C-154-2002

13 de junio del 2002

 

 

 

Señor

Miguel Vargas Chaves, Presidente

Federación Municipal Regional del Este

FEDEMUR

Presente

 

 

 

Distinguido señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° RA-FED-54-2002 del 21 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

"Primera: Tiene potestades la Asamblea de Fedemur y variar o corregir sus propios Estatutos, con el fin de mejorar su administración y llegar a un verdadero cierre técnico a como lo ha ordenado la Sala Constitucional en el Voto No. 1154-96 del 6 de marzo del año de 1996.

Segunda: Pueden los Nuevos Consejos ( sic) Municipales, que inician el primero de Mayo del año en curso, anular cualquier acuerdo de la Asamblea General de Fedemur, que se haya tomado anteriormente, con el objeto de cumplir con los objetivos principales para los cuales se creo ( sic) la Federación Municipal Regional de Este.

Tercera: Habiéndose ampliado el plazo para el vencimiento de los nombramientos de junta directiva y los delegados a Fedemur, por acuerdo de Asamblea General el día 23 Marzo del 2002, y publicados en la Gaceta No. 70 del día Viernes 12 de abril del año 2002, tienen los Asambleístas y Directivos de la Federación Municipal Regional del Este, algún impedimento legal para continuar hasta el 2004 en sus cargos, con el fin de continuar el proceso del cierre técnico y cumplir con el proceso de la Licitación Pública No. RS 02-2001, cuyo refrendo de contrato se encuentra en proceso ante el Órgano Contralor.

Cuarto: Existiendo un convenio entre dos Municipalidades como la Unión y Curridabat, con el Ministerio de Salud para administración del Relleno Sanitario, puede alguna de las dos tomar acuerdos por separado en sus respectivos Consejos ( sic) Municipales, pudiendo afectar con ello a la administración del Relleno Sanitario y la operación diaria del sitio así como el ambiente, y muy especialmente el cierre técnico, ordenado por la Sala Constitucional en el Voto No. 1154-96 del 6 de Marzo del año de 1996."

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

    En el estudio que hace la Licda. Julieta Murillo Bolaños, abogada externa del ente consultante, fechado el 15 de mayo del año en curso, se llega a las siguientes conclusiones:

"1. Como respuesta a la primera pregunta, consideramos que ya la Procuraduría ha efectuado una exégesis sobre la creación, personería y reforma de estatutos, mediante dictamen C-331-2001, pero también podría recordar que conforme al numeral 4 de la Ley Orgánica 6815, es a la Asamblea General la que le corresponde una reforma de estatutos, por ser un asunto propio de su competencia, como ya antes lo indicó en el dictamen C-108-2001.

2. El supuesto de anular actos en general es un concepto tan genérico, que llevaría a teoría supuestos indefinidamente, y que por tratarse de un asunto propio de FEDEMUR no respondería la Procuraduría –reformar acuerdos anteriores, o ejercerse recursos en tiempo, conforme a los intereses de los delegados. En punto a la Nulidad son los supuestos del 173 y 183 de la Ley General, eventualmente distintos y bajo unos supuestos calificados y de tramitación compleja, antes de llegar a los órganos contralores, que no necesariamente se refieren a reforma de acuerdos, estatutos o ejercicio de recursos contra acuerdos de la Asamblea General.

3.- Si la reforma a los Estatutos ya se aprobó con un transitorio de extensión del nombramiento de los Delegados actuales a julio del 2004, como efecto consta en la Gaceta 70 del viernes 12 de abril del 2002, se trata de un asunto propio del órgano máximo de FEDEMUR, para reformar los estatutos, según se desarrolló en el extremo III.1 anterior, y el Dictamen C-331-2001 de Procuraduría, por lo que consideramos que si está firme, goza de la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos, salvo que se hubieren ejercitado los recursos que la ley concede al efecto.

Entonces, no tiene porqué pronunciarse la Procuraduría, sobre una reforma de estatutos, que es un asunto propio de la FEDEMUR y sobre la cual no consta que hayan ejercido acciones o recursos.

A mayor abundamiento, consideramos que el Transitorio, que extiende el período de los delegados actuales al mes de julio del 2004, es potestad del órgano máximo de la Federación y como no se trata de miembros de elección popular, para este tipo específico de cargo, la Asamblea es soberana para tomar dicho acuerdo.

4. Finalmente respecto de la toma de Acuerdos separados de las Municipalidades, creemos no es un aspecto que corresponde determinarlo a la Procuraduría, porque es un asunto propio de la competencia de ambas Municipalidades mancomunadas en la Fedemur.

Como un aspecto de lógica y experiencia, cada Municipalidad es autónoma, para tomar acuerdos complementarios de los de FEDEMUR a fin de mejorar y ejecutar el cierre del relleno sanitario de Río Azul, empero por el contrario, es un aspecto de sentido común que si escogieran el camino de tomar acuerdos separados distintos de FEDEMUR, podrían dar al traste con sus objetivos, que podría llevarla hasta su extinción."

B.- Criterio de la Municipalidad de Curridabat.

    Mediante oficio n.° ADPb-655-2002 del 27 de mayo del año en curso, este despacho dio audiencia de esta consulta a la Municipalidad de Curridabat. En el oficio n.° AMC-263-06-2002 del 7 de los corrientes, suscrito por el Ing. Ricardo Tinoco Duarte, alcalde, se indica lo siguiente:

"PRIMERA: Si puede la FEDEMUR varias o corregir sus propios estatutos, EN EL TANTO QUE ESAS VARIACIONES LO SEAN PARA LAS MATERIAS DE PROCEDIMIENTOS POCO RELEVANTES.

‘…las mancomunidades son entes locales ( no territoriales), con personalidad, creados por acuerdo de los ayuntamientos implicados (pp. 133/135) (…) para la ejecución de obras y servicios de competencia municipal (…) ( pp. 135/136) la legislación aplicable es 1° la del Estado, 2° la del Municipio; la de los Estatutos solo para las materias de procedimientos poco relevantes…" Francisco Sosa Wagner, " Manual de Derecho Local", 4° edición, Pamplona, Aranzadi, 1999: ( La negritas no es del original).

SEGUNDA: Si pueden los nuevos Concejos Municipales que inician el primero de mayo del año en curso, anular o solicitar la nulidad de cualquier acuerdo tomado por la Asamblea General, que sea anterior a su designación, que contraríen los principios legales que sobre delegación existen, pues al ser esta en la especie UN MANDATO, el mismo no es susceptible de ejercerse ilimitadamente, pues el fundamento de su legitimidad lo es la existencia y voluntad propia de cada Concejo, según su vigencia.

TERCERA: Consideramos que sí existe un impedimento legal para los miembros delegados se perpetúen, o mejor dicho se prolonguen unilateralmente su mandato, porque como se ha venido afirmando supra, ello es competencia del ente que les dio su legitimación, y no se les ha tomado parecen [ debe ser parecer] en forma alguna, en ese sentido, pudiéndose incurrir en algún tipo de responsabilidad por dicho ejercicio que considero abusivo.

CUARTO: Sí pueden las Municipalidades Federadas tomar acuerdos dentro de sus respectivos Concejos, tendientes a orientar o reordenar la administración de la FEDEMUR, más (sic) no así los fines para los cuales fue creada, según principios constitucionales y legales, relativos a su competencia, ya que la misma es de índole legal."

C.- Criterio de la Municipalidad de la Unión.

    Mediante oficio n.° ADPb-656-2002 del 27 de mayo del año en curso, este despacho dio audiencia de esta consulta a la Municipalidad de la Unión. La citada corporación no respondió dentro del plazo fijado.

D.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    El órgano asesor ha tenido la oportunidad de abordar algunos aspectos de los que se nos consultan. En efecto, en el dictamen C-331-2001 de 30 de noviembre del 2001, expresamos lo siguiente:

"1. - Que con respecto a la naturaleza jurídica de la Federación Municipal Regional del FEDEMUR, es claro que esta forma jurídica se constituyó con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos; conformada con la participación o asociación de dos corporaciones municipales, a la que se le da dotado, además, de patrimonio (con recursos y presupuestos de dichas municipalidades), organización, personalidad y capacidad jurídica propias para el ejercicio de sus fines, que en la especie es para el específico y exclusivo cumplimiento de un servicio de carácter igualmente municipal, sea, ‘integrar el manejo adecuado de los desechos sólidos de las municipalidades asociadas y administrar el Relleno Sanitario de Río Azul, con el propósito de facilitar el cumplimiento de objetivos de interés común, y lograr así una mayor eficiencia en todos sus alcances en pro de mejorar el Medio Ambiente’; para lo cual, dicha entidad deberá "impulsar programas de reciclaje y otros que contribuyan a reducir la carga de basura del relleno, todo con el fin de lograr el ‘cierre técnico del relleno’ de Río Azul"

II.- SOBRE EL FONDO.

    En vista de que la consulta tiene varios aspectos, por razones de orden y para su mejor comprensión, los vamos a tratar cada uno de ellos en forma separada.

1. Tiene potestades la Asamblea de Fedemur para variar o corregir sus propios estatutos, con el fin de mejorar su administración y llegar a un verdadero cierre técnico del relleno sanitario de Río Azul, tal y como lo ordenó la Sala Constitucional en el Voto No. 1154-96 del 6 de marzo de 1996?

 

La respuesta a esta interrogante es afirmativa. En efecto, de conformidad con el numeral 10 del Código Municipal, Ley n.° 7494 de 30 de abril de 1998, las federaciones de municipalidades se rigen por sus estatutos. En el caso que nos ocupa, conforme a los estatutos que se han aportado a esta consulta, queda claro de las cláusulas octava y décima que la Asamblea General de Fedemur, en una Asamblea General Extraordinaria, puede reformar sus estatutos con el fin de mejorar su administración y llegar a un verdadero cierre técnico del relleno sanitario de Río Azul, tal y como lo ordenó la Sala Constitucional en el voto No. 1154-96 del 6 de marzo de 1996; amén, de que dentro de los fines y los objetivos de la Fedemur está el lograr el cierre técnico de ese relleno ( véase la cláusula tercera del acta de la asamblea constitutiva de Fedemur).

 

B. Pueden los nuevos Concejos, que inician el primero de mayo del año en curso, anular cualquier acuerdo de la Asamblea General de Fedemur, que se haya tomado anteriormente, con el fin de cumplir con los objetivos principales para los cuales se creó esa entidad?

 

Sobre el particular, no podemos dar una solución definitiva, aunque sí dejar sentados ciertos criterios heurísticos que le permitan al operador jurídico determinar si los Concejos tienen o no competencia para anular los acuerdos de la Asamblea General de Fedemur y, en caso afirmativo, precisar cuál es el camino que traza el ordenamiento jurídico para que el acto que se dicte en esa dirección sea válido y eficaz.

Nuestra Ley General de la Administración Pública, en el numeral 129, es precisa al señalar que el acto administrativo debe ser dictado por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.

Revisando las normas del Código Municipal, así como los estatutos de Fedemur, no encontramos ninguna norma legal o estatutaria que le otorgue a los Concejos ( de Curridabat y de la Unión) la potestad de anular un acuerdo de la Asamblea General de Fedemur. Lo anterior tiene una explicación lógica, y es que al ser Fedemur una entidad de carácter público municipal, independiente de los entes que la constituyeron ( las municipalidades), éstos últimos no ejercen ninguna atribución sobre aquélla, a excepción de los que por vía indirecta permiten los estatutos de Fedemur a cada municipalidad a través de sus representantes en su máximo órgano. Más aún, en el pacto constitutivo de la Fedemur las municipalidades asociadas se comprometieron a cumplir con los estatutos, los reglamentos y políticas de Fedemur ( véase la cláusula sexta), por lo que no pueden violar lo pactado.

Por otra parte, al ser las municipalidades asociadas entes públicos de base corporativa, están sometidos al principio de legalidad y, por ende, si el ordenamiento jurídico no les atribuye la potestad anulatoria sobre los acuerdos de la Asamblea General de Fedemur, ninguna de ellas puede ejercer esa potestad, so pena de quebrantar gravemente el ordenamiento jurídico.

La Administración Pública, en la sociedad democrática, está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado -; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto." (Véase el voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

Así las cosas, si a los Concejos no se les otorgó la potestad anulatoria sobre los acuerdos de la Asamblea General de Fedemur por parte del ordenamiento jurídico, ninguno ellos está jurídicamente habilitado para anularlos.

2. Habiéndose ampliado el plazo para el vencimiento de los nombramientos de la junta directiva y los delegados a Fedemur, por acuerdo de la Asamblea General, adoptado el 23 marzo del 2002 y publicado a La Gaceta No. 70 del 12 de abril del 2002, tienen los asambleístas y directivos de la Federación Municipal Regional del Este, algún impedimento legal para continuar hasta el 2004 en sus cargos, con el fin de continuar el proceso del cierre técnico de relleno sanitario de Río Azul y cumplir con el proceso de la Licitación Pública No. RS 02-2001, cuyo refrendo del contrato se encuentra en proceso ante el Órgano Contralor?

    La Procuraduría General de la República tiene serias dudas sobre la constitucionalidad y la legalidad del "supuesto" transitorio que se le introdujo a los estatutos de Fedemur.

    En primer lugar, porque el ejercicio de la potestad reformadora por parte de la Asamblea General Extraordinaria no se ajusta a la técnica jurídica, ya que no estamos en presencia de una verdadera norma de naturaleza temporal, sino frente al uso abusivo de la potestad reformadora, por parte de los miembros de la Asamblea General, para despojar de las atribuciones que la Constitución Política y las leyes le asignan a los Concejos. En el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999, expresamos sobre el tema lo siguiente:

"Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

2. Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…" F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva -, a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’"

    En el caso que nos ocupa, sin mucho esfuerzo, se puede concluir que la finalidad del transitorio que se introdujo en los estatutos de Fedemur no era solucionar un conflicto de normas en el tiempo, ni mucho menos el resolver un problema que se presentaba a causa de la derogatoria de una normativa y de la entrada en vigencia de otra, sino que el propósito era otro, tal y como se expresó supra.

    Por otra parte, no basta para la validez del acto que éste sea emitido por órgano competente y de acuerdo con el principio de legalidad. La Sala Constitucional ha exigido, además del respecto al principio de legalidad, que la conducta de los poderes públicos se ajuste al principio de razonabilidad. En efecto, en el voto n.° 787-94, expresó lo siguiente:

"IV. La alegada irracionalidad de la norma en cuestión, obliga a reiterar lo que, al respecto, esta Sala ya ha señalado en su jurisprudencia; esto es, el reconocimiento del principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional,

‘en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

‘De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabildad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o a la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, la razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad’ (Sentencia #1739-92, de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992).

V. Lo anterior, con relación a la norma en examen, conduce a considerar, en primer lugar, que los fines de las regulaciones para la contratación administrativa consisten, por una parte, en que el Estado consiga las mejores opciones de contratación en cuanto a precio y calidad - es decir, la eficiencia- y, por la otra, en que los particulares participen en igualdad de condiciones; y, en segundo, que la exigencia de estar al día en pago de las cuotas a la Caja no tiene relación alguna con lo primero; por lo cual, no cumple las reglas del principio de razonabilidad ni responde a los fines de la contratación pública, pues tal obligación no es más que un mecanismo para compulsar ilegítimamente el pago de las cuotas, que constituye una desviación de poder por perseguir fines ajenos a los propios de la contratación administrativa; por lo cual la mayoría de la Sala anula, del artículo 74, la frase que dice:

‘para participar en licitaciones públicas o privadas’".

    En este asunto, no existe razonabilidad, por la sencilla razón de que para cumplir con los fines y los objetivos de Fedemur no era necesario prorrogar los nombramientos de los miembros de la junta directiva y los delegados. En otras palabras, la realización de los fines y la obtención de los objetivos de la federación no estaba supeditada a la ampliación de los plazos de nombramientos de los miembros de la junta directiva y los delegados, por lo que el acto es desproporcionado, ya que no existe una relación lógica entre los fines perseguidos con él y los medios empleados. Por otra parte, no hay una justificación objetiva para tal acto. Desde esta perspectiva, el continuar con el cierre técnico del relleno sanitario y el proceso de licitación no constituían una razón objetiva para tal acto, debido a que cualquier persona que cumpliera los requisitos para ser miembro de la junta directiva o delegado de una de las municipalidades puede realizar esa labor; en pocas palabras, no estamos frente a un caso de idoneidad comprobada, ni mucho menos ante una especialidad que poseen los actuales miembros de la junta directiva o los delegados, que obligara a prorrogar sus nombramientos para evitar graves perjuicios al interés públicos.

    En tercer término, la Asamblea General Extraordinaria de la Fedemur es incompetente para prorrogar los nombramientos de los delegados de las municipalidades, toda vez que, de conformidad con la cláusula octava de sus estatutos, los delegados de la Asamblea General son nombrados por los respectivos Concejos de Curridabat y la Unión, por períodos de cuatro años, en el mes de julio del año que corresponda, los cuales pueden ser reelectos. Así las cosas, estamos, ni más ni menos, frente al ejercicio indebido de una potestad exclusiva de los Concejos por parte de la Asamblea General extraordinaria, lo que provoca la nulidad absoluta del acto adoptado.

    En cuarto lugar, la Asamblea General extraordinaria de la Fedemur violentó la autonomía que el Derecho de la Constitución  reconoce a las municipalidades, al atribuirse una potestad exclusiva de los Concejos. Sobre el particular, y con el ánimo de no hacer más extenso este estudio, puede consultarse el voto n.° 5445-99 del Tribunal Constitucional.

    Por último, la introducción del transitorio que estamos comentado constituye un peligroso antecedente, ya que de aceptarse ese acto, los actuales miembros de la junta directiva y los delegados de los Concejos podrían sustraer completamente a Fedemur de los entes fundadores, lo que provocaría un absurdo jurídico, debido a que la federación municipal perdería el vínculo con las municipalidades. Dicho de otra forma, estaríamos en presencia de una federación municipal sin municipalidades.

    Dada la gravedad de este asunto, y en vista de que es una atribución de la Asamblea General extraordinaria de Fedemur conocer en alzada las impugnaciones de los acuerdos ( cláusula décima de los estatutos), en el eventual caso de que no anule el acuerdo que introdujo la "supuesta" norma transitoria, cualquiera de los Concejos podría intentar su nulidad a través de la técnica de los conflictos constitucionales, prevista en el inciso b) del segundo párrafo del artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

    En vista de lo anterior, la Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos cuando existen vicios como los que hemos señalado. Ahora bien, si quienes tienen la competencia para impugnar el acto que estamos comentando no la ejercitan, serán ellos los únicos responsables de que se ejerzan esos cargos en esas condiciones. En esta dirección, conviene recordar que el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública señala que el ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo, producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y, eventualmente, penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.

1. Existiendo un convenio entre dos Municipalidades ( la Unión y Curridabat), con el Ministerio de Salud para la administración del relleno sanitario, puede alguna de las dos tomar acuerdos por separado en sus respectivos Concejos, pudiendo afectar con ello su administración y la operación diaria del sitio, así como el ambiente, y muy especialmente el cierre técnico ordenado por la Sala Constitucional en el voto No. 1154-96 del 6 de Marzo de 1996?

    Aquí se deben aplicar tres reglas elementales. La primera, si existe un convenio entre las municipalidades y el Estado, representado por uno de sus órganos ( Ministerio de Salud), el cual fue debidamente refrendado por el órgano contralor el 16 de abril de 1999, conforme a los principios de legalidad, pacta sum servanda y bona fides, los Concejos están en el deber jurídico de cumplir con lo pactado y, por ende, no pueden ejercer ninguna acción que socave los términos del convenio. Máxime que en el presente asunto, la cláusula sétima autoriza al Estado ( Ministerio de Salud) a resolver unilateralmente el convenio si las municipalidades incumplen con las obligaciones asumidas. En consecuencia, los Concejos no pueden adoptar acuerdos en forma separada, cuando ello conlleva un incumplimiento de lo pacto en el convenio.

    La segunda, en el eventual caso de que se presenten conflictos con motivo de la ejecución del convenio, las partes deberán acudir a los remedios administrativos y judiciales que prevé el ordenamiento jurídico para su efectiva solución.

    Por último, en todas aquellos casos en los cuales los Concejo no hayan asumido ningún compromiso u obligación en relación con la operación diaria, administración y cierre técnico del relleno sanitario, pueden ejercer libremente las atribuciones que la Constitución Política y las leyes les otorgan.

III.- Conclusiones.

1. - La Asamblea General de Fedemur, en una Asamblea General Extraordinaria, puede reformar sus estatutos con el fin de mejorar la administración y llegar a un verdadero cierre técnico del relleno sanitario de Río Azul.

2. - Los Concejos ( de Curridabat y de la Unión) no tienen la potestad para anular un acuerdo de la Asamblea General de Fedemur.

3. - La Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos cuando existen vicios graves en el acto que permite dicha prórroga. Ahora bien, si quienes tiene la competencia para impugnar ese acto no la ejercitan, serán ellos los únicos responsables ( administrativa, civil y, eventualmente, penal) de que se ejerzan esos cargos en esas condiciones.

 

4. - Los Concejos no pueden adoptar acuerdos en forma separada, cuando ello conlleva un incumplimiento de lo pacto en el convenio entre ellos y el Estado, representado por el Ministerio de Salud.

De usted, con toda consideración,

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

/Deifilia

 

C/ Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Ing. Ricardo Tinoco Duarte, Alcalde de la Municipalidad de Curridabat.

Lic. Carlos Sancho Villalobos, Alcalde de la Municipalidad de la Unión.