C-094-95

27 de abril de 1995

Señor

Dr. Luis Garita Bonilla

Rector

Universidad de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato hacer referencia a la consulta contenida su atento oficio Nº R-331-95, del 24 de enero de 1995.

   Por ese medio se informa que, en la actualidad, muchos funcionarios universitarios cuentan con salarios superiores a los montos máximos de pensión que fija el numeral 9º de la Ley Nº 7263 ("Reforma integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Nº 2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus reformas"), lo que en su criterio produce una situación de "sobrecotización". A continuación, se solicita la colaboración de esta Procuraduría "... a fin de aclarar criterios y conocer su opinión con respecto a si es legal o no la «sobrecotización» ...".

   La Oficina Jurídica del ente universitario, por su parte, en forma lacónica expone:

"... en términos de principio, resulta contrario a la [sic] reglas de equidad, la existencia de cotizaciones exorbitantes del monto máximo de salario para pensión, fijado en forma expresa por la Ley 7268 de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, circunstancia concurrente con un enriquecimiento sin causa, y que no puede -por las limitaciones legales indicadas- revertirse a favor de los beneficiarios del régimen ..." (oficio Nº OJ-1527-94, del 1º de diciembre de 1994, del cual se adjuntó copia).

   En relación con lo así consultado, en primer término, debemos precisar que no es posible formular un juicio de legalidad sobre ese fenómeno de "sobrecotización", por cuanto el mismo no se produce por capricho administrativo o en virtud del ejercicio de potestades discrecionales, sino como resultado inmediato de la mecánica aplicación de normas de rango legal. En efecto: el artículo 12 de la Ley en mención, establece un porcentaje de cotización igual para todos los servidores activos de este régimen jubilatorio, que no puede ser desaplicado o modificado para aquéllos que devenguen salarios mayores a los topes máximos de pensión a que alude el numeral 9º iusibid. No se aprecia, en las normas indicadas, margen de ambigüedad alguno; tampoco pareciera que el efecto comentado se produzca por inadvertencia del legislador o por su falta de previsión, de suerte que pudiéramos entender que se está ante una laguna del ordenamiento que deba ser colmada por el operador jurídico, acudiendo a su particular concepto de justicia.

   Por tratarse, entonces, de un cuestionamiento que versa sobre las implicaciones del régimen legal en vigor, el asunto sólo puede ser traído a debate en la perspectiva de la oportunidad de una eventual modificación de tal régimen -lo que resulta ajeno al ámbito dictaminador propio de esta Procuraduría-, o bien como cuestión de constitucionalidad.

   En cuanto a esta última posibilidad se refiere debe, sin embargo, aclararse que el pronunciamiento sobre la razonabilidad constitucional de las normas legales que nos ocupan, en cuanto a los efectos dichos, es del resorte competencial exclusivo de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, que dudas de esta índole, no autorizan a los órganos administrativos a desaplicar esta normativa, y que nuestros pronunciamientos nunca podrían visar dicha desaplicación:

"La existencia de una jurisdicción constitucional concentrada, como la que en nuestro país ejerce la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, confiere al órgano respectivo el monopolio de la potestad de declarar la inconstitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Mientras una declaratoria de esa naturaleza no se produzca, los otros operadores jurídicos no pueden dejar de aplicarlas ni mucho menos declarar su nulidad, especialmente tratándose de normas de rango legal. Seguirán gozando de la presunción de legitimidad constitucional, que deriva de la majestad de la ley como expresión de la voluntad popular, en su caso, y en obsequio al principio de seguridad jurídica, en general. ...

Toda vez que ya hemos sentado el criterio de que los órganos administrativos no están facultados para desaplicar las normas que disciplinan el ejercicio de sus funciones, cuando aprecien aparentes roces constitucionales, la consulta debe ser evacuada negativamente sin necesidad de examinar la regularidad constitucional de las referidas normas. No podría este órgano superior consultivo técnico-jurídico, como principio general, autorizar dicha desaplicación con un pronunciamiento en el que pueda refugiarse la Administración activa por su carácter vinculante. Lo anterior significaría, por sus efectos, que esta Procuraduría se sustituya a la Sala Constitucional como contralor de constitucionalidad del bloque de legalidad, función que ejerce este último en régimen de monopolio en cuanto a declaratorias de invalidez o inaplicabilidad se refiere" (dictamen Nº C-022-94, del 8 de febrero de 1994).

   De toda suerte, debe tomarse en cuenta que el enjuiciamiento negativo que, sobre el fenómeno de la "sobrecotización" y a la luz del principio de equidad, adelanta la Oficina Jurídica de la Universidad, arranca de una discutible premisa: que, en el marco de los seguros sociales, debe existir una perfecta ecuación entre cotización y prestaciones. Lo cierto es que el asunto bien podría ser mirado desde puntos de vista alternativos, como lo sería el deber de contribuir en medida diferente, dependiendo del nivel de ingresos, al mantenimiento y promoción del régimen jubilatorio, como corolario del principio de justicia distributiva.

   En definitiva: la denominada "sobrecotización" es el efecto de la aplicación de normas de rango legal y, por ende, no resulta posible examinar su legalidad. Por otra parte, no le compete a esta Procuraduría emitir criterio sobre la oportunidad, conveniencia o mérito de introducir reformas al régimen legal de pensiones del Magisterio Nacional, ni juzgar la constitucionalidad de aspectos específicos del mismo. Por todo ello, el asunto consultado no puede ser objeto de mayor consideración o comentario de nuestra parte.

   Del señor Rector de la Universidad de Costa Rica, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS