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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 308
 
  Dictamen : 308 del 13/12/2000   

Licenciada

C-308-2000


San José, 13 de diciembre del 2000


 


 


 


 


 


Licenciada


María de los Ángeles Cubas Cordero


Auditora Interna


Instituto Tecnológico de Costa Rica


Su Despacho


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AU-122-2000, fechado 06 de junio de 2000, en el cual nos solicita criterio respecto de la delegación de firmas para nombramientos nuevos de personal y destituciones realizada por el Rector de esa Institución.


 


  1. Respecto de nombramientos de personal.

 


Este tema se encuentra regulado, en primer término en la Ley Orgánica del Instituto Tecnológico de Costa Rica 4777 de 9 de junio de 1972, que crea dicha entidad universitaria, modificada por Ley 6321 de 27 de abril de 1979.


 


Complemento normativo a dicha Ley lo constituyen, el Reglamento a la Ley Orgánica del Instituto Tecnológico de Costa Rica, Decreto Ejecutivo 3434-E de 4 de diciembre de 1973 (publicado en Diario Oficial La Gaceta de 15 de enero de 1974), así como el Estatuto Orgánico del Instituto Tecnológico de Costa Rica, de fecha 17 de diciembre de 1982 (publicado por primera vez en el Diario Oficial La Gaceta de 24 de enero de 1993 )(1).


(1) Cabe la aclaración que respecto al Estatuto Orgánico, nuestro criterio legal será emitido con base en la normativa suministrada por la Auditoría Interna de la institución consultante, la cual es de suponer se encuentra vigente y ha sido modificada mediante los trámites procedimentales correspondientes.


 


Respecto de quién se encarga de nombrar y remover al personal del Instituto, así como de quién nombra y remueve a los funcionarios que ocupen un puesto o cargo determinado, tanto el Estatuto Orgánico como el Reglamento son explícitos sobre el tema a lo largo de todo su articulado, los cual no serán analizado por no ser objeto de consulta(2).


(2) Sobre este tema, puede consultarse el Dictamen C-148-2000 de 30 de junio del 2000.


 


Sin embargo, ciertas normas de ambos cuerpos normativos otorgan competencias genéricas, que, interpretadas armónicamente, atribuyen claramente dichas potestades en la persona del Rector del Instituto. Puede verse, en este sentido, el artículo 113 del Estatuto Orgánico:


 


"Artículo 113: El personal administrativo del Instituto será nombrado y removido por el Rector, a solicitud del vicerector respectivo, de acuerdo con los reglamentos correspondientes."


Asimismo, el numeral 95 del Reglamento a la Ley Orgánica dispone que:


"Artículo 95: Todo nombramiento, para que sea efectivo, debe ser ratificado por una carta de nombramiento firmada por el Rector. En esta carta se especificará el nombre del cargo, el período de nombramiento, el salario mensual, los beneficios sociales a que tiene derecho, lo establecido en los artículos 69 y 70 de este Reglamento y los demás hechos sobresalientes relacionados con el nombramiento. Las cartas de nombramiento se harán de acuerdo con un patrón uniforme y serán acompañadas de una hoja con la descripción de funciones. El funcionario nombrado firmará una copia de la carta en señal de aceptación, la cual será archivada en el expediente personal."


 


De la normativa transcrita se extrae que, en la generalidad de los casos, el poder de nombrar y remover al personal recae en el Rector.(3)


(3) "Por último, no podemos perder de vista de que el Rector es el funcionario de más alta jerarquía ejecutiva del TEC.". Dictamen C-148-2000 de 30 de junio del 2000.


 


Ello resulta una individualización de dispuesto en forma genérica por la Ley General de la Administración Pública (Ley Nº 6227 de 2 de mayo de 1978), Libro Primero, Título Cuarto (De las Relaciones Interorgánicas), Sección Primera (De la relación Jerárquica Propiamente), artículo 104, aplicable al caso concreto:


 


"Artículo 104.- 1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos191 y 192 de la Constitución Política.


2. Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal."


 


Previamente esta Procuraduría se ha referido al sentido de este artículo de la Ley General. Entre otros casos, lo ha hecho en sus pronunciamientos C-127-86 de 30 de mayo de 1986, C-210-90 de 18 de diciembre de 1990, C-226-95 de 27 de octubre de 1995, y C-259-98 de 2 de diciembre de 1998.


 


El dictamen C-127-86 toca el tema de la relación jerárquica en la Administración Pública. A efectos de esta consulta, conviene transcribir lo siguiente:


 


"... Finalmente dentro del tema que se desarrolla el artículo 104 en su párrafo primero dispone... El párrafo primero del artículo 104 se refiere a la relación de servicio únicamente, que como se ve sienta como pauta general al conceder potestad al jerarca de nombrar, disciplinar y remover a los servidores del ente, salvo norma legal en contrario.... Dicho en otros términos, sólo la ley puede restringir la potestad del jerarca de nombrar, disciplinar y remover a sus inferiores, o de revisar las resoluciones que en ejercicio de la potestad disciplinaria dicten sus órganos inferiores con relación a los servidores públicos que le están inmediatamente subordinados."


 


Además, en relación con el tema puede consultarse el dictamen C-148-2000 de 30 de junio del 2000, dirigido precisamente al Instituto Tecnológico.


 


En todo caso, y para los efectos que interesan en la presente consulta, lo importante es dejar establecida la existencia de normas que otorgan competencia al Rector para efectuar el nombramientos y remoción de determinados funcionarios.


 


  1. Delegación de firmas

 


a.           Norma que regula el tema


 


El artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública contiene un norma general sobre la delegación de firmas. En ella se indica:


 


"Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél."


 


b.         Doctrina aplicable


 


En diversos textos doctrinales se puede encontrar referencia al tema. A manera de ejemplo, se citarán algunos de ellos.


 


Cabe iniciar este aparte con la introducción de un concepto de la delegación como instituto jurídico del Derecho Administrativo:


 


"Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero "encargo" hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La delegación supone "desprendimiento" de un deber funcional. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación; "no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella." De manera que en la delegación de competencia el delegante se "desprende" del ejercicio de una función, "descargando" tal ejercicio sobre el delegado." (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1977, p. 578)


 


Introduciendo una primera distinción entre la delegación en sentido estricto y el concepto de la delegación de firma, Entrena Cuesta indica:


 


"a) Concepto. De cuanto hemos expuesto hasta el momento se deduce que la delegación consiste en un acto en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la titularidad sobre las mismas.


b) Naturaleza. En virtud, por tanto, del acto de delegación, la función delegada será ejercitada por el delegatario, conservando el delegante tan sólo su titularidad. A diferencia de lo que acontece en el caso de la delegación de firma, con la que no debe de confundirse; pues en ésta el órgano inferior se limita a trasladar -mediante la fórmula "de orden de"...- una resolución adoptada por el propio titular de la función ejercitada." (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73)


 


A nivel de doctrina se ha hecho hincapié en esa diversa naturaleza que debe mediar entre el concepto genérico de delegación y el tema específico de la delegación de firmas:


 


"La delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización. En consecuencia supone una alteración parcial de la competencia, ya que sólo afecta a algunas atribuciones, es decir, a una parte de aquella. Debe subrayarse el carácter personal y temporal de la delegación que lleva la consecuencia de que cuando cambian las personas que están al frente de los órganos deja de ser válida y hay que repetirla. Otra consecuencia del carácter personal de la delegación es que no puede delegarse a su vez, lo que se expresa tradicionalmente con la máxima latina delegata potestas non delegatur. Los actos dictados por delegación, a los efectos jurídicos, se entienden dictados por el titular del órgano delegante, ya que dicho órgano no pierde su competencia.


No hay que confundir con la verdadera delegación la llamada delegación de firma, que significa sólo autorizar al inferior para que firme determinados documentos, en nombre del superior, si bien ha sido éste el que ha tomado la decisión." (BAENA DEL ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen Primero, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Segunda Edición, 1985, pp. 74-75)


 


Por su parte, el tratadista francés Georges Vedel establece tanto los aspectos de coincidencia como los de distinción entre ambas figuras:


 


"Existen dos tipos de delegación toleradas por una autoridad superior en beneficio de las autoridades subordinadas: la delegación de competencia, de una parte, y la de firma, por otra.


La idea general de la distinción es la siguiente: una delegación de competencia implica, por voluntad de su autor, un auténtico traslado de competencia, de poder, a la autoridad inferior. Por el contrario, la delegación de firma no priva a la autoridad superior de su poder; transfiere simplemente a la autoridad subordinada el cometido material de la firma. Ahora bien, si las condiciones en las cuales se dan los dos tipos de delegaciones son en buena medida semejantes, sus efectos son muy diferentes.


a) Las condiciones comunes. En primer lugar, la delegación no es posible si no existe un texto, legislativo o reglamentario, que permita concederla. Por ejemplo, el decreto de 23 de enero de 1947, modificado por el decreto de 19 de julio de 1968, ha autorizado a los ministros a delegar, mediante una simple orden y con ciertas condiciones, su firma a algunos de sus colaboradores.


En segundo lugar, las delegaciones deben ser publicadas, al menos cuando las decisiones a las cuales se aplican deben ser oponibles respecto de terceros. Finalmente, ciertas delegaciones están en cualquier caso prohibidas: tal ocurre con aquellas que supongan una transferencia total de las atribuciones de la autoridad delegante a la autoridad delegada, o de aquellas que supongan la transferencia por parte de la autoridad superior, de poderes cuyo ejercicio por dicha autoridad constituye una garantía en beneficio de los administrados.


La mayor preocupación es evitar la alteración del orden de competencias que resultaría de reemplazar totalmente la autoridad superior por la inferior, evitando de este modo que sea burlada la ley que, en razón de las garantías que se pretendía dar a los administrados, exigía la intervención de la autoridad superior.


b) Los efectos. Aquí los dos tipos de delegación se asemejan menos.


En primer lugar, desde que se produce la delegación de competencia, la autoridad superior queda privada de la misma durante todo el tiempo que la delegación de competencia subsiste. En particular, la autoridad superior no puede avocar, es decir, pedir que le sea sometido un asunto determinado comprendido dentro de la delegación de competencia.


Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea reservado a su propia firma.


La segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.(4)


(4) Confróntese con lo indicado por BAENA DE ALCAZAR, op. cit, página 2, para quien la sustitución del titular implica la extinción de la delegación.


Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir, en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en beneficio del nuevo delegado.


En último lugar, y esto tendrá importancia en el terreno contencioso, la delegación de competencia hace del delegado el autor real del acto, en tanto que en la delegación de firma la autoridad delegante mantiene el papel de autor real del acto." (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar S.A. de Ediciones, Primera Edición, 1980, pp. 155-156)


 


Las precisiones doctrinales apuntadas deben ser confrontadas con la forma en que nuestro Ordenamiento positivo recepta las figuras de la delegación de competencias y la delegación de firmas, y con la interpretación contenida, tanto en la jurisprudencia de este Organo Asesor como en la de Sala Constitucional.


 


c.         Jurisprudencia administrativa


 


Ya en varias oportunidades esta Procuraduría ha emitido criterio, puntualizando la naturaleza de la delegación de firma, así como su obligada distinción con la delegación de competencia en los dictámenes C-171-95 de 7 de agosto de 1995 y C-057-99 de 19 de marzo de 1999, así como en el pronunciamiento OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.


 


En el primero de ellos se señaló:


 


"III. Consideraciones Generales en torno al Artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.


Una primera interrogante que resulta necesario disipar tiene relación con los requisitos a que ha de sujetarse la delegación de firmas en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, si la ubicación del artículo 92 dentro de la Sección denominada "De la Delegación" implica que las regulaciones que ahí se prescriben para este tipo de transferencia de competencia le son aplicables en toda su extensión al fenómeno que interesa para los efectos de la presente consulta.


En criterio de este Organo Asesor la respuesta debe ser negativa. Lo anterior por dos órdenes de razonamientos: en primer lugar, ha quedado claramente establecido con fundamento en la doctrina que la delegación de firmas no importa en sí una transferencia de competencia, es decir, la potestad decisoria sobre el asunto que ha de ser suscrito por un funcionario público descansa en la cabeza de su titular. Lo que sucede en estos casos es que el requisito material de firmar (vid. artículo 134, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) el acto administrativo correspondiente no lo realiza el órgano que tomó la decisión, sino otro al cual el titular de la competencia le confiere la potestad de suscribirlo en una especie de "representación". Sin embargo, no existe duda de que en el fondo quien resuelve es aquel que delega la firma, de donde la competencia decisoria no ha sufrido alteración alguna. En segundo lugar, el mismo artículo 92 de la Ley General viene a receptar esa elaboración doctrinaria, pues es claro en establecer que el órgano delegado se circunscribe únicamente a firmar, de donde la resolución del asunto, y la consecuente responsabilidad, siguen en cabeza del titular de la potestad.


Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes.


Consecuentes con lo afirmado en el párrafo precedente, cabría afirmar que no existe, de principio, limitación alguna para que un Ministro delegue en un subordinado (y no necesariamente quien sea su inmediato inferior) la firma de las resoluciones que le correspondan, siempre entendiendo que en tal proceder quien toma la decisión es el delegante. Amén de ello, debe precisarse que, en caso de los Ministros como órganos superiores de la Administración del Estado (vid. artículo 21 de la Ley General) dicha "delegación" se circunscribe únicamente a la resolución de asuntos que sean competencia exclusiva y excluyente de ese órgano, es decir, que no impliquen competencias compartidas con el Presidente de la República en tratándose de funciones privativas del Poder Ejecutivo, pues, como prescribe el numeral 146 de la Constitución Política:…"(5)


(5) Dictamen C-171-95 de 7 de agosto de 1995.


Claramente, en el siguiente se indica que "…esta Procuraduría ha considerado admisible la delegación de firma de resolución, en aplicación del numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, el cual es acorde con la doctrina en la materia"(6).


(6) Opinión Jurídica OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.


 


De manera más reciente, y sobre el mismo tema, se ha señalado que:


 


"En cuanto a la delegación de firma que es la que les interesa dijimos que podría referirse a un acto determinado o a un cierto tipo de actos. En ambos casos, basta un Acuerdo del titular del Organo Competente, en este caso, del Director General de Migración. Pero, en el primero, dicho Acuerdo ha de hacerse por simple oficio o circular a lo interno de la Dirección. Lo cual debe ser indicado por el delegado al firmar la resolución concreta a efecto de que su destinatario quede enterado de ello(7).En el segundo caso, el Acuerdo debe ser publicado en el Diario Oficial con el objeto de que se otorgue seguridad jurídica a los terceros afectados por el acto(8).


(7) Ortiz Ortiz Eduardo, "Derecho Administrativo". San José, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Páginas 6 y 7.


(8)Vedel George, "Derecho Administrativo". Primera Edición. Madrid, Ediciones Aguilar S.A., 1980. Páginas 155-156.


Lo anterior, tiene fundamento en el numeral 89 inciso 4) de la Ley 6227, el cual establece que la delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando se refiere a un tipo de acto y no para un acto determinado. A contrario sensu, la delegación de firma para resolución determinada no requiere publicación, pudiendo hacerse como se dijo por simple Oficio o Circular. Se trata de uno de los requisitos comunes entre la delegación propiamente dicha referida a trasferencia de competencias y la delegación de firma. En aplicación del numeral citado se ha pronunciado la Sala Constitucional considerando que:


‘…tal delegación debe ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado (artículo 89 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, lo que a la luz del citado voto # 2852-93 implica el otorgamiento de "seguridad jurídica a los (…) potencialmente destinatarios del tipo de medidas que contra ellos podría tomarse en virtud de la delegación(9)."(10)


(9) Votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 4771-93 de 17:42 hrs del 29 de setiembre de 1993, 5632-93 de 17:30 hrs del 3 de noviembre de 1993, 2853-93 de 10:06 hrs del 18 de junio de 1993.


(10) Dictamen C-057-99 de 19 de marzo de 1999.


 


d.         Jurisprudencia de la Sala Constitucional


 


Si bien en algunas resoluciones la Sala Constitucional ha expresado que el tema de la delegación de firmas es un aspecto de legalidad y no de constitucionalidad(11), en algunos casos sí ha entrado a considerarlo. Veamos:


(11) Sobre las demás alegaciones esgrimidas por la parte recurrente, se tratan de aspectos que por su naturaleza –delegación de firmas– no son de conocimiento de este Tribunal, por tratarse de cuestiones de legalidad más no de constitucionalidad, por lo que se remite al interesado a la vía judicial ordinaria correspondiente. Así las cosas lo procedente es declarar sin lugar el recurso." (Resolución 4025-96 de 9 de agosto de 1996)


"Existen además otras pretensiones planteadas por la recurrente que considera han sido violatorias de sus derechos constitucionales, como son la delegación de firmas, la división de su departamento, el nombramiento de un subjefe para el Departamento y la baja calificación de sus servicios. Al respecto, esta Sala Constitucional es del criterio que tales actuaciones administrativas se encuentran comprendidas dentro de las potestades otorgadas a los recurridos por la Ley General de la Administración Pública, de modo tal que se constituyen en un problema de legalidad, pues la Sala no puede valorar la eficiencia en la prestación de los servicios asignados a la recurrente, ya que ello es una función de discrecionalidad administrativa que como tal deberá ser discutida en la instancia común correspondiente, pero no en esta vía Constitucional, siendo por ello lo procedente el declarar sin lugar el recurso en cuanto a estos extremos." (Resolución 2991-94 de 17 de junio de 1994)


 


"I.- El recurrente pretende que se obligue al Ministerio del Ambiente y Energía otorgar el título de concesión de extracción de materiales; que tal título debe ir firmado por el Ministro y no por el Director Superior de Minería pues considera que el Ministro no tiene potestad para delegar este tipo de funciones ni siquiera mediante decreto ejecutivo; y por último que en virtud de lo anterior se derogue el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, del 28 de agosto de 1995.


II.- En cuanto a la segunda y tercera pretensión, el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública establece que:


‘Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.’


Con ello nuestro ordenamiento jurídico está previendo la posibilidad de delegar firmas tal como sucedió en el Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, de 28 de agosto de 1995, en cuanto a las concesiones de Explotación de materiales en cauce de dominio público (artículo 3 inciso c)."(12)


(12) Resolución Nº 4782-96 de 11 de setiembre.


"VII.- Finalmente procede examinar la procedencia o improcedencia del alegato referido a la ilegalidad de la firma delegada del Ministro del Ambiente y Energía en el Oficial Mayor del Ministerio, para lo que resulta menester hacer un análisis del articulado correspondiente para lograr tener una visión más clara del asunto. Nuestra legislación administrativa es muy clara en cuanto a la definición de competencias de uno y otro funcionario encargado de labores especializadas en cada órgano y ente que conforma nuestro Estado. Así, las competencias atribuidas a un Ministerio no pueden ser soslayadas por otro Ministerio, y las de un órgano tampoco lo pueden ser por otro de igual jerarquía administrativa. Por otra parte, existen materias que son de conocimiento y resolución única de los jerarcas de los distintos entes del Estado, por lo cual no pueden ser delegadas en otros para su conocimiento y resolución si no lo es por medio de las normas previamente establecidas para la delegación. La delegación es un acto directo y concreto que realiza un superior en su inmediato inferior o en otro de distinta jerarquía, con el fin de que aquel se arrogue el conocimiento y resolución de asuntos que –por la especial característica del órgano delegado y no de la persona– pueden ser conocidos y resueltos en una oficina distinta de que debía hacerlo inicialmente. Nótese que en este punto nos referimos específicamente a una delegación de competencia total en la cual se delega todo el asunto, no solamente el conocimiento sino la resolución final y, obviamente, la firma. Por otra parte tenemos la figura ante la que nos encontramos actualmente, la cual se encuentra contenida en el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, y que a la letra dice:


"Artículo 92: Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquel."


 


“Como se puede observar del texto del numeral 92, nos encontramos ante una delegación que no puede considerarse en su esencia como tal, ya que no interesa la delegación de competencias sino únicamente la de un acto formal que resulta ser la firma de las resoluciones, sin que esto implique una emisión de un criterio por parte del delegado ni responsabilidad de su parte, situaciones que, resulta claro, se mantienen concentradas en el delegante para todos los efectos. De lo anterior se colige que el que conoce de un asunto puede diferir –sin ocasionar agravio alguno– de la persona que firme el acto final, toda vez que la responsabilidad y el conocimiento continúa siendo de quien delega. Así, se puede apreciar que lo que en el caso concreto se encuentra delegado es el acto formal de una firma que no resulta más que un requisito de validez –en cuanto a forma– de dicho acto final, pero dicha delegación no importa una delegación de competencia y de conocimiento del Ministro en su Oficial Mayor, toda vez que es el Ministro el que conoce y el que resuelve, limitándose el Oficial Mayor únicamente a firmar lo resuelto por aquél. Por lo anterior, no se encuentra en la actuación de la Administración violación a derecho fundamental alguno, ni en este punto ni respecto a los analizados supra, por lo que el reclamo del recurrente debe ser rechazado."(13)


(13) Resolución Nº 4527-97 de 1 de agosto de 1997.


 


e.         Conclusiones sobre la delegación de firmas


 


A partir de lo expuesto tenemos lo siguiente:


 


  1. La delegación de firmas está expresamente regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.
  2. Hay que distinguir las figuras de la delegación de competencias de la delegación de firmas.
  3. En la delegación de firmas no hay transferencia de competencias.
  4. No es necesario delegar en el inmediato inferior.
  5. Cuando se delega la firma, la responsabilidad sigue siendo del delegante.
  6. Si la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado.

 


III.      Aplicación de lo expuesto al caso consultado


 


Como ya se indicó, en la Ley Orgánica del Instituto Tecnológico de Costa Rica no existe norma expresa que prohiba o permita la delegación de firmas.


 


Por lo tanto, lo que cabe cuestionarse es si es posible aplicar supletoriamente la Ley General de la Administración Pública. En nuestro criterio el Instituto Tecnológico conforma la denominada Administración Pública, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 1º de la citada Ley, lo que constituye un presupuesto para aplicarla en forma supletoria.


 


En relación con la aplicación de la Ley General, existe jurisprudencia administrativa, toda dirigida al Instituto Tecnológico, en la que manifiesta nuestra posición al respecto. Así, se ha señalado lo siguiente:


 


"De seguido se analizarán los alcances del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual debemos relacionar en cuanto a los sujetos destinatarios de la norma, con el numeral 1 de la misma ley, al establecer este último el concepto de Administración Pública.


El artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:


‘La Administración estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.’


A partir de ello, esta Procuraduría ha entendido como "Administración Pública" a los tres Poderes del Estado –en el ejercicio de la función administrativa–, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público, –mismo concepto que establece el artículo 1, inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa– (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen, 2-69-78 de 16 de noviembre de 1978) dentro de los cuales se encuentran, entre otros los Colegios Profesionales. (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen C-278-86 del 2 de diciembre de 1986).


Así las cosas, no podemos excluir dentro de esta enumeración, a las Universidades del Estado, las cuales forman parte de la Administración Pública en su actividad administrativa, provistas de las características de las entidades autónomas.


Por lo tanto, las instituciones autónomas y las Universidades del Estado, están sometidas a los requisitos y procedimientos establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública."(14)


(14) Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994.


 


Además, se ha indicado que:


 


"Para poder dar una respuesta al anterior interrogante, debemos primero recalcar que la autonomía organizativa no significa que la universidad se encuentre desvinculada del ordenamiento estatal. Como bien se ha afirmado, "la institución universitaria es una institución más dentro del Estado y ha de operar en el marco del ordenamiento general" (Tomás-Ramón Fernández, "La autonomía universitaria: ámbito y límites", Madrid, Civitas, 1982, p. 56).


Este último punto fue agudamente analizado por Eduardo Ortiz Ortiz, quien inicia su exposición considerando que la Asamblea puede vincular a la universidad con aquellas normas que "no se refieran particularmente a la Universidad, sino a una situación abstracta a la que pueda ingresar ésta exactamente como cualquier otro sujeto y precisamente como persona jurídica común, no como institución especializada" ("La autonomía administrativa", en: Revista de Ciencias Jurídicas, nº 8, noviembre de 1966, p. 139). De esta forma, el ente universitario no puede resistir la aplicación de toda norma que obligue a la universidad o afecte su situación jurídica, "sino exclusivamente aquella dirigida a regular la prestación del servicio universitario de alta cultura superior, [que] es la que entra en su competencia exclusiva ..." (ibid., p. 137). Así, la universidad quedará sujeta a todas las regulaciones legales que afecten por igual a los demás sujetos del ordenamiento jurídico, precisamente por basarse en razones a todos comunes, extrañas a su especialización funcional, aunque indirectamente interfiera con la prestación de su servicio y la organización de sus medios. "De este modo, quedan sujetas a las normas de la Asamblea, el régimen de sus propiedades, la regulación del tránsito por sus calles, los delitos cometidos dentro de sus aulas, y en general, toda conducta del estudiante o del profesor dentro de la Universidad que coincida con una hipótesis legal, distinta de la enseñanza académica" (ibid., p. 137). Por idéntica razón, las universidades "están sometidas a leyes de trabajo, de administración financiera, etcétera, y es equivocado el criterio que asimila la autonomía universitaria a la soberanía por cuanto en todos los demás aspectos (fuera del organizativo) está sometidas las universidades a las leyes" (ibid., p. 119).


Las regulaciones de empleo público se encuentran fuera de ese ámbito organizativo, por lo que es lícito sostener que no se trata de una materia que el constituyente haya reservado a las universidades estatales (2), sin perjuicio (claro está) de la posibilidad de que en esta materia se dicten reglamentos autónomos respetuosos del marco legal impuesto."(15)


(15) Dictamen C-191-98 de 10 de setiembre de 1998.


 


En el mismo sentido que los anteriores, se ha precisado que:


 


"El Consejo Institucional, como todo órgano público, está sometido al principio de legalidad. Dada la naturaleza pública de los entes universitarios, ellos están vinculados a los valores y principios que se derivan del Estado democrático, entre los cuales se encuentran el principio de legalidad, sin que esta situación afecte en nada la autonomía universitaria que les garantiza el Derecho de la Constitución.


En este sentido, conviene traer a colación lo que expresamos en el dictamen C-216-99 del 28 de octubre de 1999 sobre el tema. Indicamos en esa oportunidad lo siguiente:


"Ahora bien,. lo anterior no significa [se refiere al tema de la autonomía universitaria] que las universidades estatales estén totalmente divorciadas del ordenamiento jurídico costarricense o que, siguiendo una tesis dualista, se pueda afirmar que coexisten dos sistemas jurídicos dentro de un mismo Estado. En primer lugar, las universidades están sometidas al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas).


Dentro de los principios están: el de legalidad, el del control jurisdiccional de sus actos, el de responsabilidad y el democrático. Por otra parte, en virtud del principio de unidad estatal las universidades estatales están sujetas al ordenamiento jurídico costarricense, tal y como acertadamente lo expresó don Eduardo Ortiz (...)"(16)


(16) Dictamen C-148-2000 de 30 de junio del 2000.


 


En razón de las anteriores consideraciones, es posible afirmar que el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública resulta aplicable, como norma supletoria, al Instituto Tecnológico, posibilitando la delegación de firma de los actos de nombramiento y destitución que le corresponde realizar al Rector.


 


VI.       Aclaración final


 


Las consideraciones anteriores se realizan como un criterio de interpretación genérica, sin entrar a valorar el caso concreto.


 


VII.     Conclusión


 


El Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica puede delegar la firma de los actos de nombramiento y destitución de aquellos funcionarios que la Ley le ha otorgado la competencia para nombrarlos y destituirlos.


La responsabilidad de la emisión de tales actos, aún en el supuesto de delegación de firma, sigue siendo del Rector.


 


Sin otro en particular, queda de usted muy atentamente,


 


 


 


 


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora Administrativa


 


 


 


 


ALBE/albe