C-152-2002

12 de junio de 2002

Licenciado

Bienvenido Venegas Porras

Director General

Imprenta Nacional

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 015-02-D.G. de 4 de junio último, por medio del cual consulta si la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional puede continuar rigiéndose bajo la personería jurídica instrumental en relación con la aprobación del presupuesto.

    Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal, oficio N. AL-0106-02 de 3 de junio del presente año. Es criterio de dicha Asesoría, que el programa Imprenta Nacional es un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. En su criterio se trata de una personalidad jurídica instrumental. Personalidad que tiene como objeto recibir fondos y administrarlos, según lo establecen el inciso b) del artículo 2 y los artículos 7 y 8 entre otros de la Ley N. 5394.

    Ha sido remitido el oficio N. 14893 de 14 de diciembre de 2001 de la Contraloría General de la República, que se refiere al presupuesto de la Junta Administrativa. En dicho informe se indica que la Junta forma parte de la organización administrativa del Ministerio de Gobernación y Policía y que carece de personalidad jurídica. Por ello, no tiene autonomía para presupuestar, recibir ni girar fondos públicos ni capacidad de gestionar fondos en forma independiente a la Ley del Presupuesto.

    Debe pronunciarse la Procuraduría sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para efectos presupuestarios y ello a partir del concepto de personalidad jurídica instrumental.

A.- LA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL

    En el dictamen N. 115-89 de 4 de julio de 1989 nos referimos al otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones respecto de las cuales no opera una verdadera descentralización administrativa. Se indicó al respecto:

"B.- Las personificaciones presupuestarias.

De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado.

Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.

En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria si también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. E igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos"".

    La personificación presupuestaria impide considerar la organización como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Por el contrario, la personificación presupuestaria tiene como objeto permitir la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de manera tal que sea la nueva persona que tome las decisiones fundamentales en materia presupuestaria, así como que esta ejecución resulte liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto. Desde ese punto de vista, la autonomía presupuestaria es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio, podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente.

    Lo anterior permitiría afirmar que la atribución de personalidad jurídica no implica necesariamente un fenómeno de descentralización administrativa y, consecuentemente, que las personas así creadas no constituyen entes descentralizados, sino que a lo sumo puede hablarse de una desconcentración funcional (si se ha desconcentrado la competencia material) unida a una "personalidad" para efectos presupuestarios. Así tendría que explicarse la personalidad atribuida anteriormente por el legislador.

    Esta práctica legislativa muy expandida anteriormente ha sido objeto de cuestionamientos constitucionales, por cuanto violenta los principios constitucionales que rigen la materia presupuestaria. En particular los principios de unidad y universalidad presupuestarias y el principio contable de caja única. Es de advertir que la Sala Constitucional no ha tenido una posición coherente al respecto. La posibilidad de otorgar personalidad jurídica para efectos presupuestarios fue admitida implícitamente por la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional. El proyecto de ley otorgaba personalidad plena al Museo y lo creaba como entidad descentralizada, adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, con el objeto de que pudiera disponer de las donaciones que recibiera. En el curso de la deliberación, el proyecto fue modificado, de forma que se concibe al Museo como un órgano desconcentrado, pero se mantiene la atribución de la personalidad jurídica plena. La Sala juzga inconstitucional el que se atribuya esa personalidad plena y concluye que el órgano sólo puede ser titular de una personalidad instrumental, dirigida a esa gestión de los recursos donados:

"No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica...", aunque de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

    Anteriormente, en la resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, la Sala estimó que el otorgamiento de una personalidad jurídica plena a un órgano es inconstitucional, pero también lo sería una personalidad con consecuencias presupuestarias. Solo es posible, afirma esta última sentencia, una personalidad instrumental, la cual no podría implicar "el régimen jurídico propio de un ente descentralizado - con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-;..". Luego en la resolución N. 4681-97, la Sala "acepta como constitucionalmente correcta la figura de la personalidad jurídica instrumental - órgano persona- y no hace cuestión sobre este aspecto de la consulta…", por cuanto estima que con la atribución de la personalidad jurídica no se tiende a atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior sustrayéndola del órgano superior jerárquico. Posteriormente, al resolver sobre el Consejo de Transportes, resolución N. 9530-99, la Sala considera inconstitucional la pretensión de otorgar al Consejo no sólo personalidad jurídica instrumental, sino "autonomía patrimonial, financiera y presupuestaria e independencia funcional y administrativa", atributos que considera propios de un ente descentralizado. Se considera inconstitucional la confusión entre el otorgamiento de una personalidad jurídica instrumental y el otorgamiento de atributos propios de una persona descentralizada. Es de advertir, sin embargo que más recientemente la Sala ha considerado constitucionalmente válido el conferir a un órgano desconcentrado personalidad jurídica instrumental:

""…Los principios constitucionales de caja única (según el cual todos los ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir por la Tesorería Nacional) y de universalidad presupuestaria (el Presupuesto de la República deberá contener la previsión de todos los ingresos y la autorización de todos los gastos del Estado central durante el ejercicio económico correspondiente), consagrados positivamente en los artículos 185 y 176 constitucionales, respectivamente, determinan garantías para el sano manejo de los fondos públicos, posibilitando un mayor control acerca del manejo de tales recursos. No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada "personificaciones presupuestaria", según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta Sala al menos en dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número 06240-93 de las catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en la cual se consideró que:

(….).

Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la sentencia número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:

(…).

La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General de Aviación Civil…". Sala Constitucional, resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001.

    Con lo cual se viene a considerar que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un propio presupuesto y, por ende, recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece el órgano desconcentrado. La personalidad instrumental permitiría al órgano disponer de determinados bienes en forma separada del ente al que pertenece. Y si es titular de bienes, es titular de un patrimonio y de un presupuesto que le permita manejar ese patrimonio. ¿ La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es titular de estas potestades?

B.- LA JUNTA ADMINISTRATIVA COMO PERSONA JURÍDICA

    La Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973 crea la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional y le atribuye funciones. El artículo 1 de la Ley se limita a indicar:

"Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional".

    Es evidente que dicho artículo no sólo no permite definir cuál es la naturaleza de la Junta que se crea, sino que tampoco permite establecer cuál es su relación con el Poder Ejecutivo. Caracterización que debe ser obtenida de otras disposiciones y particularmente de la voluntad del legislador, expresada en la discusión del proyecto de ley que determinó la creación de la Junta.

    La Junta se crea para administrar e invertir determinados fondos en forma separada y autónoma. El interés es que los recursos que genere directamente la Imprenta no ingresen a la caja única del Estado y, por el contrario, sean administrados en un fondo separado, sin participación de las autoridades del Ministerio de Hacienda y sean destinados en forma exclusiva para mejorar la Imprenta. Las inversiones correspondientes son decididas por la Junta, quien tiene facultad para contratar. En efecto, el artículo 2 de la Ley dispone como "fines" (fines que no son sino la competencia propia del organismo) de la Junta:

    "Sus fines fundamentales serán:

1. Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

2. Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones".

    Autonomía patrimonial que es reafirmada por los artículos 5, 6 y 7 de la Ley en tanto disponen:

"Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzca al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

Artículo 6º.- El producto íntegro que reciba el Banco Central por concepto de los pagos especificados en los decretos citados en el artículo anterior, será apartado por el Banco en una cuenta especial a nombre de la Junta, deduciendo únicamente el tanto por ciento correspondiente por concepto de gastos de Administración. El resto lo girará a la orden de la Junta en cuotas mensuales según corresponda en la forma y condición en que determine por Reglamento el Poder Ejecutivo.

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento".

    Hay un problema de concordancia entre los artículos 5 y 6 producto de que el artículo 5 del proyecto de ley fue modificado substancialmente en la discusión legislativa, sin que el legislador se preocupara por concordar la redacción del numeral 6 que continúa haciendo referencia a unos decretos.

    La Imprenta vende servicios y el precio de éstos es fijado no por el Poder Ejecutivo sino por la Junta:

"Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe".

    La creación y la competencia de la Junta están, pues, en función del fondo que se crea con los recursos de la Imprenta. Se deduce del expediente legislativo el interés del legislador de que la Junta desarrollara una actividad de inversión que permitiera el mejoramiento de la Imprenta:

"La creación de una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, logrará que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones." Asamblea Legislativa, expediente de la ley NC 5394, folio 17.

    Al aprobarse el Dictamen de mayoría afirmativo se indica, además, que:

"…una Imprenta Nacional, con equipo moderno, sistemas modernos y presupuesto adecuado, podría servir mejor al país, reinvirtiendo en su beneficio lo que ella misma produce. Es justo y lógico que una empresa de servicio como ésta, debe estar en capacidad de crecer y prestar cada vez un servicio, mejor y más amplio, superándose en calidad y número de publicaciones".

    La Ley de la Imprenta fue analizada por la Procuraduría al conocer de una gestión para que se autorizara a varias Juntas Administrativas a pagar plazas para el Poder Ejecutivo, estableciéndose una similitud de regulación respecto de la Junta Administrativa del Registro Nacional y de Junta Administrativa de la Dirección de Correos y Telégrafos. Se señaló en lo que aquí interesa:

"Conviene tener presente la normativa fundamental que regula las Juntas que asumirían el pago de las plazas provenientes del Presupuesto Nacional. Si bien las características de las referidas Juntas no son idénticas, es lo cierto que sí tienen factores comunes que son importantes de resaltar. Entre ellos encontramos:

1.- Son creadas por ley.

2.- Los fines que deben perseguir están determinados por sus leyes de creación.

3.- Se encuentran ubicadas dentro de la estructura de un Ministerio.

4.- En las leyes se crea un fondo, y se establece la capacidad de la Junta para administrarlo. En los casos de las Juntas del Registro y de la Dirección General de Comunicaciones, se les otorga personería jurídica expresamente. La Junta de la Imprenta Nacional cuenta con un representante judicial y extrajudicial.

Ello significa que forman parte de la Administración Pública, y por lo tanto, de acuerdo con lo expuesto supra, se encuentran sujetas al principio de legalidad.

De otra parte, las características anteriores también señalan que entratándose del manejo de los fondos que se crean, tienen autonomía presupuestaria, aunque sujeto el manejo de los mismos a los fines atribuidos por ley. Por lo anterior, se deben retomar las normas que las regulan para especificar si se les otorga competencia para hacerse cargo de plazas que estaban cubiertas por el presupuesto nacional" (Dictamen N. 034-97 de 28 de febrero de 1997).

    Se habla de una autonomía presupuestaria. Concepto que podría decirse está también presente en el dictamen N. 60-85 de 20 de marzo de 1985, relativo a la obligación de que el Gobierno Central pague un precio por los servicios que le presta la Junta:

"En razón de todo lo anterior es nuestro criterio que, no obstante que el Gobierno Central ( en el cual se incluye el Poder Judicial) no maneja sus fondos con absoluta o con relativa independencia ya que está sujeto a lo que al respecto establezcan las correspondientes leyes de Presupuesto de la República, está obligando a pagar los precios que fije la Junta Administradora de la Imprenta Nacional como contraprestación pro los servicios de publicación de licitaciones, acuerdos de adjudicación, anulación de licitaciones, acuerdos de pago, etc.; que dicha Imprenta ofrece".

    Si el Gobierno central y concretamente el Poder Ejecutivo está obligado a cubrir los gastos que genera la publicación de ciertos acuerdos y actos (salvo las normas jurídicas) resulta lógico que no se paga a sí mismo, sino a un organismo que se considera un tercero respecto de él.

    Importa resaltar que al disponerse que la Junta Administrativa gestiona los ingresos provenientes de sus operaciones, y los administra a través de un fondo propio, los citados ingresos no se consideran ingresos del Presupuesto del Estado; éste no tiene titularidad sobre los mismos. La autonomía presupuestaria de la Junta, que conlleva incluso la posibilidad de fijar los precios correspondientes a los servicios que presta y percibir los ingresos por tales conceptos, no puede sino llevar a considerar la existencia de una personalidad instrumental dirigida y limitada a estas funciones presupuestarias. De allí que no sea de extrañar que en ocasiones anteriores la propia Contraloría General haya calificado la Junta Administrativa como ente descentralizado. En efecto, en el oficio N. 9559 de 7 de septiembre de 1987, el entonces Departamento Legal del Órgano Contralor consideró que en la Junta Administrativa de la Imprenta concurrían elementos que permitían afirmar la titularidad de una "personalidad jurídica propia", siendo un "ente descentralizado independiente del Estado". Criterio retomado en el oficio DAJ-1678 de 31 de julio de 1998 de la entonces Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría. Es de advertir que la afirmación en orden a la descentralización no puede sostenerse dado que la competencia material de la Imprenta Nacional no ha sido descentralizada. La Junta ha sido creada no para gestionar esa competencia, sino para administrar e invertir en forma independiente del Estado los recursos que genera el accionar de la Imprenta, lo que si bien permite hablar de una personificación presupuestaria escapa al concepto mismo de descentralización administrativa.

    Ahora bien, podría sostenerse que al no disponer la Ley que la Junta Administrativa es titular de una personalidad jurídica, plena o instrumental, esa personalidad no puede derivarse. Al respecto debe indicarse que la Procuraduría ha venido sosteniendo últimamente que no puede calificarse una organización como persona jurídica e incluso como persona jurídica instrumental, si la ley no le atribuye esa personalidad. En el dictamen N. C-072-2002 señalamos sobre este tema:

"De lo indicado en el primer acápite, queda evidenciado que el criterio de la Procuraduría en orden al otorgamiento de personalidad jurídica es que ésta debe derivar expresamente de la Ley. Criterio que se aplica tanto para la personalidad plena como para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N. C-076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduría ha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente así lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Público (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los supuestos en que la ley califica a la organización como persona, manteniendo su integración a la Administración estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N. C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Técnico de Aviación, etc., o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no habló de personalidad pero sí especificó que el órgano contaría con un presupuesto propio que sería aprobado por la Contraloría General de la República. Este fue el caso en su momento de la Dirección General de Educación Física y Deportes, por cuanto el artículo 16, inciso c) de la Ley que la creaba disponía que el presupuesto de la Dirección sería elaborado por el Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, por lo cual la Dirección podía tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado, aún cuando el legislador no la hubiera calificado de persona jurídica instrumental, concepto que no había sido acuñado a la época de creación (cfr. Dictamen N. C-075-98 de 23 de abril de 1998)".

    Para retener que la Dirección General de Educación Física y Deportes constituía una persona jurídica instrumental, tomó en cuenta la Procuraduría tanto la existencia de una autonomía presupuestaria como "una capacidad de representación autónoma " y la asignación de recursos tributarios. Se indica al efecto que:

"Al ser la Dirección titular de patrimonio y fuentes de financiamiento propios, así como también de autonomía presupuestaria para la gestión de tal patrimonio público, el poder de representación autónomo que se le confiere en el artículo 14 de su Ley Orgánica, sólo se justifica como mecanismo para aplicar independientemente dichos recursos a la obtención de los fines que le han sido encomendados.

Lo anterior nos conduce a afirmar que, en el caso de la Dirección que nos ocupa, nos encontramos en presencia de una "personificación presupuestaria", es decir, al fenómeno que nos permite reconocer un sector administrativo integrado a la organización estatal pero que, para los limitados efectos de una gestión presupuestaria independiente de la general del Estado, se le confiere una personalidad jurídica y un patrimonio autónomos".

    Los dos primeros elementos están presentes en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional. La ausencia del tercero más bien vendría a justificar que los recursos se manejen presupuestariamente en forma independiente. Veamos, la representación judicial y extrajudicial de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no la asume el Estado, sino el Director de la Imprenta, quien es su "personero ejecutivo". Ciertamente no existe asignación de recursos tributarios (que por definición tratándose de los tributos estatales, deben ser incluidos en el Presupuesto de la República), sino que se trata de los recursos que la Imprenta genera como servicio económico del Estado. La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado. Por lo que la situación es similar a la que presentaba la Dirección General de Deportes en el momento en que la Procuraduría consideró que se estaba ante una persona jurídica instrumental.

    Es de recordar, además, que tanto en el supuesto de excepción retenido por la Procuraduría como en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta estamos ante leyes emitidas en la época de los setenta, en un período en que el legislador no se caracterizaba por el interés en definir la naturaleza jurídica de la organización que creaba ni de aclarar qué relaciones establecía la nueva organización con el Poder Ejecutivo. Más aún no había surgido la necesidad de precisar si la personalidad jurídica era plena o instrumental y cuál era el alcance de esa personalidad. Además, era evidente la confusión entre "personalidad jurídica" y "personería jurídica". La determinación de quién ejercía la personería jurídica se consideraba como la atribución de una personalidad jurídica: se dejaba de lado que la persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y obligaciones requiere representantes y que debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que son sus personeros, para considerar que la existencia de una representación indica la existencia de una personalidad.

    No obstante lo anterior, considera recomendable la Procuraduría que la Junta Administrativa y la Imprenta gestionen ante los poderes políticos la reforma a la Ley de creación de la Junta, de manera que el texto de ésta especifique en forma clara la titularidad de la personalidad de mérito

CONCLUSIÓN:

    Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional presenta las características propias de la personificación presupuestaria, pudiendo considerarse para los efectos de los artículos 5, 6, 7 y 8 de la Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973 como una persona jurídica instrumental.

    De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc