, se hace patente al comparar los conceptos ya enunciados y la definición que se desprende del artículo 1° de la Ley N° 6703:

"Constituyen patrimonio nacional arqueológico, los muebles o inmuebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas." (el destacado no es del original).

    Distinción de importancia dado que lo cultural es un producto histórico, resultado de unas condiciones temporales concretas, tal y como se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo Humano, Soluciones Siglo XXI, 1998-2002:

" La Cultura, como producción de bienes materiales y simbólicos, debe considerarse como una manifestación que surge de la interacción social, de la iniciativa y creatividad humana, de las necesidades de los grupos humanos y de la utilización de los bienes producidos por ellos, según las experiencias del momento histórico." (la negrita no pertenece al original).⁸

    Así, pues, mientras el patrimonio arqueológico se rescata para preservar y entender las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional; la protección y desarrollo de las poblaciones indígenas que se persigue con las Leyes Nos. 5251 y 6172 tiene a resguardar los grupos étnicos actuales, sus territorios y tradiciones de las amenazas que la sociedad moderna pueda infligirles; aunque, por supuesto, se entiende que la tutela del patrimonio arqueológico también interesa a los indígenas de hoy, pero no es ésta una preocupación exclusiva suya, sino de la entera sociedad costarricense.

    Tenemos, entonces, que La Ley de creación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes no ha sido desarrollada ni complementada con otras normas de carácter legal o reglamentario que permitan detectar expresas funciones a él atribuidas en materia indígena.

    No obstante ello, hay que hacer la salvedad que dentro de la estructura organizativa del Ministerio se incluyen la Dirección General de Cultura y el Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural; pero su inclusión y competencias se ha venido haciendo en leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, como programas de esa Cartera, lo que les resta legitimidad según pasamos a explicar.

    Sobre estos repartos administrativos, en el Documento de la Oficina Sectorial de Planificación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, "Información General y Servicios de los Órganos que conforman el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes", San José, Costa Rica, setiembre de 1999, se indica que desde 1982 "… la Dirección General de Cultura define sus objetivos hacia la promoción y divulgación de las expresiones artísticas y culturales de las diversas regiones del país y al fomento y estímulo de la creación artística costarricense. (…) La Dirección General de Cultura debe estimular la promoción, difusión, extensión e investigación de las diferentes disciplinas culturales y fomentar la creación cultural, así como velar por el desarrollo integral de la identidad cultural y el respeto a los derechos culturales de toda la población."(pág.20) (la negrita no es del original).

    Como funciones del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Histórico Cultural, se señalan dentro de ese mismo documento, en lo atinente:

• "Atender todos los asuntos relacionados con el rescate, conservación y restauración del acervo cultural costarricense, plasmado en todas las obras

que constituyen los bienes culturales del país, así como la investigación, divulgación y concientización de los rasgos positivos que han caracterizado a nuestra nación, tanto en los aspectos físicos como en los culturales que constituyen la tradición que la define y le da identidad."

• "Investigar, recuperar y promover la cultura tradicional costarricense (en lo que atañe a sus expresiones más importantes como: artesanías, festividades, medicina y culinaria tradicionales, literatura oral, etnohistoria y de las minorías étnicas del país."

• "Realizar investigaciones históricas relacionadas con el patrimonio cultural, tanto material como no material, con la finalidad de contribuir al rescate y conocimiento de dicho patrimonio. Asimismo, ayudar, por medio de la divulgación de estas investigaciones a la toma de conciencia del público en general sobre el valor e importancia de la preservación de este patrimonio nacional."
• "Recopilar la mayor cantidad de información sobre los distintos bienes inmuebles y muebles del país, con el fin de identificar, conservar y recuperar el patrimonio cultural y artístico-histórico-arquitectónico de la Nación."

    Tanto a este Centro, originado en el Programa 751⁹, como a la Dirección General de Cultura (Programa 753), se les ha venido atribuyendo objetivos de interés en las Leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Veamos algunos ejemplos en cuanto al primero:

• "Ejecutar inventarios del patrimonio cultural intangible en las regiones priorizadas del país, con la participación de entidades y organizaciones

comunales." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, tomo II, pp-117-025 y tomo II, pp-117-023).

• "Ejecutar inventarios de (…) las expresiones de la cultura popular costarricense, con la participación de las entidades y organismos nacionales e internacionales, para contribuir con el rescate y divulgación del patrimonio histórico y cultural del país." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2000, tomo II, pp-117-020).
• "Realizar el inventario de artesanías patrimoniales con la finalidad de contribuir con el rescate de nuestro patrimonio cultural." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2000, tomo II, pp-117-020).
• "Ampliar la cobertura del inventario de artesanía de nuestro país, con la finalidad de contar con una perspectiva del patrimonio artesanal en el ámbito nacional." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2002, tomo II, pp-117-019).
• "Velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos a nivel nacional e internacional, atinentes a la protección del patrimonio cultural." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998, 1999 y 2000, tomo II, pp-117-025, tomo II, pp-117-023 y tomo II, pp-117-020).
• "Promover con entidades públicas y privadas la realización de programas de investigación, divulgación, revitalización y conservación del patrimonio cultural." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, tomo II, pp-117-025 y tomo II, pp-117-023).
• "Ejecutar programas de investigación y conservación de inmuebles, centros, conjuntos y sitios históricos, arquitectónicos y arqueológicos de valor cultural para las comunidades." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, tomo II, pp-117-025 y tomo II, pp-117-023).
• "Ejecutar investigaciones de (…) las principales expresiones de la cultura popular costarricense (…) con el fin de conservar y salvaguardar el patrimonio histórico y cultural del país." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2000, tomo II, pp-117-020).
• "Investigar y divulgar el patrimonio cultural del país, para contribuir a su rescate." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 20011, tomo II, pp-117-023).
• "Contribuir a la elaboración de normativas en torno a la protección del patrimonio cultural (tangible e intangible) costarricense." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, tomo II, pp-117-025 y tomo II, pp-117-023).
• "Revertir a las comunidades el producto del accionar del Centro en el ámbito del patrimonio cultural." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, tomo II, pp-117-025 y tomo II, pp-117-023).
• "Ejecutar programas de educación y divulgación en el ámbito del patrimonio cultural." (Leyes de Presupuesto para los Ejercicios Económicos de 1998, 1999 y 2001, tomo II, pp-117-025, tomo II, pp-117-023 y tomo II, pp-117-023).
• "Desarrollar programas de educación, divulgación y capacitación en el ámbito cultural, para revertir a las comunidades el producto del accionar del Centro." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2000, tomo II, pp-117-020).
• "Divulgar por medios masivos la normativa legal atinente a la protección del Patrimonio Cultural, así como divulgar las actividades programadas por el Centro de Patrimonio, para contribuir con el rescate de nuestro patrimonio cultural." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2001, tomo II, pp-117-023).
• "Incrementar la divulgación de los resultados de las investigaciones (…) de cultura popular con valor patrimonial, con el fin de poner esta documentación al alcance de la comunidad nacional." (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico del 2002, tomo II, pp-117-019).

    El Programa tiene como misión según la ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del año 2002, N°. 8180 de 16 de diciembre del 2001:

"Salvaguardar el acervo cultural materializado en el patrimonio histórico arquitectónico y en las manifestaciones de la cultura tradicional y popular, desarrollando programas de investigación, conservación, divulgación, capacitación y educación dirigidos a municipios, estudiantes, investigadores, propietarios de edificios declarados y comunidades en general."(tomo II, pp-117-018).

    En lo que toca a la Dirección General de Cultura, se indica en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico de 1998:

" La Dirección General de Cultura es la entidad que debe llevar a cabo la coordinación y ejecución de los programas de estímulo a la creación, recuperación y fortalecimiento de la identidad cultural en todo el territorio nacional, para que el mayor número de personas gocen del derecho a la expresión a nivel recreativo, aficionado y profesional elevando el nivel cultural y calidad de vida.

Es responsabilidad de esa Dirección involucrar en todo el proceso de desarrollo cultural a los gobiernos locales y demás fuerzas vivas de la comunidad, para que a mediano y largo plazo éstas asuman la tarea desde el punto de vista organizativo y económico, manteniendo el Ministerio una posición asesora." (pp-117-043).

    En esa misma Ley se le atribuye como Objetivo General: "Fomentar y preservar la pluralidad y diversidad cultural, rescatando las tradiciones y manifestaciones culturales que conforman nuestra identidad nacional, apoyando y estimulando la creación y apreciación del arte en sus diversas manifestaciones." (pp-117-043).

    Y como objetivos específicos de interés:

• "Estímulo a la creación artística: Reconocer y estimular a los talentos comunales, regionales y nacionales mediante el otorgamiento de premios nacionales, becas, homenajes y actividades de divulgación sobre el quehacer artístico y cultural como una forma de estimular la creatividad y reconocer el valioso aporte que éstos han brindado a la comunidad nacional con su trabajo e investigaciones." (pp-117-044).
• "Capacitación, difusión artística-cultural e investigación (…)."
• "Desarrollo Cultural Regional: Propiciar la organización, la participación y el diálogo en las comunidades, con el fin de desarrollar programas culturales que promuevan el conocimiento de los rasgos específicos que identifican a cada región, mediante tres componentes o ejes de acción: Promoción y Organización comunitaria; Capacitación e Investigación y la Difusión y Fomento Artístico."
• "Promoción del Arte y la Cultura: Divulgar el quehacer artístico-cultural comunal, regional y nacional, mediante festivales, presentaciones, conferencias, exposiciones, homenajes, publicaciones y otro tipo de actividades culturales relacionadas con las Bellas Artes, el patrimonio nacional, la historia y la conformación de la cultura y nacionalidad costarricense." (pp-117-044).

    Para el Ejercicio Económico del año en curso, en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, se indica que la Dirección General de Cultura es: "la entidad encargada de la promoción, estímulo y fomento de la creación artístico cultural en el ámbito nacional, regional y local, mediante el apoyo y patrocinio a creadores, investigadores, grupos artísticos, organizaciones culturales y comunidades en general, creando espacios y oportunidades que faciliten a todos los sectores de la población costarricense desarrollar su capacidad creadora e innovadora e incrementar su participación en los procesos de gestión y desarrollo cultural de las comunidades." (tomo II, pp.117-026).

    Y se le atribuyen como objetivos estratégicos (programáticos), entre otros:

• "Ampliar la cobertura geográfica de los proyectos de becas taller, con el fin de proveer mayores oportunidades en las diversas regiones del país."
• "Mejorar la distribución geográfica de los patrocinios brindados, para lograr mayor equidad en la asignación de los recursos."
• "Mejorar la calidad de los talleres artístico culturales y de gestión cultural, mediante el diseño e implementación de un instrumento de evaluación, que permita conocer la opinión de los participantes en estos talleres." (tomo II, pp-117-026).

    En lo que respecta al Ministerio en general, la misión institucional definida en las normas presupuestarias citadas no ha variado desde 1997:

"El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es el ente rector de las políticas nacionales en dichas áreas. Le corresponde fomentar y preservar la pluralidad y diversidad cultural y facilitar la participación de todos los sectores sociales, en los procesos de desarrollo cultural… sin distingos de género, grupo étnico y ubicación geográfica; mediante la apertura de espacios y oportunidades que propicien la revitalización de las tradiciones y manifestaciones culturales, el disfrute de los bienes y servicios culturales, así como la creación y apreciación artística en sus diversas manifestaciones." (Ley N°. 8180, tomo II, pp-117-001).

    Como objetivos institucionales permanentes, se señalaron para 1998:

• "Fomentar y preservar las distintas manifestaciones culturales de las diferentes regiones y grupos étnicos que ocupan el territorio nacional y a la vez promover modelos de desarrollo participativo, que permitan a las comunidades el disfrute de los bienes y servicios sociales, culturales y ser promotoras y gestoras de su propio desarrollo cultural (…)"
• "Promover e incentivar la producción y difusión cultural y artística en sus diversas manifestaciones a nivel nacional, regional y comunal."
• "Rescatar, conservar, proteger y divulgar el patrimonio histórico cultural del país." (Ley N° 7720, tomo II, pp-117-001)

    En la norma presupuestaria para el actual ejercicio económico, se señalan bajo esa misma categoría:

• "Emitir políticas y lineamientos generales en materia de cultura… con el fin de orientar la formulación y ejecución de programas y proyectos que conforman el Ministerio, enmarcadas estas, en el Plan Nacional de Desarrollo y en el marco legal existente."
• "Trabajar activamente con los grupos, organizaciones comunales y entes gubernamentales en el planeamiento y ejecución de actividades culturales … que permitan mejorar la calidad de vida de todos los sectores de la población."(tomo II, pp-117-001).

Y como objetivos estratégicos institucionales:

• "Fomentar, preservar y proyectar las diversas manifestaciones culturales en todas las regiones y entre todos los grupos humanos que conviven dentro y fuera de nuestro territorio para promover modelos de desarrollo participativo, que permitan a las comunidades el disfrute de los bienes y servicios sociales, culturales, artísticos (…)"
• "Promover la creación de espacios, oportunidades y mecanismos que fomenten la participación ciudadana de manera que las comunidades tengan accesos y puedan disfrutar de los bienes y servicios culturales, artísticos (…)"
• "Promover e incentivar la producción y difusión cultural y artística en sus diversas manifestaciones a nivel nacional, regional y comunal con la finalidad de estimular y apoyar a los creadores, grupos artísticos, organizaciones culturales y comunidad en general para que sean partícipes de los procesos de gestión y desarrollo cultural, así como revitalizar y divulgar valores, tradiciones y manifestaciones culturales y artísticas que contribuyan al fortalecimiento de la identidad nacional."
• "Rescatar, conservar, proteger y divulgar el respeto por nuestro patrimonio histórico y cultural, particularmente en los diversos campos que ello comprende, lo que incluye aspectos arquitectónicos, documentales, arqueológicos y patrimonio intangible, con el fin de fortalecer nuestra identidad como nación." (tomo II, pp-117-002).

    Ahora bien, y no obstante que los instrumentos de procedimientos para la aplicación y seguimiento de la política presupuestaria definidos en los Decretos Nos. 27103-H, 28045-H, 28640-H, 29512-H y 30213-H, antes citados, definan a los programas como los medios "para cumplir con los objetivos y metas establecidos, mediante la agrupación de actividades y proyectos afines y sus correspondientes autorizaciones presupuestarias" ¹⁰; lo cierto es que la enumeración de todos estos objetivos en las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República nada dice en punto a la atribución de competencias al Ministerio de Cultura en la materia de interés, tal y como se ha sostenido por este órgano asesor en otras oportunidades:

"Como bien indica el dictamen C-155-89, la competencia determina la aptitud jurídica de una autoridad pública para actuar. Esa competencia se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que determina los actos que pueden emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

1.- Las reglas de la competencia

La atribución de la competencia debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse sino que debe derivar de un acto normativo expreso.(…).

(…) la Ley de Presupuesto se define por su contenido presupuestario. Ese contenido propio y exclusivo de la Ley de Presupuesto deriva de los artículos 176 y 189 de la Constitución Política, regulación que impide que en el texto de esta Ley se norme materia no presupuestaria o no conexa con la presupuestaria. Conforme con dichos preceptos constitucionales, el Presupuesto comprende la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos que determinan el límite de acción de los Poderes Públicos en materia financiera. (…) El contenido normativo de la Ley de Presupuesto está, entonces, referido esencialmente a la regulación del gasto público y a su conexión con la política financiera estatal. (…) Conforme con lo expuesto, dentro del contenido normativo propio del Presupuesto, no se encuentra el de atribuir en forma primaria competencia a un organismo público. La Ley de Presupuesto no es el acto legislativo competente para crear órganos y atribuirles competencia, pero sí para establecer conforme con las competencias anteriormente establecidas por el ordenamiento, los objetivos que ese órgano cumplirá y los medios financieros con que contará durante el año que el presupuesto-plan debe ejecutarse. (…) Desde luego que la creación de organismos y la atribución de competencias no son materia presupuestaria o financiera, aún cuando, el funcionamiento del nuevo órgano generará, evidentemente, operaciones financieras y se ajuste al plan de inversiones.(…) Como se indicó, el presupuesto en tanto plan de acción del Estado en términos financieros debe establecer los objetivos y metas de esa acción; es decir, las orientaciones generales y específicas que orientarán la actividad administrativa, según un sistema de prioridades previamente establecido. Orientación que permitirá determinar el resultado específico de la acción concreta. Empero, esa definición de objetivos no constituye una definición de competencias y tampoco permite presumir la competencia. Basta recordar, al respecto que la competencia no se presume y que al contrario, deber ser expresamente atribuida. (…) En cuanto a que los presupuestos elaborados por programas precisan los cometidos concretos de los despachos ministeriales, corresponde recordar que el presupuesto por programa constituye una de las técnicas de elaboración de presupuestos. Una técnica orientada a racionalizar los gastos públicos y la decisión financiera según las finalidades previamente establecidas para la actividad estatal (…) Obviamente al definirse el programa se establecen, también, los órganos que lo realizarán, lo que vendrá determinado por la competencia previamente establecida por el ordenamiento. Lo importante es que la explicitación de lo que hará el Ministerio en cada uno de sus programas, cómo lo hará y que se obtendrá, no entraña una definición originaria de competencias. Puesto que no se trata de una simple clasificación institucional del gasto, el presupuesto por programas tampoco consiste en una simple definición de actividades que corresponden a las diferentes oficinas públicas. De modo que, tanto si partimos del concepto de competencia y su atribución, como si lo hacemos del concepto técnico de presupuesto por programas, no puede concluirse que el establecimiento de esta técnica presupuestaria implique una definición de competencias del Ministerio y que en tal materia, la Ley de Presupuesto pueda sustituir a la ley ordinaria, (…)" (el destacado no pertenece al original). (Dictamen No. C-184-89 de 26 de octubre de 1989 y que confirma el C-155-89 del 11 de setiembre de 1989. Véase además el No. C-212-92 de 22 de diciembre de 1992).

    En el mismo sentido de que la atribución de competencias no puede presumirse, valga recordar el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública:

" La Administración actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…"

    Asimismo, y en refuerzo de que la definición de programas y objetivos en leyes de presupuesto no entraña una atribución de competencias en los términos exigidos por el principio de legalidad contemplado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública recién transcrito, sino que constituye una técnica más de elaboración de presupuestos a la que no ha de darse un carácter normativo más allá de ella, conviene tener presente que la Sala Constitucional ha acogido gran cantidad de acciones incoadas contra la incorporación de disposiciones sustantivas (normas atípicas) en las leyes presupuestarias:

"Esta Sala ha externado en reiteradas ocasiones (ver resoluciones números 121-89 de las once horas del veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve y 568-90 de las diecisiete horas del nueve de octubre de mil novecientos noventa) el criterio de que las únicas normas generales que pueden ser incluidas en las denominadas leyes de presupuesto, son aquellas que se encuentran ligadas íntimamente a la materia presupuestaria, esto es, las denominadas "normas de ejecución presupuestaria", de modo que la inclusión de disposiciones de contenido no presupuestario en las leyes de presupuesto es contraria a los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar o derogar las leyes que conforman el ordenamiento jurídico, y las que otorgan competencia o legitimación para dictar los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la República, es decir, los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los artículos 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política. Al respecto, en resolución número 121 de las once horas del veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, se dijo:

"... es enteramente procedente que se incluyan "normas generales" en las normas de presupuesto, siempre y cuando ellas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa, o lo que es lo mismo decir, a la ejecución del presupuesto. Lo que no es posible incluir en las leyes de presupuesto son las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por lo dispuesto para las leyes comunes u ordinarias... Si bien el artículo 105 de la Constitución Política, dispone entre otras cosas, que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa, es en los incisos 1.) y 11.) del artículo 121 de la Carta Política que se distingue entre dos diferentes modos y formas de legislar según corresponda a la materia de que se trate. El primer texto atribuye de manera exclusiva al Poder Legislativo la potestad de "Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones". Por su parte el inciso 11.) atribuye también de manera exclusiva al citado Poder la potestad de "Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República". Como podrá observarse la atribución del inciso primero constituye una potestad muy amplia que atañe en general a las leyes ordinarias o comunes en tanto que la del inciso 11.) es de carácter especial cuyo desarrollo se contempla en los artículos 176, 177, 178, 179 y 180 en relación con el numeral 125 in fine que impide al Poder Ejecutivo el veto en materia de legislación presupuestaria. Es así, que si la Constitución contempla por separado esas facultades, es porque se trata de actos legislativos de diferente naturaleza y contenido, aunque el presupuesto sea una ley formal y material y las demás leyes deban tener también ese carácter.

IV. Establece el artículo 176 de nuestra Constitución, entre otras cosas que "el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico... El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre." Con fundamento en los artículos 177 y siguientes de la Constitución se profundiza más en los procedimientos especiales que el Poder Ejecutivo y el Congreso deben observar en la tramitación de dicha ley. Lo mismo ocurre en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Es por ello que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido de esa especialidad." (Voto No. 4092-94 de las 15 horas 15 minutos del 9 de agosto de 1994. En igual dirección, pueden consultarse, entre muchas otras, las resoluciones números 568-90 de las 17:00 horas del 23 de abril de 1990, 1262-90 de las 16:00 horas del 9 de octubre de 1990, 3259-94 de las 9 horas 57 minutos del 1° de julio de 1994, 3491-94 de las 14 horas 45 minutos del 12 de julio de 1994, 1924-98 de las 18 horas del 17 de marzo de 1998 y 2469-98 de las 15 horas 54 minutos del 14 de abril de 1998).

    No empece lo hasta aquí dicho, valga mencionar como excepción la existencia de disposiciones puntuales incluidas en normas dispersas, y que ya deben ser de su conocimiento, como el Decreto N°. 13586-C de 24 de agosto de 1982, que, con fundamento en el artículo 3° de la Ley de Creación de esa Cartera, N°. 4788 de 5 de julio de 1971, crea el Departamento de Promoción y Difusión Artístico-Cultural, haciéndolo depender de la Dirección General de Cultura, y que estable como sus objetivos:

"a) Propiciar la creación de condiciones que faciliten un auténtico desarrollo cultural donde los diversos sectores se manifiesten y puedan liberar sus potenciales humanos.

b) Estimular el proceso de desarrollo artístico-cultural apoyando a los comités comunitarios de cultura, grupos afines y casas de cultura en la planificación, implementación y evaluación de proyectos artístico-cultural.

c) Promover proyectos de desarrollo cultural en áreas especiales del sector rural y urbano que sean autogestionados por las propias comunidades.

d) Servir como vínculo a todas las organizaciones culturales que contribuyen con el desarrollo integral de las comunidades.

e) Estimular a las comunidades hacia la formación de talleres de expresión."

    Otro ejemplo de lo anterior es la Ley N°. 7426 de 23 de agosto de 1994, relativa a la conmemoración del 12 de octubre como "Día de las Culturas", que dispone, entre otras cosas: que deberá exaltarse en los actos conmemorativos los valores indígenas presentes en la composición de la idiosincrasia costarricense; estimularse la recuperación de esos valores; e incluirse en los programas de estudio de primer y segundo ciclos "todos los componentes culturales y étnicos, acordes con el carácter pluricultural y multiétnico del pueblo costarricense", designando a los Ministerios de Educación Pública, de Gobernación y Policía y de Cultura, Juventud y Deportes como sus ejecutores.

    A lo cual deben agregarse aquellas normas que crean comisiones y le dan participación a este Ministerio, tema que se desarrollará de seguido.

 

III.-ALCANCES DE LA PARTICIPACIÓN DEL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES EN ÓRGANOS COLEGIADOS, PARTICULARMENTE EN LA COMISION NACIONAL DE ASUNTOS INDIGENAS

    Al Ministerio de Cultura se le ha dado participación en diversas comisiones relacionadas con el tema cultural y/o indígena, en normas que aún permanecen vigentes:

• Comisión Interinstitucional de Folclor y Cultura Popular¹¹, en la cual actuará además como coordinador¹²;

• Comisión Arqueológica Nacional¹³;
• Comisión Nacional de Patrimonio Histórico-Arquitectónico¹⁴;

• Comisión Asesora de Asuntos Indígenas¹⁵;

• Comisión Interinstitucional de Seguimiento al Diálogo Nacional Indígena¹⁶;
• Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, que será objeto de desarrollo en los términos de la consulta planteada.

    La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es, según su ley de creación, una institución de derecho público, "con personería jurídica y patrimonio propios" (artículo 1°), aspectos que determinan su naturaleza jurídica de ente descentralizado, tal y como se ha establecido con anterioridad por este órgano asesor:

"Con claridad meridiana se observa, que la intención del legislador fue la de crear la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), como una entidad descentralizada, puesto que le otorgó personería jurídica [sic] ¹⁷ y patrimonio propios. En este aspecto, lo relevante para la creación de la entidad descentralizada es la concesión de la personalidad jurídica, que es la nota característica de éstas." (Dictamen C-030-83 de 8 de febrero de 1983).

    Esa naturaleza jurídica implica, en palabras de don Eduardo Ortíz Ortíz: "una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado (…) y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y privativo que la competencia descentralizada está presente frente al Estado. Quiere ello decir que el Estado no puede actuar en el ámbito de acción conferido al ente menor, sea desde el punto de vista de los respectivos poderes, deberes o en general, situaciones jurídicas propias del ente menor. Este ostenta necesariamente una capacidad propia y única para gestionar su esfera de atribuciones y poderes, frente a la que el Estado sólo puede intervenir mediante una reforma del ordenamiento que altere en su beneficio el orden de las competencias y le atribuya las que pertenecen al ente." ¹⁸

    La competencia se le atribuye en el numeral 4° de su Ley de creación,¹⁹ y la Sala Constitucional la concibe como "(…) institución pública que tiene por objeto establecerse como foro de discusión e iniciativas de los asuntos indígenas en el país, y el lugar de interacción entre nuestras instituciones y los representantes indígenas." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N°. 3515-97 de las 15:12 horas del 24 de junio de 1997).

    La Comisión tiene varios órganos: la Asamblea General, la Junta Directiva, las Comisiones Especiales de Trabajo y los Comités Indígenas locales (artículos 11 y 25). Entre las entidades que la conforman y a las cuales sirve de lugar de interacción, se encuentra el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes,²⁰ cuyo representante, además de formar parte de la Asamblea General, podría ser electo integrante de la Junta Directiva²¹ o participar en calidad de integrante de las comisiones de trabajo que se establezcan.

    Como miembro de la Comisión, los deberes y atribuciones del representante son: cumplir las obligaciones derivadas de la Ley N°. 5251; acatar los acuerdos de la Junta Directiva; colaborar en las actividades en que se requiera su ayuda para el cumplimiento y fines de ese cuerpo legal; asistir a las sesiones de la Junta Directiva con voz pero sin voto²²; facilitar la labor de coordinación entre la Comisión y la entidad que representan; asesorar a la Junta Directiva en lo concerniente a la Institución que representan; e informar a ésta sobre los acuerdos de la Comisión que le incumben (artículos 6 y 23).

    Las atribuciones de la Asamblea General son, entre otras: fijar la política general de la Comisión, aprobar o improbar los proyectos que la Junta Directiva le someta, aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Institución, constituir comisiones especiales, señalándoles sus atribuciones y responsabilidades, y velar por el cumplimiento de los objetivos de la Ley (artículo 12).

    La Junta Directiva es el órgano ejecutivo de la CONAI (artículo 13), en tanto que las Comisiones Especiales de Trabajo tienen atribuciones y deberes tales como: someter sus proyectos de trabajo a la aprobación de la Junta Directiva, asesorarla en sus especialidades, hacerle recomendaciones sobre los proyectos e informar sobre la marcha de los que se le hayan encomendado (numeral 24).

    De manera que la participación del representante del Ministerio en el seno de la Comisión puede ser bastante amplia, pero para determinar sus alcances, así como las implicaciones para esa Cartera, deben hacerse algunas acotaciones sobre los órganos colegiados.

"Administración "colegiada", o "colegial", es aquella donde el ejercicio de la función hállase encomendado simultáneamente a varias personas físicas, que actúan entre sí en un pie de igualdad (…) La voluntad de esas personas, expresada y lograda en la forma que surja del derecho vigente y aplicable y caso, constituye la voluntad del órgano. (…) Los órganos colegiados están fuera de la relación jerárquica (…) el principio regulador es la decisión de la "mayoría", no la jerarquía; (…)" ²³

"Llámase colegio u organización colegial al tipo de organización administrativa opuesta a la jerárquica. Puede definirse como la clase de organización que consiste en colocar al frente de una oficina y como titular de la misma a un grupo ¾ y no a un individuo¾ cada uno de cuyos miembros actúan en plano de igualdad respecto de los otros, el cual grupo adopta resoluciones llamadas deliberaciones, de diversa naturaleza y función, según los principios de mayoría y unidad de tiempo y de lugar para resolver (…)" ²⁴

    En cuanto a la injerencia del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en la CONAI, a través de su representante, son de aplicación las siguientes citas doctrinales:

"El colegio es fundamentalmente independiente porque no está obligado a recibir órdenes de ningún otro órgano o entidad en punto al contenido de sus deliberaciones (…) La independencia del colegio como unidad se refleja en la de sus integrantes, quienes son necesariamente libres en la discusión de ideas y proposiciones y en la emisión de su voto, aún en el caso de que sean representantes de intereses o grupos." ²⁵

"(…) El miembro del órgano colegial (…) puede votar libremente, tomando en cuenta el interés particularmente representado por él, pero sin preferirlo al de la competencia pública que corresponde al colegio como tal." ²⁶

"Es posible que un colegio se constituya por representantes de diversos grupos o intereses, para lograr su armonización y aumentar la eficiencia en la gestión del cometido público. La representación que nace no es civil, sujeta a órdenes del interés representado (gremio, profesión, Estado, etc.) sino pública y es llamada representación institucional (…) En consecuencia, el representado no está sujeto a jerarquía ni a órdenes del representado ¾ ni aún si es empleado público o representante del Estado y puede desempeñar libremente su función (…)" ²⁷

    Cuando se representan intereses diversos, en este caso de entes u oficinas públicas, el representante: "actúa por sí y ejerce una competencia que es suya como miembro del colegio, no del interés o titular del interés; los efectos de su conducta recaen sobre el colegio y eventualmente sobre él mismo y no sobre la entidad representada. Pero, en definitiva, los beneficios y resultados reales de la actividad del representante son recibidos por el interés representado". ²⁸

    Sin embargo, la independencia funcional que corresponde a un colegio administrativo, no exime a la CONAI de la sujeción a las potestades de dirección del jerarca respectivo o del Poder Ejecutivo; así como también el representante está sujeto, a su vez, a la potestad directiva en cuanto a líneas y metas generales de administración, a lo cual nos referiremos a continuación.

 

IV.- EJERCICIO DE LA TUTELA ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR CULTURA

    De acuerdo con la doctrina, el representante en un órgano colegiado -- en este caso, el del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en la CONAI -- "puede recibir directrices y lineamientos generales de conducta que lo obligan, salvo que encuentre y demuestre motivo justo para votar en contrario, según su personal criterio". ²⁹

Y así se ha entendido por este órgano asesor:

"Queda claro así que el representante institucional ante un órgano colegiado, tiene como función coordinar, respetar y en la medida de su posibilidad, hacer cumplir las políticas generales de la Administración Pública, por lo que está sujeto a la dirección de la institución a la cual representa, de tal forma que si hace caso omiso de ésta, de manera reiterada, puede ser objeto de sanción, siendo removido de su cargo por pérdida de confianza." (C-057-96 de 18 de abril de 1996).

"Se puede extraer de lo expuesto que el sentido de las diversas representaciones es que el Poder Ejecutivo tenga portavoces en el seno de las Juntas Directivas u órganos colegiados para evitar conflictos de competencia, con el propósito de buscar una relación de coordinación o nexo del Poder Ejecutivo con el ente u órgano descentralizado que garantice eficiencia en la toma de decisiones.(…)

Nótese que se puede entresacar de las anteriores ideas que la integración colegiada de los órganos administrativos, tiende no sólo hacia la coordinación administrativa, sino además hacia una garantía a la sujeción de la potestad directiva (...)"(Dictamen C-266-95 de 21 de diciembre de 1995).

"Sobre el particular, considera este Despacho que cuando la ley de creación de un determinado órgano colegiado establece que el mismo estará integrado por representantes o delegados de determinadas instituciones y sectores, deja entrever el interés del legislador por crear un vínculo entre el órgano creado y la institución y sectores a los que confiere representación. Por consiguiente, las personas que se designen efectivamente tienen que ser representantes de tales instituciones y sectores." (Dictamen C-073-2000 del 7 de julio del 2000).

Pero también el órgano colegiado como un todo, y por ende, en este caso, la CONAI, se encuentra sujeto a dirección:

"El jerarca (ministro, Poder Ejecutivo, etc.), carece de la potestad de dar órdenes al colegio, pero conserva la potestad de impartirle directrices, con el fin de coordinarlo y orientarlo hacia metas más amplias (centrales) de administración. El colegio administrativo está obligado a orientar sus decisiones hacia las metas fijadas, siempre que se trate de un órgano de administración activa." ³⁰

La sujeción a la potestad directiva no se modifica por la naturaleza de entidad descentralizada de que goza la CONAI, como específicamente se ha señalado por la Procuraduría General:

"(…) por la propia naturaleza jurídica, ya analizada y establecida, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) debe acatar aquéllas normas que hayan sido emitidas para regular la actividad del sector descentralizado. (…) tanto la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas como entidad del sector descentralizado, como otras de este mismo, quedan sujetas al contenido de las directrices que emita el Poder Ejecutivo, con fundamento en lo que disponen los artículos 26, inciso b); 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, número 6227 del 2 de mayo de 1978." (Dictamen C-030-83 del 8 de febrero de 1983).

Y así ha reiterado en la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor con respecto a la Administración descentralizada:

"La relación que media entre el Estado, como persona jurídica pública mayor del ordenamiento y los otros entes públicos, se llama tutela administrativa." (Magda Inés Rojas. "El Poder Ejecutivo en Costa Rica". San José, Editorial Juricentro, 1980, Página 159).

Su fundamento es el vínculo que existe entre el Estado y el ente para asegurar la coordinación de éste último y la realización del fin para el cual se constituyó. (opinión de esta Procuraduría PGR-196 de 16 de octubre de 1990).

A través de la tutela el Estado puede conformar los segundos en el cumplimiento de sus fines, a fin de que ajusten su conducta a las exigencias legales, todo en armonía con los objetivos públicos que determinaron su creación. (opinión PGR-196 de cita).

En virtud de aquella, el Poder Ejecutivo impone metas y tipos de medios para realizarlas, directrices y sanciones de remoción y sustitución de directores de entes descentralizados. (arts. 26,b), 27,1, 93 a 100 de la Ley General de la Administración Pública). (…)

La dirección es una relación de subordinación particular, aunque no jerárquica del ente descentralizado. Se trata de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares. (Rojas Chaves, Magda, Op. cit., pág. 159)." (C-048-93 del 6 de abril de 1993).

"El elemento de confianza ínsito en la relación de dirección, se manifiesta en el concepto mismo de directriz. Esta es un acto administrativo, de alcance normativo (resolución de la Sala Constitucional N. 6345-97 de 8:33 horas del 6 de octubre de 1997), por el cual se fijan fines y medios para cumplirlos en relación con un lapso de gestión y dentro de una relación de confianza. Un acto de naturaleza y alcance diferente de la orden. La jurisprudencia constitucional ha indicado que es:

"...el conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa, o sea de pautas u orientaciones que servirán de marco conceptual para la toma de decisiones (Corte Plena, sentencia de 16 de junio de 1984, retomada por la Sala Constitucional en el voto N. 3309-94 ya citado)" (OJ-119-2000 del 31 de octubre del 2000).

"(…) La creación de un modelo de descentralización administrativa favorece, por una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado debe procurar mantener la unidad y armonía de su acción.

Conforme a nuestra Constitución, y como esta Procuraduría lo ha señalado, según posteriormente se verá, es obligación del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de quién sea el sujeto dirigido.

El artículo 140, incisos 6) y 8) de la Carta Magna, establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a través de los instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la Administración cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia.

Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal.

Como complemento de los textos constitucionales citados, se debe señalar que la potestad de dirección va implícita en la relación Estado–entes descentralizados, y está inspirada en los principios de unidad e integridad del Estado costarricense, y como parte de las funciones de orientación política asignadas al Poder Ejecutivo."(Dictamen C-078-99 del 23 de abril de 1999).

En cuanto a los alcances de esta potestad de dirección, conviene tomar en cuenta aquí algunas de sus notas más características:

"En torno a la naturaleza de la potestad, debe indicarse que se trata de un poder discrecional, por el cual el Poder Ejecutivo, orienta y coordina las acciones de los distintos órganos y entes públicos.

Conforme al significado de la palabra dirigir, según la Real Academia Española, es "encaminar la intención y las operaciones a determinado fin" o "gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión" u "orientar, guiar, aconsejar a quien realiza un trabajo."

Por su parte, coordinar es "concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común."

Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado. (…)

El poder de dirección y coordinación se concreta a través de diversos instrumentos, encontrándose regulada en nuestro ordenamiento jurídico el de la directriz, que consiste, precisamente, en un acto general, cuyo contenido es un conjunto de instrucciones o normas generales para el cumplimiento de fines públicos.

La doctrina francesa ha desarrollado en concepto de directriz. Jean Rivero ha manifestado que "De las circulares, la jurisprudencia distingue las directrices, las cuales toman con frecuencia de aquéllas su forma. Se trata de disposiciones mediante las cuales una autoridad, investida de un poder discrecional, cuyo ejercicio le impone, en principio, el examen de las situaciones individuales a las cuales se aplica, da a conocer los criterios generales a los cuales ella subordinará sus decisiones, sin que por ello se abstengan de derogarlas en un caso particular si estima que éste lo exige." (Jean Rivero, Derecho Administrativo, Instituto de Derecho Público, Caracas, 1984)

Siguiendo dicha doctrina, puede afirmarse que las directrices son actos de racionalización y facilitación de la acción administrativa. Las directrices buscan asegurar la coherencia de la acción administrativa y de prevenir o limitar el riesgo de contradicciones en dicha acción, tomando en cuenta la gran cantidad de entes públicos que conforman la Administración Pública y la diversidad y complejidad de sus funciones.

Debe dejarse claro, consecuentemente, que la directriz es una de las formas jurídicas en que se manifiesta el poder de dirección, como atribución constitucional conforme el fundamento antes referido.(…)

(…)debe entenderse, dentro del contexto y sentido global de nuestra Constitución Política, que el diseño organizacional que en ella se contiene, es que dentro de la división de funciones que se estableció, le corresponde justamente al Poder Ejecutivo el diseñar y fijar lo que es la orientación general de la política del Estado, dentro del marco normativo del derecho de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes. (…)

La Ley General de la Administración Pública viene a desarrollar esta potestad de dirección de la siguiente forma:

En el artículo 26 b) se establece como atribución del Presidente de la República el dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. En el 27.1 se señala, en lo que interesa, que corresponde al Poder Ejecutivo dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.

Indica también que existe potestad de dirección cuando un órgano puede impartirle directrices a otro a través de las cuales se ordena la actividad del ente, imponiéndole las metas y los tipos de medios que debe emplear para realizarlas, sin que pueda ordenar los actos de éste, teniendo discrecionalidad el ente para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. Dicha potestad no implica, necesariamente, jerarquía. Asimismo, el órgano director puede vigilar el cumplimiento de las directrices y sancionar con la remoción del titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar satisfactoriamente su inobservancia (artículos 98 y 100 de la Ley General de la Administración Pública).

(…) la circunstancia de que un determinado ente constituya una institución autónoma o bien, tenga una competencia específica sobre determinado campo, no excluye, per se, la potestad de dirección en los términos constitucionalmente consagrados:

"...todos los órganos que forman el aparato estatal, como Estado Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo –Gobierno– (arts. 140,3, 8 C.P.), para cumplir, entre otros, con los mandatos constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art. 50 C. P.)... El Poder Ejecutivo –Gobierno–, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social...", (Sala Constitucional, resolución Nº 3089-98 del 12 de mayo de 1998) (Lo resaltado no es del original)

Se observa, al efecto, que la sujeción de todos los órganos que conforman el aparato estatal (…) a la potestad de dirección se hace descansar en la propia Constitución Política y en los fines propios del Estado. Además, la sentencia transcrita reconoce en términos generales el poder de orientación política, que se manifiesta fundamentalmente en el plan de gobierno y en los planes y programas de desarrollo, consubstancial al Poder Ejecutivo actual y cuyo destinatario no es sólo el Estado, sino toda la sociedad.

(…) Como consecuencia de tal potestad de dirección debe señalarse que, como expresión del poder directivo, la directriz es un medio de ordenar la actuación de diversos organismos en forma racional y coherente, con el objeto de orientar el cumplimiento de los fines públicos que deben perseguir, y lograr que de esa forma la realización de los planes, programas y políticas definidos por el Poder Ejecutivo. Esa ordenación implica la orientación en la forma de alcanzar los fines y metas de la actividad del organismo dirigido y, eventualmente, de los medios para lograrlos, lográndose la coordinación entre los distintos órganos y entes. De esta forma se permite el cumplimiento del principio de la unidad estatal. Para desentrañar el concepto de directriz presente en nuestro ordenamiento, retenemos la definición que de ese término hace don Eduardo Ortíz Ortíz:

"...la directriz es un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido". E, ORTIZ ORITZ: Los sujetos del Derecho Administrativo, Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p.30.

De dicha definición podemos extraer los elementos esenciales de la directriz, que la identifican, separándola, de otros actos. Primero, el valor jurídico de una directriz es el propio de un acto administrativo. (…)

Empero, el carácter de la directriz no es el propio de una orden ni tampoco el de un reglamento, lo que se debe a la discrecionalidad que conserva el dirigido. De modo que aún cuando la directriz debe ser de alcance general, puesto que se dirige la actividad ("condiciones generales de actuación" resolución Nº 3309-94 del 5 de julio de 1994) y no a un acto concreto del ente concernido, no tiene alcance reglamentario." (Dictamen C-078-99 del 23 de abril de 1999, en igual sentido, OJ-046-99 de esa misma fecha y OJ-043-99 del 8 de abril del mismo año. Criterios en la misma línea se externan en: C-217-89 del 15 de diciembre de 1989, C-131-94 del 16 de agosto de 1994, C-186-95 del 28 de agosto de 1995, C-215-95 del 22 de setiembre de 1995, OJ-094-99 del 20 de agosto de 1999, C-186-99 del 22 de setiembre de 1999 y OJ-091-2001 del 9 de julio del 2001).

    En desarrollo de las disposiciones contenidas en los numerales 26, inciso b) y 27, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, a los que se ha hecho referencia en los textos recién transcritos, se emite el Decreto N°. 14184-PLAN del 8 de enero de 1983, ³¹ en cuyos considerandos se puede leer:

"2°-Que el establecimiento de un Subsistema de Dirección y Planificación Sectorial viene a representar un instrumento que fortalece y agiliza el Sistema de Planificación Nacional y coadyuva a la dirección y coordinación de las actividades de Gobierno y de sus instituciones autónomas. (…) ³²

4°-Que es conveniente agrupar a las instituciones, programas y actividades públicas en sectores de actividad, con el fin de imprimir un mayor grado de coordinación, de eficacia y de eficiencia a nuestra Administración Pública. (…)

6º.-Que la Ley General de Administración Pública introduce un régimen jurídico novedoso para fortalecer la acción directiva del Gobierno en particular sobre los entes descentralizados, introduciendo potestades y responsabilidades ministeriales que es indispensable canalizar y reglamentar adecuadamente."

    Para ello, crea el Subsistema de Dirección y Planificación Sectorial, y establece sectores de actividad de la Administración Pública, incluyendo, dentro de los sociales, al Sector cultural y recreación y al Sector trabajo y seguridad social (artículo 3°), disponiendo al respecto:

"Artículo 4º.-Cada sector de actividad pública incluirá el conjunto de ministerios, instituciones descentralizadas, programas y actividades públicas que concurran en un mismo campo de acción para la consecución de objetivos básicos de Gobierno. El Presidente de la República, conjuntamente con el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, determinarán las instituciones, programas y actividades públicas que conformarán cada sector. Asimismo, el respectivo decreto que establezca cada sector, deberá contener la definición global de los objetivos sociales o económicos hacia cuya consecución, se encaminan las acciones de las instituciones del Sector y enmarquen la labor directiva del Ministro del ramo." (la negrita no pertenece al original).

"Artículo 5º.-El Presidente de la República nombrará como responsable por la dirección y coordinación de cada sector; a un Ministro de Gobierno, con o sin Cartera, de acuerdo al respectivo ramo de actividades."

"Artículo 12.-Corresponderá en forma indelegable al Ministro del Sector en conjunto con el Presidente de la República:

a) Definir la Política de Gobierno para su Sector;

b) Dirigir y coordinar al Sector, tanto a nivel nacional como regional, (…)"

    En cumplimiento de estos mandatos, el 29 de abril del mismo año se emite el Decreto N°. 14501-C-PLAN, que tiene entre sus considerandos los mismos recién transcritos para el Decreto N°. 14184-PLAN, y establece como integrantes del Sector Cultura, entre otros, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

    Se definen como objetivos del Sector Cultura, entre otros:

"2) Realizar la descentralización, desconcentración y regionalización de los servicios culturales, con el fin de promover el desarrollo cultural y ampliar la participación y el acceso a la cultura por parte de las comunidades de nuestro país.(…)

4) Desarrollar mayores vínculos entre las directrices culturales y el proceso educativo costarricense.

5) Promover todo tipo de acciones encaminadas a recuperar y consolidar la identidad cultural costarricense.

6) Generar, difundir y proyectar en las comunidades el quehacer cultural y a la vez respetar los valores auténticos y la idiosincrasia de las comunidades.(…)

8) Propiciar actividades que conduzcan, a las propias comunidades, a organizar y convertir a sus habitantes en creadores y autogestores de su propio desarrollo cultural, intercambiable para reconocimiento y respeto a nivel interregional." (artículo 4).

    Se encarga la dirección y coordinación del sector al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes (artículo 5), y en ese carácter se le asignan funciones tales como definir, conjuntamente con el Presidente de la República, la política de gobierno para el sector; dirigirlo y coordinarlo; supervisar que las actividades y la política sectorial se orienten en los lineamientos y directrices de política presupuestaria³³; y vigilar que la organización y funcionamiento de las instituciones respondan a los requerimientos de los objetivos sectoriales, de las directrices y disposiciones superiores en materia de política y reforma administrativa (artículo 6).

    Concretamente, sobre las directrices preceptúa:

"Las directrices que emita el Presidente de la República, el Poder Ejecutivo como tal, o el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes con aprobación del Presidente de la República (…) deberán cumplir los siguientes requisitos de contenido y forma:

1. Se referirán a los entes descentralizados del Sector Cultura sometidos legalmente a la dirección gubernativa.
2. Deben enmarcarse dentro de los objetivos y funciones legales de los entes descentralizados dirigidos y motivarse con fundamento en el Plan Nacional de Desarrollo cuando esté formalmente promulgado por el Poder Ejecutivo, o en el respectivo Programa de Gobierno y en los Planes Regionales y Sectoriales de Cultura cuando también estén formalmente promulgados.³⁴
3. Deberán concretar política gubernamental, en forma de objetivos, metas, prioridades y lineamientos de política.
4. Deberán asimismo indicar, cuando sea posible los plazos y términos en que se espera razonablemente que se logren los resultados que se desean.
5. Deberán, cuando corresponda, indicar las principales acciones o modificaciones organizativas que los entes del Sector Cultura en conjunto deberán adoptar, para lograr la mejor integración de sus esfuerzos, o indicar lo mismo para cada ente en particular, sin que esto signifique potestad del Poder Ejecutivo para tener injerencia directa en la gestión administrativa del ente."

    Como se puede apreciar, se trata de objetivos muy específicos y puntuales sobre el tema de la cultura, en los que necesariamente habría que incluir los que tocan a la cultura indígena; por lo que no parece válido sostener que estas atribuciones de dirección del Ministerio de Cultura hayan sido desplazadas con la simple emisión del Decreto No. 27103-H de 9 de junio de 1998 y los homónimos posteriores.

    Primero, porque dicho Decreto, y los subsiguientes, fueron promulgados por razones estrictamente presupuestarias, y así se desprende fácilmente de su contenido y hasta de su título: "Procedimiento para la aplicación y seguimiento de la política presupuestaria de los Ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad presupuestaria", y en ese tanto no podría dejar sin efecto normas sustantivas de otra índole como las aquí enunciadas para el sector cultura³⁵.

    De otra parte, y aunque la CONAI es un ente legalmente ocupado en los asuntos indígenas, resulta obvio que la cultura indígena no se agota en ella, aunque la Ley No. 6172 le encomiende la coordinación de todos los organismos del Estado abocados a programas de desarrollo (artículo 10); por lo que la inclusión de la CONAI para efectos presupuestarios dentro del sector de trabajo y seguridad social, jamás podría hacernos llegar a la conclusión de que los aspectos propiamente culturales de los indígenas, vayan a ser ahora absorbidos por este sector, cuando es patente su mayor identificación con el Sector cultura en general.

    Finalmente, pero no menos importante, es que el Decreto No. 27103-H y los posteriores no contienen ninguna norma derogatoria del Decreto No. 14501-C-PLAN, por lo que, y regulando materias diferentes, es insostenible admitir una derogatoria tácita de este último por aquellos.

    En otro orden de cosas, y a modo de complemento, conviene acotar que los objetivos del Sector Cultura, arriba definidos, se encuentran en armonía con los preceptos del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley N°. 7316 de 3 de noviembre de 1992:

"Tal instrumento internacional busca pasar de una visión integracionista a una autodeterminante de los pueblos indígenas, en la que éstos deben ser tomados en cuenta en toda aquella toma de decisiones legales y de planificación que les pueda afectar. El Convenio reafirma la trascendencia de preservar el bagaje cultural de los pueblos indígenas y su status de vida, ya no como una medida transitoria hacia su incorporación a la sociedad que les circunda, sino como un valor en sí mismo, que merece respeto, tutela y promoción." Dictamen C-045-2000 del 9 de marzo del 2000.

Sin embargo, y en virtud de la especial materia que nos trata, debe ponderarse un equilibrio entre las injerencias del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ¾ según sus competencias atribuidas vía ley o decreto ejecutivo, o en cabeza de su jerarca como director y coordinador del Sector Cultura¾ y "el derecho [de los pueblos indígenas] de decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual (…) y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural".³⁶ (artículo 7 del Convenio, la frase entre corchetes no es del original).

    Pues, de acuerdo con el Convenio, los gobiernos deben:

• Desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, acciones coordinadas y sistemáticas que promuevan la plena efectividad de sus derechos sociales y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones (artículo 2).

• Adoptar medidas especiales -- que no sean contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados -- necesarias para salvaguardar sus instituciones y culturas (artículo 4).

• Reconocer y proteger los valores y prácticas sociales y culturales de dichos pueblos y respetar la integridad de sus valores, prácticas e instituciones (artículo 5).

• Consultarles mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, establecer medios a través de los cuales puedan participar libremente y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos responsables de políticas y programas que les conciernan, así como medios para el pleno desarrollo de sus instituciones e iniciativas, proporcionando los recursos necesarios para ese fin en los casos apropiados (artículo 6).

    Y en esta misma línea, en el Capítulo 26 de la Agenda 21³⁷, relativo al reconocimiento y fortalecimiento del papel de las poblaciones indígenas y sus comunidades, se indica que los gobiernos deberían proponerse el cumplimiento de objetivos tales como:

"a)Instituir un proceso encaminado a investir de autoridad a las poblaciones indígenas y a sus comunidades, mediante la adopción de medidas que incluyan:

i) La adopción o ratificación de las políticas o instrumentos jurídicos apropiados a nivel nacional; (…)

iii) El reconocimiento de sus valores (…)

b) Establecer, cuando proceda, acuerdos para intensificar la participación activa de las poblaciones indígenas y sus comunidades en la formulación de políticas, leyes y programas relacionados con la ordenación de los recursos en el plano nacional y otros procesos que pudieran afectarles, así como para propiciar que formulen propuestas a favor de políticas y programas de esa índole;".

    Y se destaca la necesidad de que algunas poblaciones indígenas y sus comunidades, de acuerdo con la legislación nacional, participen en la adopción de decisiones relativas al desarrollo que les afecten, proponiendo algunas medidas concretas que los gobiernos podrían implementar, entre ellas:

"b) Adoptar o reafirmar políticas o instrumentos jurídicos apropiados que protejan la propiedad intelectual y cultural indígena y el derecho de las poblaciones indígenas a preservar sistemas y prácticas consuetudinarios y administrativos."

    Para lo cual enuncia como acciones a tomar por los gobiernos, en cooperación plena con las poblaciones y sus comunidades, entre otras:

"Crear o fortalecer los mecanismos nacionales para celebrar consultas con las poblaciones indígenas y sus comunidades con miras a tener en cuenta sus necesidades e incorporar sus valores y sus conocimientos y prácticas tradicionales o de otra índole en las políticas y programas nacionales en materia de ordenación y conservación de los recursos naturales y en otros programas de desarrollo que puedan afectar a esas poblaciones;".

    Conviene recordar aquí que la Ley Indígena, Nº 6172 de 29 de noviembre de 1977, establece que "las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales." (artículo 2) y que las reservas indígenas se rigen "…por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de la CONAI. La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un Consejo Directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita."(artículo 4, el destacado es nuestro).

    Acerca del concepto de "comunidad" se indicó por este órgano asesor en el Dictamen C-246-88 del 14 de diciembre de 1988:

"El término "comunidad" tiene connotaciones antropológicas y sociológicas. En efecto, hace referencia a una población localizada en una circunscripción geográfica integrada en virtud de ciertas características sociales, económicas, culturales, etc. El término puede, también, ser definido jurídicamente. Así, la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad establece un criterio de índole geográfico: La comunidad es la población establecida dentro de un territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria."

    En este caso el territorio o circunscripción geográfica lo constituye la reserva indígena, como lo expresa el mismo numeral 4 arriba citado.

    Para el ejercicio de esos derechos y cumplimiento de las obligaciones, las Comunidades Indígenas deben adoptar como forma de organización la de Asociaciones de Desarrollo, definidas como "organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada" y "entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado", que una vez inscritas legalmente, gozarán de plena personalidad jurídica (artículo 11 del Reglamento a la Ley N°. 3859 sobre Desarrollo de la Comunidad, Decreto N°. 26935-G de 20 de abril de 1998), y las representarán judicial y extrajudicialmente, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 3 y 5 del Decreto N°. 8487-G de 26 de abril de 1978, que reglamenta la Ley Indígena.

    Sin embargo, aunque la Ley Indígena hace referencia a un Consejo Directivo como representante de toda la población y "administrador" de la comunidad, del cual dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita, el Poder Ejecutivo ha otorgado a las Asociaciones de Desarrollo, también el carácter de gobierno local de las Comunidades, de manera expresa en los Decretos No. 13568-C-G del 30 de abril de 1982 (artículos 1 y 2) y No. 21475-G del 12 de octubre de 1992 (numeral 3), que transcribimos en ese orden:

"Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas."

"Únicamente puede existir una sola Asociación de Desarrollo Integral para cada Reserva Indígena.

En caso de que la extensión de la Reserva lo amerite, pueden existir comités locales y/o asociaciones específicas, para fines específicos, pero estos organismos quedan dependientes de la Asociación de Desarrollo Integral."

"Los Consejos Étnicos no podrán invadir competencias ni atribuciones de los gobiernos locales de las Reservas (Asociación de Desarrollo Integral)… Cualquier acción eventual de los Consejos Étnicos en las Reservas, se hará a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral locales, respetando la autonomía de estas."

    Esa misma orientación también se deja entrever en el Reglamento a la Ley Indígena:

"Las Asociaciones de Desarrollo Integral de la Comunidad, designarán a los Comités Auxiliares como organismos subordinados a las mismas y con atribuciones propias para el cumplimiento de los fines asignados." (artículo 6).

"En los casos a que se refiere el artículo 4° párrafo 2 de la Ley, o cuando la dispersión y alejamiento de la población lo amerite, la organización tradicional deberá afiliarse a las Asociaciones de Desarrollo Integral, formando Asociaciones de Desarrollo Específico, para el cumplimiento de los objetivos de la Comunidad Indígena." (artículo 7).

    Y es aquí donde el papel que desempeña el Ministerio de Cultura asume una doble dimensión en punto a la materia indígena, toda vez que, de acuerdo con el mismo Decreto No. 14501-C-PLAN también ejerce tutela administrativa sobre la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, como miembro del Sector Cultura.

    Esta Dirección es un "órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía" y constituye "un instrumento básico de desarrollo, encargada de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social." (artículo 1° de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N°. 3859 de 7 de abril de 1967), para lo cual cuenta entre sus objetivos con la planeación y promoción de la participación activa y organizada de las poblaciones en los programas nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social; y la inscripción de las asociaciones y grupos para el desarrollo de la comunidad (artículo 3° de la Ley N°. 3859):

" La Dirección, para realizar sus funciones, actuará fundamentalmente a nivel de las propias comunidades a través de las asociaciones de desarrollo. Por medio de éstas, las comunidades participarán activamente en todos los planes y programas dirigidos a su propio desarrollo." (artículo 6 de la Ley N°. 3859).

    Es así como la incorporación al Sector Cultura de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, entidad aglutinante de las Asociaciones de Desarrollo Integral, entre ellas las correspondientes a cada Reserva Indígena, también ha de servir al Ministerio rector para que las políticas atinentes sean llevadas a la práctica de manera más eficaz.

 

CONCLUSIONES

    No obstante la evidente relación que el concepto de cultura guarda con la materia cultural indígena, la Ley de creación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, No. 4788 de 5 de julio de 1971, carece de expresas funciones a él encomendadas en dicha materia, y tampoco ha sido desarrollada ni complementada con otras normas de carácter legal o reglamentario en ese sentido, salvo específicas disposiciones incluidas en normas dispersas, o su participación, por medio de un representante, como miembro dentro de comisiones con competencia asignada, de las que destaca la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, pero que se rigen por las reglas básicas de los órganos colegiados.

    Los casos de la Dirección General de Cultura y el Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, ambos ubicados dentro de la estructura organizativa del Ministerio, merecen mención aparte, por cuanto sus atribuciones podrían incluir eventualmente el tópico indígena, pero al ser reguladas jurídicamente por medio de leyes de presupuesto ordinario y extraordinario, son de dudosa constitucionalidad.

    Sin embargo, como órgano rector del Sector Cultura, según Decreto No. 14501-C-PLAN, en relación con el No. 14184-PLAN, podrá aquel Ministerio dirigir y coordinar las políticas pertinentes y emitir las directrices necesarias, con aprobación del Presidente de la República o en su asocio como Poder Ejecutivo, para alcanzar los objetivos propios de ese Sector (artículo 4° del Decreto 14501), en el que se incluye la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, con excepción de la materia presupuestaria, en cuyo ámbito estos organismos públicos dependen del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Gobernación, respectivamente.

    Esta tutela administrativa de que goza el Ministerio de Cultura, empero, deberá estar siempre ajustada, tratándose de asuntos indígenas, a lo dispuesto en el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley N° 7316 de 3 de noviembre de 1992, y en la Ley Indígena, Nº 6172 de 29 de noviembre de 1977.

    Sin perjuicio de la respuesta que hasta aquí se ha hecho a la consulta planteada, esta Procuraduría recomienda, sin que tenga efecto vinculante y salvo mejor criterio, se modifiquen los textos respectivos de ley con el fin de que se incorporen las atribuciones que en el campo de la cultura indígena pueda tener el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; así como que presupuestariamente se incluya a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas en el Sector de Cultura y Recreación, excluyéndolo del de Trabajo y Seguridad Social, y que los Decretos que en adelante se emitan sobre materia indígena sean firmados, además del Presidente de la República, por el Ministro de Cultura, y no por el de Gobernación, como hasta ahora se ha hecho; todo con el propósito de dar mayor coherencia a la estructura y actuación administrativas.

    Del señor Ministro, atentamente,

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                             Licda. Susana Fallas Cubero

PROCURADOR AGRARIO                          ABOGADA DE PROCURADURIA

 

VBC/SFC

c.i.: Junta Directiva

Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

1 Las atribuciones de este representante del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes serán objeto de análisis más adelante (punto III).

² Con respecto a este tema es que el Departamento Legal recomienda se consulte a este órgano asesor:

"Así las cosas, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes le persisten las responsabilidades que les son propias, en relación con órganos que conforman su sector, y que fueron indicados supra, correspondiendo al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la responsabilidad de tenerlo incorporado en su Sector, a efecto de la dotación de los recursos presupuestarios que por ley deben asignársele.

No obstante lo expuesto, en relación con éstas últimas consideraciones, estimamos recomendable se eleve consulta a la Procuraduría General de la República, para que se vierta dictamen, sobre el particular, dada la importancia de la definición de acciones sobre el particular del Ministerio."

³ El Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N°. 3515-97 de las 15:12 horas del 24 de junio de 1997, que resuelve un Recurso de Amparo interpuesto por varios representantes de Asociaciones de Desarrollo Integral de Reservas Indígenas contra el Ministro de Cultura, por una reducción presupuestaria aplicada a CONAI en un 70% para 1996 y 85% para 1997. indica en su considerando sétimo que "…el Estado tiene el deber de restituir la situación presupuestaria de CONAI." y condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios causados." En la misma línea, los votos de esta Sala, números 241-98 de las 9:39 horas del 16 de enero de 1998 y 4489-99 de las 11:33 horas del 11 de junio de 1999.

⁴ Texto tomado de la red Internet (Fecha 18 de febrero del 2002. Hora: 8:30 a.m.): http//www.mideplan.go.cr/pnd/plan19982002/Economico/cultura/index/html).

⁵ Actualmente son 24 los territorios indígenas: por Decreto 29447-G el 21 de marzo del 2001 se reestablece la reserva indígena de China Kicha con la definición de nuevos límites (etnia Cabécar) y por Decreto 29451-G del 22 de marzo del mismo año se establece la reserva indígena Guaymí de Altos de San Antonio.

⁶ Sobre este punto en el Dictamen C-090-2000 de 9 de mayo del 2000 se indicó: "La personalidad instrumental de que goza el Museo tiene alcances limitados, puesto que está referida a materia financiera. Dicha personalidad le permite no sólo recibir directamente los ingresos que han sido establecidos en su favor, sino una gestión autónoma de ellos. Lo que quiere decir que dichos recursos no ingresan al Presupuesto Nacional y son administrados con independencia de los procedimientos que rigen la ejecución de dicho Presupuesto. Como hemos indicado en otros dictámenes (C-087-88 de 25 de mayo de 1988, 115-89 de 4 de julio de 1989, 171-96 de 18 de octubre de 1996, 175-96 de 21 de octubre de 1996, entre otros), el ámbito de acción de esa personalidad es la gestión financiera autónoma que le permite tener un patrimonio y presupuesto separado de la Ley de Presupuesto y una capacidad contractual propia referida a ese Presupuesto. Posibilidad de gestión presupuestaria independiente que, empero, fue considerada por la Sala Cuarta como inconstitucional en la resolución N: 6240-93, referida a la Dirección General de Hidrocarburos."

⁷ Sobre estas funciones, pueden verse los dictámenes C-210-2001 de 30 de julio del 2001 y C-008-2000 de 8 de enero del 2002.

⁸ Texto tomado de la red Internet (Fecha 18 de febrero del 2002. Hora: 8:30 a.m.): http//www.mideplan.go.cr/pnd/plan19982002/Economico/cultura/index/html).

⁹ En las Leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para los Ejercicios Económicos de 1998 y 1999, Nos. 7720 de 28 de noviembre de 1997 y 7853 de 4 de diciembre de 1998 se indica: "Paralelamente al surgimiento del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, nace el Departamento de Defensa del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural, dependiente de la Cartera de Cultura. En 1979 debido a la especificidad y complejidad del campo de acción dentro de la protección del patrimonio cultural, se separó de la Dirección General de Cultura, con lo que adquirió independencia administrativa, presupuestaria y de personal. Se creó entonces el Programa 751: Investigación y Conservación del Patrimonio Histórico Cultural, con el de Investigación Arqueológica, Histórica y Cultural, según Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario N°. 6303 del 8 de diciembre de 1979 (tomo uno)… En noviembre de 1976 el programa cambia su nomenclatura para llamarse Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Histórico Cultural." (tomo II, pp-117-024 y tomo II, pp-117-022 respectivamente). Por su parte, en el Libro del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Sobre las Huellas de la Cultura Nacional, San José, 1997, se señala que el Departamento de Defensa del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural conforma en 1979, junto con los recién creados Departamento de Antropología y Departamento de Museos, el Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Arqueológico, Antropológico, Histórico y Arquitectónico, hoy conocido como Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural (p.24).

¹⁰ En cuanto a los "presupuestos por programas" los caracterizan por ser una herramienta política, en cuanto expresa las decisiones de la alta dirección en acciones específicas; instrumento de planificación en cuanto contiene objetivos y metas por cumplir con determinados medios, e instrumento de administración en cuanto exige que se realicen acciones específicas para coordinar, ejecutar, controlar y evaluar los planes y programas.

¹¹ La Real Academia Española define "folclore" (del inglés "folklore") como: "Conjunto de creencias, costumbres, artesanías, etc., tradicionales de un pueblo" y "popular" como adjetivo que califica a una forma de cultura: "considerada por el pueblo propia y constitutiva de su tradición". Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición. Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., 2001. Tomo I, pág. 1072, y Tomo II, pág. 1803.

¹² Creada por Decreto N° 19262-C del 26 de octubre de 1989, y que tiene como objetivos, entre otros:

"Promover la coordinación entre entes gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales, con el fin de estimular la investigación, el rescate, la conservación, la producción y la divulgación de las diversas manifestaciones del folclor y la cultura popular de Costa Rica. Presentar iniciativas al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, a otras entidades gubernamentales, a las instituciones de investigación y de educación superior, a las municipalidades y los comités de cultura, relativas al folclor y la cultura popular. Propiciar encuentros, seminarios y otras actividades de formación, actualización y divulgación en materia de folclor y cultura popular costarricense."

¹³ Creada en la Ley sobre el Patrimonio Nacional Arqueológico N°. 6703 de 28 de diciembre de 1981, su función principal es velar por el cumplimiento de esta ley. Téngase en cuenta la aclaración hecha en el acápite anterior en el sentido de que el ámbito de ésta es distinto del que aquí interesa.

¹⁴ Creada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, N°. 7555 de 4 de octubre de 1995, asesora al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en el cumplimiento de esa Ley, en lo que interesa, en cuanto a monumentos y sitios. Aunque debe tenerse en cuenta que, igual que en la nota anterior, el ámbito de esta ley escapa del tema central de esta consulta.

¹⁵ Creada por Decreto N°. 21635-MP-C del 12 de octubre de 1992, como órgano consultivo del Presidente de la República, con el objeto de estudiar la situación de las comunidades indígenas, agilizar el trámite y resolución de los problemas que les afecten y estudiar la disponibilidad de recursos y los programas existentes en las instituciones públicas, dirigidos a atender a las comunidades indígenas marginadas (considerando 2).

¹⁶ El Decreto N°. 26174-MP-C le otorga como funciones: "a) Promover acciones de coordinación y concertación que faciliten la definición de políticas y el establecimiento de acciones orientadas al desarrollo integral de los Pueblos Indígenas. b) Facilitar la elaboración y el seguimiento de Planes de Trabajo orientados al desarrollo de los Pueblos Indígenas. c) Promover la aplicación del Convenio 169 de la OIT así como todas aquellas iniciativas en el marco del Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas y de la Creación del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. d) Coordinar el apoyo financiero y técnico necesarios para el cumplimiento de los acuerdos para responder a la problemática socioeconómica y cultural de los Pueblos Indígenas." Este decreto, si bien no ha sido derogado, dispone que los representantes de las instituciones que conforman la Comisión durarán en sus cargos un año a partir de su nombramiento (artículo 3°), con lo cual parece tener una operatividad limitada en el tiempo.

¹⁷ En cuanto al uso de este término es aplicable lo señalado en otra oportunidad por esta Procuraduría: "Como puede observarse, el legislador otorgó "personería" a la Comisión. Pero, este término es impropio, porque hace referencia a cargo, ministerio o función de personero. En realidad, la intención legislativa era otorgar personalidad jurídica. (…) De modo que, el legislador empleó el término personería, como americanismo de personalidad jurídica por capacidad para comparecer en juicio, (Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, T. III 8ª Ed. Bs. As. Editorial Heliasta, 1974. Pág., 272). La personalidad jurídica es la aptitud legal para ser sujeto de derechos y obligaciones. Es frecuente la posición doctrinal que equipara capacidad jurídica y personalidad. (Idem, pág. 334). …" (Dictamen C-048-93 de 6 de abril de 1993).

¹⁸Ortiz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 313.

¹⁹ "Artículo 4º.- Son objetivos fundamentales de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas:

a) Promover el mejoramiento social, económico y cultural de la población indígena con miras a elevar sus condiciones de vida y a integrar las comunidades aborígenes al proceso de desarrollo; b) Servir de instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas obligadas a la ejecución de obras y a la prestación de servicios en beneficio de las comunidades indígenas; c) Promover la investigación científica del modo de vida de los grupos indígenas, con el propósito de lograr el más cabal conocimiento de éstos, y fundamentar así la orientación de los programas tendientes a su bienestar, para poder valorar objetivamente nuestras tradiciones culturales autóctonas; d) Fomentar la divulgación de los asuntos indigenistas a fin de crear conciencia sobre éstos, y así poder estimular el interés por el estudio de su cultura, en especial lo referente a las lenguas indígenas, cuyo uso y estudio serán activamente promovidos; e) Velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra; el uso oportuno de crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia técnica eficiente; f) Velar por el cumplimiento de cualquier disposición legal actual o futura para la protección del patrimonio cultural indígena, colaborando con las instituciones encargadas de estos aspectos; g) Orientar, estimular y coordinar la colaboración de la iniciativa privada en las labores de mejoramiento social, económico y cultural de la población aborigen; h) Promover mediante el desarrollo de adiestramiento una mayor capacitación de quienes ejercen profesiones o cargos en las zonas habitadas por los indígenas (…) k) Crear consejos locales de administración para resolver en principio los múltiples problemas de las localidades indígenas; (…)."

²⁰Contra los incisos a) y b) del numeral 2° de la Ley N°. 5251 que incluyen en la integración de la Comisión a representantes de diversas dependencias e instituciones ¾ entre ellas el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes¾ y de los Concejos Municipales de Guatuso, Talamanca, Coto Brus, Pérez Zeledón, Buenos Aires y Mora y del Concejo de Distrito de Boruca, se encuentra pendiente de resolución una acción de inconstitucionalidad interpuesta, bajo el expediente 99-2607-007.

²¹ Amén de que podría ser electo Presidente, Vicepresidente, Secretario, Tesorero, Fiscal o Vocal de la Junta Directiva, o bien Director Ejecutivo (esto último siendo miembro o no de la Junta Directiva), con las atribuciones respectivas otorgadas en la Ley N°. 5251, por ejemplo ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Junta y preparar junto al Tesorero los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Comisión y someterlos a la aprobación de la Junta Directiva, en el caso del Presidente (art.18); servir de medio de comunicación entre la Comisión y las entidades públicas y particulares, en el caso del Secretario (art.19) y fiscalizar todas las actuaciones de la Junta Directiva e informarle de irregularidades que perjudiquen la buena marcha de la Comisión, en el papel de Fiscal (art.21).

²² La Ley contiene dos disposiciones contradictorias, el inciso a) del numeral 6° indica que los miembros de la CONAI pueden asistir a las sesiones de la Junta Directiva con voz pero sin voto, mientras que el inciso b) del artículo 23 dispone entre las atribuciones y deberes de los representantes, asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Directiva con voz y voto. Pareciera que los representantes que no sean miembros de la Junta Directiva no deberían participar con su voto en la formación de la voluntad de ese órgano para la toma de las decisiones: "Los actos colegiales son actos simples y no complejos: emanan de una sola voluntad, formada a través de las personas físicas que integran el colegio u órgano." (El destacado no pertenece al original. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot S.A., quinta edición actualizada, 2000, pp.119,120).

²³ Marienhoff, Miguel S., op. Cit., pp.118 y 119.

²⁴ Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. San José, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 73.

²⁵ Ibid, p.74.

²⁶ Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. San José, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 76.

²⁷ Ibid., p. 78.

²⁸ Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. San José, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 104.

²⁹ Ibid., p. 104.

³⁰ Ibid., p. 74.

³¹ Véase Dictamen C- 243-95 de 27 de noviembre de 1995.

³² Respecto a la potestad de programación, valga transcribir una cita de don Eduardo Ortíz Ortíz, que es aplicable también a los entes descentralizados: "Programar es formular un plan. Sostienen algunos que éste es una fijación de metas coordinadas o referidas unas a otras, en mutua dependencia, para alcanzar un resultado de equilibrio o balance. (…) El plan no puede ser indicación particularizada de conductas, ni aún fijación de resultados para casos concretos. Se refiere necesariamente a la gestión y no acto aislado y a varios entes y no a uno solo. Se planifica lo que puede resultar conflictivo entre entes con campos de acción conexos a lo que resulta necesario conectar para la realización de una meta común. (…) Puede sostenerse que el plan es, entonces, un acto estatal de fijación de fines y medios generales de acción de los entes autónomos, en cuanto conexos o conectados entre sí para la realización de cometidos que exceden de la especialidad orgánica de cada uno, con el objeto de producir una gestión global armónica y eficiente." Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 330.

³³ Entendiendo modificado el inciso g) del numeral 6 del Decreto 14501-C-PLAN por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N°. 8131 de 18 de setiembre del 2001, artículos 21, 23 y 24.

³⁴ Cuando se promulgue el "Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de Costa Rica" también será un punto de referencia obligado en los términos de este artículo.

³⁵ Recuérdese en este mismo sentido, el Oficio ya citado DAJ-D-083-99 de 5 de junio de 1999, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que concluyó que "con la citada sectorización presupuestaria a lo más que se podría llegar es que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se le encargó verificar la "... aplicación y seguimiento de la política presupuestaria..." del sector bajo su coordinación."

³⁶ Nótese que esta disposición es de alguna manera contrastante con el objetivo de la CONAI enunciado en el inciso a) del artículo 4° de su ley de creación: "Promover el mejoramiento social, económico y cultural de la población indígena con miras a elevar sus condiciones de vida y a integrar las comunidades aborígenes al proceso de desarrollo;" (el destacado es nuestro).

³⁷ Adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, realizada en Río de Janeiro, Brasil, del 3 al 14 de junio de 1992. Texto consultado de la red de Internet (Fecha 11 de marzo del 2002. Hora: 10:00 a.m.): http//www.un.org/esa/sustdev/agenda21sp/capitulo26.htm).