OJ-084-2002

6 de junio del 2002

 

 

 

Señoras

Emilia Ma. Herrera Rodríguez

Virginia Víquez Alfaro

Marielos Salas Barrantes

Regidoras

Municipalidad Cantón de Flores

S. O.

 

 

 

Estimadas señoras:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a la consulta formulada por Uds. en nota de fecha 31 de mayo del año en curso.

    En la misma, se nos indica el caso del Sr. Alberto Víquez Ramírez, quien fuera nombrado en el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Flores en fecha 21 de enero del 2001. Posteriormente, se nos indica que el Sr. Víquez fue electo regidor suplente de esa Corporación en las pasadas elecciones nacionales. Ante tal situación, se nos cuestiona sobre la aplicabilidad del artículo 167 del Código Municipal a dicho concejal. Sobre lo anterior, me permito indicarle lo siguiente:

1. Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas ante la Procuraduría General de la República:

    De conformidad con la Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas –Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el órgano o institución de la Administración Pública que requiera de nuestro criterio técnico-jurídico debe cumplir una serie de requisitos que se derivan de los artículos que a continuación me permito transcribirles:

    Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

• Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. En el caso de las Municipalidades, este requisito se satisface con la constatación del acuerdo firme adoptado por el Concejo Municipal, órgano superior jerarca de la estructura administrativa de las Municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)
• Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.
• Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.

    Como podrán apreciar, en el caso de la nota suscrita por Uds. tenemos inconvenientes para satisfacer los requisitos de admisibilidad. Por ello, nos resulta imposible, por el momento y sin perjuicio con lo que se indica en el segundo aparte de esta opinión jurídica, darle atención a su consulta.

    Por otra parte, y con el afán de informarlas sobre aspectos de interés relacionados con el tema por Uds. planteado, nos permitimos un breve comentario. Es oportuno destacar que en Boletín Judicial N° 102 del 29 de mayo del año en curso, se publica íntegro el Voto de la Sala Constitucional N° 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio del año mil novecientos noventa y nueve, mediante el cual el Tribunal Constitucional resuelve una importante acción de inconstitucionalidad en materia de derecho municipal. Amén de realizar importantes consideraciones en lo que atañe al contenido del principio de la autonomía municipal reconocida en el artículo 170 de la Constitución Política, importa reiterar que el fallo declara inconstitucionales los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, Ley N° 7800 del 25 de abril de 1998. Estas normas habían establecido una regulación particular sobre los comités cantonales de deportes, mismo que la Sala Constitucional estima dentro del ámbito exclusivo de las municipalidades y, por ende, no susceptible de ser dirigido por un órgano de la Administración descentralizada.

1. Competencia prevalente del Tribunal Supremo de Elecciones en torno a las incompatibilidades que afectan a los regidores municipales.

Analizada la normativa que es de su interés, resulta pertinente retomar algunas consideraciones en torno a las competencias que, en punto a la competencia exclusiva para la interpretación de ciertas leyes en nuestro país, se han realizado por parte de este Organo Consultivo. Específicamente, nos referimos a aquellas que involucran el análisis de normativa de carácter electoral o que incidan sobre ese tipo de derechos constitucionales. Así, nos permitimos transcribir, por su relación con el tema de su consulta, la siguiente opinión jurídica (O.J.-080-2001 del 25 de junio del 2001):




"En todos aquellos asuntos en los cuales se nos consultan sobre las incompatibilidades de funcionarios de elección popular, las cuales impiden el ejercicio del cargo o, una vez siendo desempeñado, provocan su abandono ( una especie de incompatibilidad sobreviviente), debemos, previamente, analizar si el órgano asesor es competente para emitir un dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica para la Administración consultante o, si esta competencia, corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con el inciso 3) del artículo 102 constitucional. Máxime que, en el presente caso, sobre las interrogantes que usted nos plantea, la directora del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa, Licda. Reyna Jeannette Marín Jiménez, mediante el oficio n.° As. Leg.-328-2001 del 11 de junio del 2001, dirigido al Lic. Alejandro Bermúdez Mora, secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, solicitó el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Elecciones.




Por otra parte, debemos recordar que el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el artículo 25 señala lo siguiente:




"ARTÍCULO 25.- Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones:




a) Declarar la invalidez de nominaciones de candidatos a alcalde municipal y regidor, con las causas previstas en este código.




b) Cancelar o declarar la nulidad de las credenciales conferidas al alcalde municipal y de los regidores por los motivos contemplados en este código o en otras leyes; además, reponer a los alcaldes, según el artículo 14 de este código; asimismo, convocar a elecciones conforme el artículo 19 de este código."




También la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-289-2000 de 20 de noviembre del año anterior, indicó lo siguiente:




"Antes de entrar al fondo del asunto que se nos plantea, debemos analizar dos puntos que inciden en la competencia del órgano asesor para emitir este dictamen. El primero de ellos, está referido a si estamos o no frente un asunto propio de la materia electoral, en la cual el TSE tiene una competencia exclusiva y prevalente. El segundo, nos remite a definir si la Procuraduría General tiene o no competencia para abordar en sus dictámenes casos concretos.




Consideramos que el órgano asesor sí tiene competencia para emitir este dictamen con la fuerza vinculante que le da nuestra ley orgánica. En primer lugar, es claro que la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral son competencia exclusiva del TSE. Es por ello que cuando una norma legal se refiere a la materia electoral el llamado a interpretarla es el TSE. Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:




‘Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3), y 19 inc. c) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente deber ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen.’




Por su parte, en el pronunciamiento n.° 817 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:




‘Si la Constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere, por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica.’




Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel incurra en ejercicio de dicha potestad.




En segundo término, porque el requisito que se pide analizar para el nombramiento de Alcalde no está referido a un proceso electoral, donde, evidentemente, el órgano competente para emitir un pronunciamiento con fuerza vinculante sería el TSE, y no la Procuraduría General de la República, sino más bien a un procedimiento administrativo de nombramiento que se lleva a cabo en el seno de un órgano plural o colegiado ( Concejo). Por consiguiente, estamos frente a un asunto de naturaleza administrativa, y no electoral.




Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios. El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales ( tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral, así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:




‘7. Entonces, ¿qué clase de actos son los que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de las competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es "suprema", en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución- deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.




En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional -Art. 10 párrafo 2° Inc. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias -salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que "interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora" no es del todo feliz: el texto del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de la competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electoral, pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus sentencias, en virtud del carácter vinculante erga omnes atribuido a sus precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción.’




Más específica fue la antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año de 1957 ( Herrera Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, Cas. 83, II sem., II tomo, p. 594) y n.° 31 de las 17 horas del 25 de mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización, dirección y vigilancia de las actividades relativas al sufragio, la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los servidores del Estado.




Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirmar que la materia electoral abarca "…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos parar ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieran cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los institutos regulados por el Derecho Electoral." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original) (HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12).




Consecuentemente, al no estar frente actos relacionados directa o indirectamente con un proceso electoral general o atribuibles a los sujetos activos, a los partidos políticos, a los ciudadanos o al cuerpo electoral, sino más bien a actos de naturaleza administrativa, toda vez que han sido o pueden ser dictados por un órgano administrativo en ejercicio de una potestad típicamente administrativa, debemos concluir que estamos frente a materia administrativa. A partir del momento que el Alcalde sea electo a través de un proceso electoral, indudablemente, todo lo relacionado con sus requisitos y otros aspectos cae dentro de la materia electoral."




Si analizamos la normativa que es de interés para el caso por Uds. expuesto, tenemos lo siguiente:




"ARTÍCULO 167.- Los concejales, el alcalde, los alcaldes suplentes, el tesorero, el auditor y el contador, sus cónyuges o parientes en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, están inhibidos para integrar estos comités ⁽¹⁾, los cuales funcionarán según el reglamento que promulgue la municipalidad." ( Se refiere a los comités cantonales de deportes que regula el Código Municipal.)




El incumplimiento de la anterior disposición podría implicar, en nuestro criterio, una eventual sanción por parte del Tribunal Supremo de Elecciones, al tenor de lo dispuesto por los artículos 23, 24 y 25 inciso b) del mismo Código Municipal. Por ende, estaríamos entrando en la aplicación de la normativa electoral, específicamente en el caso de las que atañen a requisitos relacionados para el ejercicio del cargo de regidor municipal, siendo por consecuencia que el tema de su consulta debe ser analizado por la máxima instancia en materia electoral de nuestro país.




 



2. Conclusión:

    En virtud de las consideraciones expuestas, se concluye que la consulta formulada no reúne los requisitos de admisibilidad que regula nuestra Ley Orgánica para efectos de ejercitar nuestra labor asesora.

    Sin embargo, analizando la norma que es de interés para las consultantes, y atendiendo nuestros propios precedentes sobre el tema de la competencia prevalente y exclusiva para interpretar normativa electoral (artículo 102 inciso 3 de la Constitución Política) es procedente concluir que el tema de la aplicación a un caso concreto del artículo 167 del Código Municipal es materia reservada al Tribunal Supremo de Elecciones, ante lo cual recomendamos formular la consulta a dicho órgano constitucional.

    Sin otro particular, me suscribo,

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

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