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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 159
 
  Dictamen : 159 del 18/06/2002   

C-159-2002


18 de junio del 2002


 


 


 


Licenciada


Astrid Fischel Volio


Ministra


Ministerio de Educación Pública


 


 


 


Estimada señora:


    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio del Despacho ahora a su cargo, NºSE-0184-2002, del 10 de enero del 2002, recibido en la Procuraduría General de la República el 19 de febrero de este año.


I. OBJETO DEL DICTAMEN


    Según el oficio antes citado, el requerimiento es para que:


"...se formule Dictamen Favorable que confirme la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgara el Grupo profesional PT-6 para puestos en primaria a la servidora XXX, portadora de la cédula de identidad número XXX, a partir de la fecha 25 de setiembre de 1998.


..."


    Concluyó previamente el órgano consultante:


"...tomando en cuenta el procedimiento que para otorgamientos de Grupos Profesionales utilizó el Departamento de Expedientes mencionado al principio de este apartado y las argumentaciones de hecho y de derecho esgrimidos, en criterio de esta Administración,, ha operado una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que con certificación No 2000001969, en fecha 25 de setiembre de 1998 le otorgó Grupo Profesional PT6 para puestos en primaria a la servidora XXX, toda vez que claramente se muestra de una forma evidente y manifiesta, que por error, se le otorgó Grupo Profesional PT-6 en la citada especialidad, sin que contara con los atestados que le acreditaran una categoría tal... " (El énfasis es nuestro).


    La certificación antes mencionada fue emitida el 11 de diciembre del 2000.


II. ACTUACIONES Y RESOLUCIONES SEGÚN EL EXPEDIENTE REMITIDO


    Según consta en el expediente remitido a este Despacho:


PRIMERO. El 11 de diciembre del año 2000 se emitió certificación mediante la cual se manifiesta que a la Licda. XXX se le ha asignado el "GRUPO PROFESIONAL: PT-5 EN PRIMARIA". Se agrega: " DESDE LA FECHA: 28/01/1987" (folio5).


SEGUNDO. El 11 de diciembre del año 2000, igualmente, se emitió certificación mediante la cual se manifiesta que a la Licda. XXX se le ha asignado el "GRUPO PROFESIONAL: PT-6 EN PRIMARIA". Se hace constar que es: "DESDE LA FECHA: 25/09/1998" (folio 6).


TERCERO. También en la misma fecha, se emitió certificación, con el mismo número de la antes citada, con la cual se da cuenta de que se le ha asignado a la Licda. XXX el "GRUPO PROFESIONAL: PT-6 EN PRIMARIA" y se consigna, nuevamente, que es "DESDE LA FECHA: 25/09/1998".


Además, se agrega:


"TITULOS:


LIC EN CIENCIAS DE LA EDUC CON ENF


ADM EDUC DE LA U.C.R.


RESOLUCIÓN: X SI NO


# RESOLUCIÓN : SE-1959-2000


EN PROCESO DE ANULACIÓN MEDIANTE DEBIDO


PROCESO POR CUANTO NO POSEE LA LICENCIATURA


EN LA ESPECIALIDAD Y DE ACUERDO AL ARTÍCULO 214 Y POSTERIORES DE LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.//SHIRLEY. 11-12-2000


..." (folio 7).


CUARTO. Según los títulos cuyas copias se certifican en el expediente, la servidora XXX obtuvo los grados de "Bachiller en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II Ciclos" y "Licenciatura en Ciencias de la Educación Énfasis en Administración Educativa" ambos en la Universidad de Costa Rica, el segundo de ellos en la Sede Regional del Pacífico (folios 1 y 2).


QUINTO. La licenciatura antes mencionada fue otorgada el 17 de septiembre de 1998.


SEXTO. Mediante oficio NºS.E.1959-2000 de 11 de diciembre del 2000, dirigido a la Licda. Seydi Palma Grijalba, Jefe del Departamento Legal del Ministerio de Educación Pública, el MSc. Franklin Abarca Agüero, en su condición de Jefe de la Sección de Expedientes informa:


"...


A efectos de iniciar procedimiento administrativo para la eventual anulación de grupo profesional y asignación del grupo correcto le remito la siguiente información y su respectiva documentación.


Nombre: XXX


Cédula:XXX


Labora: Escuela Alfaro


Puesto actual: Profesora Enseñanza General Básica 1 H2


Grupo: PT-5 en primaria // PT-6 en puestos administrativos


docentes


1. La servidora tiene los siguientes títulos


...


Bachillerato en Ciencias de la Educación en UCR


I y II ciclo


Licenciatura en Ciencias de la Educación UCR


con énfasis en Administración Educativa


....


2. De acuerdo con certificación 2000001969 a partir del 25-09-1998 se le asignó grupo profesional PT-6 en primaria, el cual no le corresponde por cuanto no posee la Licenciatura en la especialidad.


3. Conforme con el artículo 122 inciso b), de la Ley de Carrera Docente del título II del Estatuto del Servicio Civil le corresponde grupo profesional PT-5 en primaria.


Por lo anterior, le solicito se inicie el debido proceso para que se emita la respectiva resolución para la anulación y corrección del grupo PT-6 a PT-5 en primaria.


..." (El énfasis es nuestro. Folios 9 y 10).


SÉPTIMO. Con fecha 25 de marzo del 2001 se aprobó la "acción de personal" 2001-153928, con rige a partir del 1º de marzo del 2001. Aparentemente, el objeto de esta acción fue el reconocimiento de una anualidad (folio 8).


OCTAVO. En la acción antes indicada se consigna como "grupo profesional": " PT-6".


NOVENO. Mediante resolución 1484-2001, dictada a las 10:30 horas del 31 de octubre del 2001, el Ministro de Educación dispuso:


"...


Designar a la Licda. Mercedes Mejía Sáenz, Asesora del Departamento de Procedimientos Legales del Ministerio de Educación Pública, como Órgano Director Unipersonal del Procedimiento Administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que a partir de la fecha 25 de setiembre de 1998 otorgara Grupo Profesional PT-6 para puestos en Primaria al (a la) servidor (a) XXX, portador (a) de la cédula de identidad..." (folios 11 y 12).


DÉCIMO. En la misma fecha, mediante resolución Nº1490-2001, dictada por el Órgano Director a las 13:30 horas, se inició el procedimiento. En lo que más interesa se considera:


"...


En el caso concreto del (la) servidor (a) XXX una vez analizado el Oficio No. SE- 1959-2000 y los documentos adjuntos visibles en la foliatura del Expediente No292-01, mediante los cuales el Departamento de Expedientes rindiera el informe respectivo en el que constata la necesidad de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgara Grupo Profesional PT-6 se ha logrado determinar que:


1-El Departamento de Expedientes, en fecha 25 de setiembre de 1998 le otorgó Grupo Profesional PT-6 para puestos en Primaria.


2-La servidora XXX ostenta los siguientes títulos : Bachiller en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo y Licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Administración Educativa, ambos extendidos por la Universidad de Costa Rica.


3. De acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 122 inciso c) de la Ley de Carrera Docente a quienes posean la citada formación académica le corresponde el Grupo Profesional PT-5.


4. De conformidad con lo expuesto se observa que el acto administrativo con el cual se le concedió el Grupo Profesional PT-6 para puestos en primaria, en fecha 25 de setiembre de 1998, se encuentra viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto fue emitido contrariando las disposición normativa citada, ya que a la fecha del otorgamiento del Grupo Profesional PT-6 para puestos de primaria, no cuenta con los requisitos académicos exigidos al efecto, entiéndase Licenciatura en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo.


..." (El énfasis es nuestro con el subrayado es nuestro. Folios 17 a 19).


DÉCIMO PRIMERO. También en la misma fecha, mediante resolución Nº1493-2001 dictada a las "...quince horas con minutos...", el Órgano Director dio audiencia oral a la Licda. XXX y señaló como fecha las 10:00 horas del 29 de noviembre del mismo año (folios 29 y 30).


DÉCIMO SEGUNDO. Con oficio NºSE-3760-2001, de 8 de noviembre del 2001, enviado mediante fax, el Organo Director comisionó al Director Regional de San Ramón para que procediera a notificar a la Licda. XXX las resoluciones antes señaladas (folio 37).


DÉCIMO TERCERO. A la servidora XXX se le notificaron dichas resoluciones el 13 de noviembre del 2001 (folios 38, 39 y 40).


DÉCIMO CUARTO. En la fecha y hora señalada se llevó a cabo la audiencia oral con la presencia de la Licda. XXX (documento incorporado en el expediente si seguir su foliatura).


DÉCIMO QUINTO. Según el acta levantada en la audiencia, la Licda. XXX manifestó en la audiencia:


"...Yo quiero preguntarle el motivo del porqué me han iniciado este proceso, ya que hace bastante tiempo compañeros míos que tienen los mismos títulos les otorgaron el PT-6 en primaria y me explicaron que según Servicio Civil el Grupo que les corresponde es el PT-6 en primaria. De eso hace más de cuatro años ORGANO DIRECTOR: Le recuerdo que el término caducidad contemplado por la Ley General de la Administración Pública es de cuatro años y a si sus compañeros no les fue anulado el Grupo dentro de ese tiempo no existe por ahora nada que se pueda alegar respecto de esos errores, si es que lo fueron, por parte de la Administración. ORGANO DIRECTOR: Cuáles títulos tiene usted? XXX: Bachiller en Ciencias de la Educación con Énfasis en Primero y Segundo Ciclo y Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Administración Educativa de la Universidad de Costa Rica. Cuando yo saqué el Bachiller yo sabía que era para trabajar en primaria y en la Licenciatura nos explicaron que con ese énfasis yo podía aspirar a trabajar en una dirección o en una supervisión. Lo que yo sé es que si uno saca esa Licenciatura ya uno tiene suficiente experiencia en I y II Ciclos . ORGANO DIRECTOR: Desea manifestar algo más? XXX: Yo solo quiero decir que cuando presenté mi licenciatura en Expedientes me dieron la calificación PT-6 en puestos Administrativo docentes y PT-5 en primaria eso fue el 25 de setiembre de 1998 y resulta que el 27 de setiembre del 2000 fui a revisar mi expediente y me dijeron que yo era PT-6 en primaria ya que por un Convenio era PT-6 en primaria. La muchacha que me atendió se llevó mi expediente para hablar con alguien adentro, y regresó diciéndome que si me correspondía el PT-6 en primaria y por eso me dio una certificación en donde constaba que yo era un PT-6 en administrativo docentes y PT-6 en primaria. Con ese documento yo fui a la Unidad primaria dos para que me pagaran el Grupo asignado de forma retroactiva. Como en noviembre del 2000 yo fui a expedientes y me encontré con la sorpresa de que ya me dijeron que no me correspondía el PT-6 en primaria, eso también me lo dijo Franklin Abarca quien me señaló de mala manera que yo estaba recibiendo un dinero que no me correspondía. Yo fui a Servicio Civil Docente para que me dijeran cual Grupo me correspondía y me dijeron por escrito que me correspondía un PT-6 en Administrativo Docentes y PT-5. La carta no la tengo yo en mi poder, pero allí me decían incluso que había un convenio...yo en ningún momento actué de mala fe...esto me ha afectado moralmente y hasta me afecta en cuanto a la obtención de alternos y otras cosas de trabajo. ORGANO DIRECTOR. ...le aclaro además que no se le pedirá en este proceso reintegro de dinero alguno que hubiese recibido por el Grupo PT-6 en primaria, en caso , por supuesto de que se declarara la nulidad" (El énfasis con el subrayado es nuestro).


DÉCIMO SEXTO. En la misma fecha, la Licda. XXX entregó escrito con el cual se expresa en términos similares a los utilizados en la audiencia. Específicamente, en cuanto al convenio mencionado dice:


"...


No omito manifestar que cuando se aprobó el cambio a mi favor, se me indicó que eso era posible por un convenio realizado con la Universidad de Costa Rica para aplicarme el título de Licenciada en Administración Educativa, aun y cuando estuviera ocupando plaza docente..." (escrito incorporado en el expediente pero sin foliar).


DÉCIMO SÉPTIMO. Mediante oficio NºSE-0184-2002, de 10 de enero del 2002, el Ministro de Educación requirió:


"...se formule Dictamen Favorable que confirme la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgara el Grupo profesional PT-6 para puestos en primaria a la servidora XXX, portadora de la cédula de identidad número XXX, a partir de la fecha 25 de setiembre de 1998.


..."


Y señaló, entre otros aspectos:


"....Antes de adentrarnos en el análisis propio de la nulidad, resulta conveniente dejar claro cuál es el procedimiento que a nivel general se venía practicando por parte del Departamento de Expedientes de la Dirección General de Personal, como órgano competente, para asignar determinado Grupo Profesional al servidor que así lo requiere.


Primero que todo una vez que los servidores docentes han cumplido con un plan de estudios, proceden a presentar ante el Departamento de Expedientes de este Ministerio el o los títulos que han obtenido, con base en los cuales, el servidor de turno, una vez revisados los a testados confronta el título presentado con las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil referentes a Grupos Profesionales y el Listado de Universidades a las cuales el Servicio Civil les ha reconocido debidamente las diferentes carreras. Este estudio y la asignación de Grupo Profesional respectivo, el servidor de la Administración lo realizaba, hasta hace pocos días, en el mismo momento en que los servidores petentes se encontraban en los módulo de atención al público.


Ahora bien, como se puede observar a la luz de la foliatura del expediente administrativo N0.0292-01 una vez realizadas las gestiones de ley, en el presente procedimiento se ha logrado determinar que de conformidad con los hechos expuestos por el Departamento de Expedientes, mediante Oficio SE-1959-2000 de fecha 11 de diciembre del 2000, visible a folio No. 10 frente, a la servidora XXX, por error de la Administración le fue otorgado Grupo Profesional PT-6 para puestos en primaria a partir de la fecha 25 de enero de 1998, mediante certificación No. 2000001969, ya que no contaba con los requisitos académicos necesarios de acuerdo a lo establecido en el artículo 122 inciso a) para optar por ese Grupo Profesional en la citada especialidad, entiéndase al efecto Licenciatura en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo (Primaria)..


Una vez realizada la comparecencia oral y privada con la cual se le confirió audiencia a la parte se logra visualizar que a la servidora XXX le fue otorgado el Grupo Profesional PT-6 para puestos en primaria le fue otorgado de conformidad con la presentación de los títulos de Bachiller en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo y Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Administración Educativa, sin poseer al efecto Licenciatura en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo, tal y como lo requiere el artículo 122 inciso a) supracitado..." (El énfasis con el subrayado es nuestro).


III. IMPROCEDENCIA DEL DICTAMEN FAVORABLE


    Costa Rica es una República. Así está definido nuestro sistema político y ello es lo que encuentra expresión en nuestra Carta Magna. Consecuentemente, la Administración tiene la obligación de realizar su actividad bajo el ámbito de la Legalidad y la Justicia Administrativa.


    Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:


"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos


fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de


lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.


....


3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario,


en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la


nulidad.


5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo


caducará en cuatro años.


6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en


este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.


Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


..."


    De este artículo se desprende claramente que la observancia del Debido Proceso es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los principios constitucionales, los cuales determinan, el carácter indudablemente excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de revocar los propios actos.


A. Vicios en el debido proceso substantivo


    La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, han establecido, en cumplimiento estricto de la Carta Política y la Ley, que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.


  1. Vicios en la citación

a. Ausencia de una correcta intimación por la ambigüedad en la determinación del objeto


  1.  

    Según se puede corroborar, mediante la resolución Nº1484-2001, dictada a las 10:30 horas del 31 de octubre del 2001, el Ministro de Educación dispuso:


"...


Designar a la Licda. Mercedes Mejía Sáenz, Asesora del Departamento de Procedimientos Legales del Ministerio de Educación Pública, como Órgano Director Unipersonal del Procedimiento Administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que a partir de la fecha 25 de setiembre de 1998 otorgara Grupo Profesional PT-6 para puestos en Primaria al (a la) servidor (a) XXX, portador (a) de la cédula de identidad..." (folios 11 y 12).


    Y, mediante resolución Nº1490-2001, el Órgano Director inició el procedimiento. En lo que más interesa se consideró:


"...


En el caso concreto del (la) servidor (a) XXX una vez analizado el Oficio No. SE- 1959-2000 y los documentos adjuntos visibles en la foliatura del Expediente No292-01, mediante los cuales el Departamento de Expedientes rindiera el informe respectivo en el que constata la necesidad de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgara Grupo Profesional PT-6 se ha logrado determinar que:


1-El Departamento de Expedientes, en fecha 25 de setiembre de 1998 le otorgó Grupo Profesional PT-6 para puestos en Primaria.


2-La servidora XXX ostenta los siguientes títulos : Bachiller en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo y Licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Administración Educativa, ambos extendidos por la Universidad de Costa Rica.


3. De acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 122 inciso c) de la Ley de Carrera Docente a quienes posean la citada formación académica le corresponde el Grupo Profesional PT-5.


4. De conformidad con lo expuesto se observa que el acto administrativo con el cual se le concedió el Grupo Profesional PT-6 para puestos en primaria, en fecha 25 de setiembre de 1998, se encuentra viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto fue emitido contrariando las disposición normativa citada, ya que a la fecha del otorgamiento del Grupo Profesional PT-6 para puestos de primaria, no cuenta con los requisitos académicos exigidos al efecto, entiéndase Licenciatura en Ciencias de la Educación en I y II Ciclo.


..." (El énfasis es nuestro con el subrayado es nuestro. Folios 17 a 19).


    Y, finalmente, mediante resolución 1493-2001 el Órgano Director, mediante la cual se dio la audiencia oral a la Licda. XXX, concluyó en los considerandos:


"...


Así las cosas, procede en derecho conferir , audiencia oral y privada al (a la) servidor (a)XXX quien resulta parte interesada, para el día VEINTINUEVE DE NOVIEMBRE...en las instalaciones del Departamento de Procedimientos Legales...a efectos de que comparezca a manifestar en su favor lo que considere respecto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que en fecha 25 de setiembre de 1998 le otorgó Grupo Profesional PT-6 para puestos en Primaria..." (folio 33)


    Se puede observar claramente que se "intima" en relación con el acto del 25 de septiembre de 1998.


    No obstante, también podemos corroborar que la certificación que da cuenta de la asignación del Grupo Profesional PT-6 es de fecha 11 de diciembre del 2000 y es, precisamente, dentro de esta certificación que se hace referencia a ese otro supuesto acto, el del 25 de septiembre de 1998, data que tampoco coincide con las fechas en las cuales se emitieron las certificaciones académicas que constan en autos.


    Por otro lado, es claro que, de conformidad con las mismas resoluciones, la certificación emitida por el Jefe de la Sección de Expedientes no se señala a lo largo del procedimiento como objeto de examen, sino el presunto acto (identificado con fecha pero que no consta materialmente en los autos) del cual se da fe mediante la certificación.


    Ciertamente, no se puede afirmar que el acto se encuentre debidamente individualizado en el tanto que se presenta la ambigüedad y la omisión señalada.


    Cabe advertir que no es posible subsanar el vicio que se presenta en este procedimiento mediante la aplicación del artículo 138 de la Ley General de la Administración Pública.


    En este artículo se dispone:


"El acto podrá expresarse a través de otro que lo implique necesariamente, en cuyo caso tendrá existencia jurídica propia."


    Sin embargo, en el caso concreto podemos observar que, mediante la certificación se da fe de que existe un acto, el acto del 25 de septiembre de 1998 (independiente del acto de la certificación) y, al mismo tiempo, se da fe también de que ese acto se encuentra en proceso en proceso de anulación, remitiendo, además, al oficio mediante el cual el Jefe de la Sección de Expedientes pidió a la Directora del Departamento de Procedimientos Legales la anulación de la presunta asignación del Grupo Profesional (folios 9 y 10).


    Si el objeto de la anulación que se pretende no fue precisado, evidentemente, no se puede afirmar que a la servidora XXX se le haya intimado claramente ni sobre los verdaderos hechos.


b. Ausencia de una correcta intimación por falta de claridad de los reproches de legalidad


    Con la resolución 1493-2001 (folios 29 y 30), presuntamente, se citó a la servidora. Sin embargo, se hizo una citación sin el cumplimiento de los requisitos previsto en el artículo 249 de La Ley General de la Administración Pública.


    Ciertamente, no hubo con esta resolución una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


c. Incumplimiento los apercibimientos previstos en el inciso f) en el artículo 249


    A la servidora XXX tampoco se le hicieron los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones..."


    Las omisiones señaladas tienen carácter substancial, ya que no se puede afirmar que la Licda. XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. Pero, además, las omisiones en la citación se encuentran sancionadas con la nulidad (en forma expresa) mediante el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública. (Pueden consultarse, entre otras y además de la jurisprudencia ya citada en el dictamen C-332-2001, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).


2. Inobservancia del artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública


    Podemos corroborar que la resolución Nº1493--2000, con la que se cita en forma precaria a la Licda. XXX, le fue notificada el 13 de noviembre del 2001, en San Ramón, presuntamente en el centro educativo en el cual trabaja. De tal manera, es claro que no se cumplió con la disposición contenida en el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública (quince días hábiles), incumplimiento que se estima que en el caso concreto tiene relevancia para correcto ejercicio del Derecho de Defensa.


  1. Instrucción insuficiente

    Es preciso destacar, igualmente, que realmente no hubo una instrucción. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).


    Ello no obstante la disparidad en cuanto a la fecha y a la forma de manifestación del presunto acto (que no aparece en el expediente y que, según el oficio mediante el cual se pide el pronunciamiento, debe     entenderse que se concretó en la certificación del 11 de diciembre del 2000 (certificación que en este caso, además, da cuenta de que el mismo acto se encuentra en proceso de anulación.


3. Violación del Derecho a la Defensa


    Los vicios antes señalados infringen el Debido Proceso, por inobservancia del mismo procedimiento legal pero, además, conducen directamente a la infracción del Derecho a la Defensa. No es posible ejercer una defensa adecuada de los derechos si no se es sujeto - objeto de una verdadera intimación y si no se dispone de un tiempo razonable para la preparación.


    En la especie, aparte de la incorrecta intimación podemos corroborar que no se observó el plazo previsto en el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública, ya que a la Licda. XXX se le notificó el señalamiento de la audiencia el 13 de noviembre del 2001, en San Ramón, aparentemente en el centro educativo en el cual trabaja. Esta inobservancia lesiona el Derecho de Defensa, sobre todo si consideramos que se trata de una notificación a una persona que se encuentra laborando, que la labor la presta en San Ramón de Alajuela y que la audiencia se celebraría en San José.


    Es importante advertir, además, que la comparecencia de la Licda. XXX en la audiencia no subsana los vicios pues el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público.


4. Infracción del Principio de Imparcialidad


    Como ya advertimos, mediante la resolución 1490-2001 (folios 17 a 19), el Órgano Director inició el procedimiento. Con esta resolución el Órgano Director, excediendo su función, determinó y calificó la presunta nulidad, la nulidad cuya investigación constituye objeto de este procedimiento. Ello, junto con los vicios ya señalados, lleva a la duda sobre la plena satisfacción de los requisitos que, para la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, exige el Ordenamiento Jurídico.


    Una calificación de este tipo ciertamente no favorece la Justicia Administrativa.


    La imparcialidad del Órgano Director queda aún más comprometida si consideramos el diálogo que consta en el acta de la audiencia, el cual hemos transcrito parcialmente, dentro del cual hace una promesa para la cual no tiene competencia.


    Esa carencia parece reflejarse en el mismo contenido del requerimiento que hace el órgano consultante, según oficio SE-0184-2002, cuando pide:


"...se formule Dictamen Favorable que confirme la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgara el Grupo profesional PT-6 para puestos en primaria a la servidora XXX, portadora de la cédula de identidad número XXX, a partir de la fecha 25 de setiembre de 1998..." (El énfasis es nuestro)


    Ello ciertamente afecta los derechos constitucionales de la servidora XXX, especialmente, según los artículos 11, 39 y 41 de la Carta Magna.


    Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que la Licda. XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. Así como tampoco que se le hubiera provisto a la servidora las condiciones necesarias para que pudiera haber ejercido en la forma debida su Derecho de Defensa.


5. Sobre las potestades y los deberes del Órgano Director del Procedimiento


    Es preciso reiterar que el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público; que los imperativos constitucionales y legales no se pueden soslayar y que el Órgano Director del Procedimiento puede satisfacer fácilmente esa exigencia, si ejerce las potestades y los deberes que el mismo Ordenamiento le asigna y si respeta las prohibiciones de las cuales es destinatario.


    El Órgano Director del Procedimiento es un órgano instructor, el cual, dados los principios constitucionales que nos rigen, es destinatario, al menos, de las siguientes potestades, deberes y prohibiciones:


"...


1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...


2- ... debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).


3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).


4- ...debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.


5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).


6- ...debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.


7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.


El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).


8- ...deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).


9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217).


Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).


No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).


Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del expediente.


10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).


11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).


12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.


En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.


Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración (artículo 263).


13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)


14- ...debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.


15- ...debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.


El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).


16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)


17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).


18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).


19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4).


...


20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).


En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la Administración Pública (artículo 323).


21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).


22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).


23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).


24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.


25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste (artículo 349.2).


..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)


B. Ilegalidad del procedimiento


    Las violaciones antes señaladas no permiten dictaminar favorablemente sobre la existencia de la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


    Sin embargo, es importante advertir que, de conformidad con la misma substanciación de los actos administrativos, esta no es la vía legal para la declaratoria de la nulidad que se pretende.


    El acto que se acusa como viciado es: la presunta manifestación de voluntad mediante la cual la Administración otorgó a la Licda. XXX el "Grupo Profesional PT-6". Ello en el tanto en que, según lo considera el Ministerio de Educación, aunque la servidora XXX tiene el grado de Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis Administración Educativa, no tiene el mismo grado con énfasis en "I Y II Ciclo".


    Considera el Ministerio que ello implica que la Licda XXX no cumple con lo previsto en el artículo 122 de la Ley de Carrera Docente, en el cual se dispone:


"...


Artículo 122.-Los profesores titulados de enseñanza primaria se clasifican en seis grupos, denominados PT-6, PT-5, PT-4, PT-3, PT-2 Y


PT-1.


a) Forman el grupo PT-6 los doctores y licenciados en Ciencias de la Educación, con especialidad en primaria;


b) Forman el grupo PT-5 los bachilleres en Ciencias de la Educación, con especialidad en Primaria; además los profesores de enseñanza primaria que hayan aprobado los estudios de especialidad en Primaria, exigidos al Bachiller en Ciencias de La Educación y posean el Certificado de Idoneidad, extendido por la Universidad de Costa Rica;


c) Forman el grupo PT-4 los que posean un título o certificado de los considerados en los puntos a) o b) anteriores, pero en otra especialidad; también los profesores de enseñanza primaria o postgraduados del I.F.P.M., con título de Bachiller en Enseñanza Media, que además posean otro título o certificado no considerado anteriormente, que lo acredite para otra especialidad y los sacerdotes para la enseñanza de la religión;


d) Forman el grupo PT-3 los que posean el título de profesor de enseñanza primaria, con base en bachillerato; además, los maestro normales de Educación Primaria postgraduados del I.F.P.M., con título de Bachiller en Enseñanza Media y los graduados del Instituto Pedagógico de Religión con título de Bachiller en Enseñanza Media;


e) Forman el grupo PT-2 los maestros normales de Educación Primaria


            ..."


  1. Carácter excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de volver sobre los propios actos

El análisis del instituto de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se ha hecho reiteradamente en la Doctrina y en la jurisprudencia administrativa de este órgano. Su naturaleza excepcional no requiere de mayores consideraciones.


De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna y del desarrollo que se hace en la misma, se infiere que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.


Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". La utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la Justicia y la Seguridad Jurídica.


El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:


"...


6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.


Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."


Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:


"…


El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.


Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.


...


...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente


…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6. El énfasis es nuestro).


La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:


"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).


"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).


Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:


. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos subjetivos, es limitada.


. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


. Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.


. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.


  1. Inexistencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto

    Tal y como se desprende del artículo 173 ya citado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta.


    En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:


        "...


Artículo 166 : Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.


Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.


    En la especie, según lo podemos notar no falta en forma total ninguno de los elementos del acto. La existencia del vicio que se afirma y su misma gravedad dependen únicamente del criterio de la Administración, en el sentido de que la Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Administración Educativa no implica o tiene como contenido también la especialidad en I y II Ciclos, así como del concepto mismo de "especialidad".


    Dada la ausencia de una verdadera instrucción, el reproche de ilegalidad de la asignación del grupo profesional "PT-6" se pretende fundamentar sobre la simple interpretación, sin ninguna instrucción sobre los contenidos curriculares relacionados con las carreras confrontadas, que permitieran concluir tanto la existencia de la nulidad como el carácter de ella.


CONCLUSIÓN


    Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, y 41 de la Constitución Política y 6º, 7º, 11, 13, 128, 130, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta del presunto acto administrativo de otorgamiento de Grupo Profesional PT-6 a la Licda. XXX.


    Atentamente,


 


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez


Procuradora de Hacienda