C-120-2002

14 de mayo de 2002

Ingeniero

José Rodríguez Zelaya

Presidente

Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A.

S. O:

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de 23 de abril último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con los alcances de los Decretos Ejecutivos Ns. 30213-H y 30214-H, respecto de los cuales se considera que afectan las facultades de la Empresa, según resultan de la Ley N. 7789.

    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de esa Entidad, de 23 de abril del mismo año. En dicho criterio se afirma que los decretos de mérito "evidencian un manifiesto interés de rescatar la potestad de fiscalización de la Autoridad Presupuestaria, en relación con las entidades privadas (sic) que cuentan o administran fondos públicos, aun en cuanto a aquéllas que en virtud de autorización legal –cual sucede con la ESPH S. A.- se encuentran exentas de revisión previa en materia presupuestaria, por parte de dicho órgano contralor y de la misma Contraloría General de la República". Agrega la Asesoría que en el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Poder Ejecutivo no puede sobrepasar las potestades de orden constitucional que le son propias. La aplicación a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia de regulaciones de índole reglamentaria como las que se menciona "excede las facultades de la Administración" y son el producto de una interpretación "contra legem". Considera que la potestad reglamentaria no autoriza a sustituir el texto de la ley ni la intención de quienes la dictaron. Cita jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre los límites a la potestad reglamentaria. Agrega que los Decretos Ejecutivos son inconstitucionales e ilegales porque pretenden incorporar a la Empresa de Servicios Públicos dentro del ámbito de las regulaciones de la Autoridad Presupuestaria. Lo anterior por cuanto la Empresa y sus subsidiarias han sido excluidas de la aplicación de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria por el artículo 8 de la Ley N. 7789. Exclusión que tiene como objeto ampliar el campo de acción de la Empresa para que se facilitara la operación de la entidad, en igualdad de condiciones con sociedades similares de Derecho Privado. Un fin que se pretende desvirtuar por vía reglamentaria sometiendo la entidad a las directrices de la Autoridad Presupuestaria y a los condicionamientos propios de los entes estatales, lo que imposibilita el desarrollo de una libre actividad. Por lo que se aniquila el plan operativo de la Empresa elaborado para el año 2003. Estima que los Decretos tampoco se conforman con la Ley N. 8131, porque la Empresa no se nutre de recursos provenientes del Presupuesto General de la República, sino que sus recursos son producto de su propia actividad, como generadora y distribuidora de los servicios de energía eléctrica y agua potable. Cita al efecto, el párrafo segundo del artículo 1, porque estima que exceptúa de su aplicación a las entidades constituidas como sociedades mercantiles, que se financien independientemente con los recursos que ellas generan en su giro originario. Concluye señalando que el propósito del legislador fue desafectar de las regulaciones de la Ley de la Administración Financiera a las entidades que el legislador ha querido crearles un régimen jurídico de mayor libertad operativa.

    De conformidad con lo expuesto, la razón por la cual se cuestiona la aplicación de los Decretos Ns. 30213 y 30214 radica en que se estima que la Empresa de Servicios Públicos de Heredia es una entidad privada que no se nutre de recursos provenientes de presupuestos públicos. Es de advertir, sin embargo, que la Empresa de Servicios Públicos es una empresa pública y no privada y que como tal se encuentra sujeta a lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera.

A.- LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: UNA EMPRESA PÚBLICA

    La Asesoría Jurídica de la Empresa de Servicios Públicos parte de que al haber sido organizada como una sociedad anónima, la Empresa es una entidad privada y como tal, sólo puede resultar sujeta a la Ley de la Administración Financiera si financia sus operaciones con recursos provenientes de un presupuesto público.

    El tema de la naturaleza jurídica de la Empresa de Servicios Públicos fue abordado por esta Procuraduría en el dictamen N. 246-2001 de 17 de setiembre de 2001. En dicho dictamen indicamos que a pesar de su forma de organización de Derecho Privado, la Empresa continúa siendo una empresa pública:

"A.- LA ESPH: UNA EMPRESA PÚBLICA

    Del análisis de la Ley N. 5889 de 8 de marzo de 1976 se deriva que el legislador creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia como una empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público. Aspecto que es remarcado por la reiterada mención de la Empresa como ente descentralizado y parte de la Administración Pública. No obstante, quedaba claro que en razón de la actividad por ejercer (definida en el artículo 1), la entidad que se creaba como ente descentralizado constituía una empresa pública. Como tal, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública.

Por otra parte, del texto del artículo 1° de dicha Ley se deriva que este "ente descentralizado" era propiedad de las municipalidades de Heredia:

(….).

Ente municipal, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia se crea como un ente "institucional. Puede, entonces, considerarse que en un inicio la ESPH fue una empresa pública propiedad de las municipalidades de Heredia y organizada bajo formas de Derecho Público.

Puede resultar trivial recordar que el concepto de empresa pública no deriva de un criterio de organización, salvo que así lo disponga el ordenamiento. El concepto de empresa está referido al desarrollo de una determinada actividad; en concreto a aquéllas actividades industriales y comerciales, sea las dirigidas a la producción y comercialización de bienes y servicios. Para el desarrollo de esa actividad, el legislador puede adoptar una forma de personificación pública o de personificación privada. Con ello aclaramos, desde ya, que el concepto de empresa pública no está ligado a la forma de personificación. Es decir, la naturaleza de empresa pública no depende de que esté organizada como organización pública o de que se recurra al Derecho Privado.

En la Opinión Jurídica OJ-008-2001 de 22 de enero de 2001 hacíamos referencia a la discusión que se ha entablado respecto de la práctica administrativa de recurrir tanto a fórmulas de personificación privada como a la aplicación prioritaria del Derecho Común a entidades públicas. Señalamos al efecto:

"La utilización del Derecho Privado por la Administración Pública, en nombre del mejoramiento de la eficiencia y eficacia del funcionamiento estatal, ha suscitado posiciones controvertidas en la doctrina debido a los efectos que tal utilización ha generado en la práctica. En diversos ordenamientos jurídicos esta situación se ha traducido en el surgimiento de una multitud de personificaciones distintas dentro del seno de la Administración Pública, sujetas a regulaciones diversas, con la consecuente pérdida de coherencia de la Administración en general. Debido a la heterogeneidad de la institucionalidad pública provocada por la utilización de figuras propias del Derecho Privado, y la consecuente convergencia de sistemas diferentes aplicables a una misma figura jurídica, se ha propugnado por la adecuación entre la forma jurídica de personificación y el régimen jurídico que utiliza la Administración: "Es decir, a régimen jurídico de Derecho Público, forma jurídica pública; a régimen jurídico privado, forma de Derecho privado." (Antonio Troncoso Reigada, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62). No obstante, es claro que la diversidad de mecanismos tendientes a asegurar las misiones de servicio público hace que las categorías usuales "persona pública-persona privada, derecho público-derecho privado" no den una respuesta satisfaciente a los problemas que se presentan y por tanto, que esa reducción persona pública-derecho público, forma de derecho privado, derecho privado no sea absolutamente satisfaciente (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN: "Chronique générale de jurisprudence administrative française". AJDA, mayo-2000, p. 410). Quizás por ello el artículo el artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública permite que el Derecho Privado regule la actividad de los entes públicos cuyo giro de actividad sea industrial o comercial, aun cuando la organización sea propia del Derecho Público".

    Reiteramos en dicha ocasión que la circunstancia de que una empresa pública sea organizada bajo formas del Derecho Privado y, en concreto, de sociedad comercial, no determina que la empresa sea de naturaleza privada. Resulta errado definir al ente exclusivamente con base en su forma de personificación. Máxime cuando no existe correspondencia entre régimen jurídico y la citada forma. Por el contrario, la naturaleza pública o privada de una determinada empresa se define en razón de un conjunto de elementos, entre los que, además de tomarse en cuenta aspectos tales como la personalidad jurídica, se observa la titularidad del patrimonio, el control estatal, la creación por ley y el fin público al que se deben, entre otros. De esta forma, la personalidad no constituye el elemento definidor de la naturaleza del ente, pues si bien la personalidad puede ser privada, de conformidad con la organización y régimen atribuido por la ley, su naturaleza es pública si la titularidad del patrimonio y el control sobre ella se encuentra en manos del Estado. En este sentido ya se ha pronunciado esta Procuraduría en anteriores ocasiones. Específicamente, en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996 se indicó lo siguiente:

"... la Corporación (BICSA BAHAMAS) es propiedad exclusiva de los Bancos del Estado y de la Junta Liquidadora del Banco Anglo, sea el capital social pertenece en su totalidad a entidades públicas, quienes ejercen, en razón de esa titularidad del accionariado, el control absoluto sobre las decisiones de la empresa. Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, París, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aun cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aun cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E. GARCIA DE ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229)…".

De allí que procede reafirmar que las empresas públicas son entes públicos en tanto y en cuanto la titularidad del patrimonio de la empresa y su control y fiscalización se encuentren en manos del Estado o de algún ente público. La atención de otros factores tales como el fin público para el que fueron creadas, así como su origen legal, entre otros, contribuyen a perfilar con claridad la naturaleza de la entidad. Aspectos tales como la personalidad jurídica y el régimen aplicable no son sinónimos de la naturaleza de la figura jurídica creada y, en tal sentido, no pueden ni deben ser tomados como características únicas para definir su naturaleza. Una definición de este tipo, al limitarse a aspectos específicos, es parcial y, por ende, errónea, en tanto hace caso omiso de la totalidad de los elementos que caracterizan a la entidad.

Lo anterior cobra importancia porque la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio. Dispone el artículo 1 de la Ley de Transformación:

"Transfórmase la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, cuyo nombre podrá abreviarse Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., en adelante, la Empresa.

El domicilio social de la Empresa será la ciudad de Heredia".

Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades. En lo conducente, dispone el numeral 3° de la Ley:

"Los bienes y derechos que en virtud de este artículo forman el patrimonio de la Empresa, se considerarán integrados a esta de pleno derecho y representarán el capital accionario de la Municipalidad de Heredia y las municipalidades incorporadas, así como de las que en el futuro se incorporen…".

    La titularidad municipal del capital social de la Empresa de Servicios Públicos debería determinar la aplicación de ciertas disposiciones de Derecho Público y, en particular, las referidas a los controles necesarios para fiscalizar el manejo y disposición de los fondos públicos. Ciertamente, se comprende que por el giro de su actividad, la Empresa se rija por el Derecho Privado; pero en aspectos como el atinente a los fondos públicos se requiere la aplicación del Derecho Público:

"La pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran medida la aplicación al mismo de gran parte del derecho de sociedades; en cambio, cuando nos encontramos con sociedades mixtas la participación del capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.

    Por demás, esa necesidad de un mínimo de aplicación del Derecho Público es no sólo reconocida, sino que se propugna como necesaria por los autores que pugnan por la privatización de las empresas públicas o en su caso, a un estricto apego del legislador a la fórmula "forma jurídica pública-régimen jurídico de Derecho Público-forma de Derecho Privado-régimen jurídico privado" (cfr., TRONCOSO, Op. cit. p. 64 en relación con la 70 y siguientes).

(….).

Ahora bien, la circunstancia de que se restrinja el régimen publicístico que debería regir la Empresa en este ámbito no permite, empero, considerar que se ha variado su naturaleza jurídica. Puede considerarse que se está ante un reflejo del llamado fenómeno de "huida del Derecho Administrativo", que encuentra su justificación en una diferente forma de personificación. ..".

    Ese criterio en orden a la naturaleza de la ESPH fue reafirmado recientemente. En efecto, en el dictamen N. C-075-2002 de 12 de marzo del 2002 se estableció:

"En lo tocante a la ESPH S.A. estamos en presencia de una empresa pública organizada como una entidad privada, la cual, obviamente, está regentada por el Derecho privado en el giro normal de sus actividades ( artículo 8 de la Ley n.° 7789 de 30 de abril de 1998). En la terminología de TRONCOSO REIGADA, constituye un buen ejemplo de lo que doctrina ha denominado el fenómeno de la huida de la Administración Pública al Derecho privado o, desde el punto de vista de GARCÍA DE ENTERRÍA, una utilización instrumental del Derecho privado a favor de la Administración (Véase a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid- España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Pese a que la ESPH S.A está organizada como una sociedad anónima, se puede afirmar que estamos en presencia de una empresa pública. En efecto, la Procuraduría General de la República ha seguido el criterio del control de los entes públicos sobre el capital de la empresa, para calificar a una entidad organizada bajo las figuras privadas como empresa pública. ( Véase, entre otros, los dictámenes C-080-86, C-063-96 del 3 de mayo de 1996 y la opinión jurídica O.J.-050-96 del 30 de julio de 1996). Más aún, en la opinión jurídica O.J.- 113-99 de 29 de septiembre de 1999 llegamos a la conclusión de que la empresa pública es aquella entidad del Estado que desarrolla una actividad económica, es decir, una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y servicios para un mercado, en forma habitual y continua, ya sea en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado".(la negrilla no es del original).

    El capital público de la Empresa no permite considerarla una empresa privada y, por ende, darle el tratamiento jurídico que la legislación iuspublicista otorga a las empresas privadas. Lo que puede discutirse es si la Empresa organizada bajo formas de Derecho Privado y regulada fundamentalmente por ese Derecho constituye Administración Pública, aspecto que no es de discusión en el presente momento.

B.- LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

    El ámbito de aplicación general de la Ley N. 8131 deriva de lo dispuesto en el artículo 1, que en lo que interesa dispone:

"ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

(….).

c) La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

(…).

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

(…).

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas".

    Conforme el punto c) antes transcrito las empresas públicas están cubiertas por la Ley de Administración Financiera. Ahora bien, podría pretenderse establecer que la Ley, al referirse a las empresas públicas, se está refiriendo a aquéllas organizadas bajo formas de organización pública. Es de advertir, sin embargo, que dicha interpretación no guarda consonancia con el criterio de empresa pública presente en la Ley y que no es otro que la entidad empresarial cuyo capital social pertenece mayoritariamente a un ente público o dentro de la cual el ente público ejerce un control predominante. Precisamente si el dominio del capital social no fuera el criterio de aplicación, no se justificaría que el legislador expresamente señalara la sumisión a la Ley cuando se trata de capital público minoritario, en el tanto en que administren o manejen recursos de la Hacienda Pública. Observamos, en efecto, que para establecer la aplicación de la ley se utiliza la expresión "sociedades con participación minoritaria del sector público" y si ello es así es porque a) el criterio predominante en orden a la empresa pública es el de capital público, por ende si el sector público domina el capital social de la ley, no hay duda de que se aplica la ley; b) para efectos del concepto de empresa pública no puede diferenciarse entre forma de organización pública y forma de organización privada. Por ende, comprende a las empresas públicas organizadas bajo formas societarias. C) por demás, carecería de sentido que la Ley prevea su propia aplicación a las sociedades donde el capital social público es minoritario, pero disponga su no aplicación cuando se trata de sociedades cuyo capital social es entera o mayoritariamente de entidades del sector público.

    Ahora bien, no toda organización sujeta a la Ley de la Administración Financiera está sometida a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. El ámbito de competencia de este órgano es definido por el articulo 21 de la Ley:

"ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a.     Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b.    (….)".

    Las empresas públicas están sometidas, de pleno derecho, a las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria, ya que  están comprendidas en el inciso c) del artículo 1). Por el contrario, no lo están las sociedades de participación minoritaria del sector público ni las empresas privadas que manejan fondos públicos, porque ni una ni otra pueden ser consideradas empresas públicas, al no ser entera o mayoritariamente de capital público y porque no se ha previsto la emisión de directrices para entidades privadas o de capital mixto que manejan fondos públicos.

    En la medida en que la Empresa de Servicios Públicos no está comprendida dentro de las excepciones de la aplicación de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, se comprende que la Autoridad haya formulado directrices aplicables para la ESPH. Directrices que se manifiestan en forma de decreto ejecutivo, no porque constituyan un reglamento, sino porque así se deriva de una interpretación de la Sala Constitucional (resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997]). Cabe recordar que en las dos resoluciones que evacuaron las consultas sobre el proyecto de ley que dio origen a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Sala Constitucional consideró constitucionalmente válida la competencia de la Autoridad Presupuestaria, pero señaló que dicha competencia debía ser entendida como una potestad de proposición, de modo tal que las directrices formuladas por este órgano debían ser aprobadas por parte del Presidente de la República, previo conocimiento por parte del Consejo de Gobierno, reafirmándose que la competencia de dirección en la materia corresponde al Poder Ejecutivo (lo cual implicaría que la directriz en este ámbito no puede ser emitida exclusivamente por el Presidente de la República) (resoluciones 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999 y 7379-99 de 10:36 hrs. del 24 de septiembre de 1999).

    Por consiguiente, no puede pretenderse que el Poder Ejecutivo al emitir las directrices correspondientes, haya excedido los límites que rigen el poder reglamentario, puesto que los decretos son ejecución de lo previsto en la ley y ante todo, porque más que ante el ejercicio del poder reglamentario estamos en presencia del ejercicio de la función de dirección, expresada en un campo específico y con la participación de un órgano colegiado y técnico como lo es la Autoridad Presupuestaria. Sea, la potestad de fijar metas y objetivos y los medios para alcanzarlos a los entes descentralizados y empresas públicas en materia     de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, rubros que también se subsumen dentro de la materia presupuestaria.

    Se ha pretendido establecer una antinomia entre los decretos de mérito y lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos. Empero, de existir antinomia, esta se produciría entre dicha Ley y la de Administración Financiera y no con los decretos que no son sino una forma de aplicación de lo dispuesto por la Ley. Empero, esa antinomia entre ambas leyes no es planteada por la Empresa. Es de advertir, sin embargo, que la pretensión de la Ley N. 8131 es de que la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerza sobre los distintos entes públicos que expresamente se indica, sin que pueda considerarse que excluye de la aplicación determinados entes no previstos en ella, o bien que subsistan las excepciones anteriormente establecidas. Ello en virtud de la pretensión de uniformidad y generalidad que tiene el artículo 21 parcialmente transcrito. Podría argumentarse que frente a esa generalidad la ley de la Empresa de Servicios Públicos es una disposición especial y que como tal debe prevalecer. Procede recordar, no obstante, que los criterios de resolución de las antinomias normativas son simplemente criterios que guían la aplicación del legislador. Por consiguiente, no puede considerarse que el criterio que señala la prevalencia de la norma especial sobre la general resulte siempre de aplicación o tenga el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, ya que "la vocación de regulación uniforme debe prevalecer sobre las diferencias sectoriales preexistentes…" L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 363. Posición que ha sido calificada por la Procuraduría como clásica, ya que se encuentra en Coviello:

"La incompatibilidad surge evidente si la norma general nueva está concebida en términos que excluyan cualquier excepción o si enumera taxativamente las únicas de que es susceptible; así, todo depende del examen de la intención del legislador, por lo que *no siempre es verdadera la máxima* lex generalis no derogat priori speciali." Nicolás Coviello, "Doctrina General del Derecho Civil". Ed. Hispano-Americana. UTEHA. México. 1949, p. 106.

    Asimismo, debe considerarse que el interés de dar agilidad a las labores de la ESPH, flexibilizando su régimen jurídico, en modo alguno puede considerarse que condiciona el ejercicio de la potestad de legislar en el futuro. El legislador puede modificar el ámbito normativo, como en el presente caso, disponiendo la sujeción genérica de las empresas públicas a las referidas directrices. 

CONCLUSIÓN:

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. Se reitera que la Empresa de Servicios Públicos de Heredia constituye una empresa pública, propiedad de las municipalidades de la Provincia de Heredia, aunque organizada bajo forma societaria.
2. Dada esa naturaleza y en vista de que el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos no la contempla entre sus excepciones, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A. está sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.
3. Consecuentemente, este órgano colegiado puede formular directrices que resulten aplicables a la ESPH, las cuales deberán ser emitidas por Decreto Ejecutivo.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

Copia: Licda. Marta Castillo Díaz

Directora Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

MIRCH/mvc