"No está de por demás recordar que las Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico les autoriza (todo lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos (2). Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley.

No sólo de la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. En este aspecto, la Constitución española de 1978 es más clara, ya que en el inciso 4 del artículo 133 señala que las Administraciones Públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley. Por su parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su artículo 115, expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de fianzas, garantías u otras seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios económicos venideros, requieren autorización mediante ley federal que fije o permita fijar su importe. En relación con los patrimonios especiales de la Federación, se pueden autorizar mediante ley excepciones ha lo indicado anteriormente".

"… podría ocurrir que por mandato expreso o implícito del legislador a los recursos o los bienes se les asigne un destino específico. Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuanto a su status, por un lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin propuesto por el legislador en una determinada ley. En estos casos, está de por demás afirmar que los recursos o los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que el legislador les atribuyó.

La postura que hemos asumido está sustentada en el principio de legalidad, pilar fundamental del estado social de derecho. Como es bien sabido, gracias a este postulado las autoridades públicas solo pueden adoptar aquellos actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. De tal suerte, que toda actuación que no esté amparada en una norma está viciada nulidad. Sobre este importante principio, en otros dictámenes, hemos afirmado lo siguiente:

"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública (3) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes".

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto n.° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado -; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(4).

En otra importante resolución, la n.° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

Por otra parte, no podemos dejar de lado las disposiciones que se encuentran en la Ley de la Administración Financiera de la República, n.° 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus reformas, que establecen que todo funcionario, empleado o agente del Gobierno, encargado de recibir, custodiar o pagar bienes o valores del Estado o cuyas atribuciones permiten o exigen su tenencia será responsable de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean imputables a su dolo, culpa o negligencia. Se considera como empleo ilegal, además de otros, el manejo de los bienes o valores en forma distinta a la prescrita por las leyes, reglamentos o disposiciones superiores. Incurre en igual responsabilidad quien permita a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida. En estos casos, procede la destitución del responsable sin perjuicio de la sanción judicial correspondiente (artículo 6).

También señala el artículo 8 de ese mismo cuerpo normativo que ningún funcionario, empleado o agente será relevado de responsabilidad por haber procedido contra la ley o disposiciones reglamentarias en virtud de orden superior al uso o disposición de fondos o bienes a su cuidado, salvo que compruebe haber objetado, por escrito, la orden recibida y comunicado el texto de su oposición al superior que la impartió y al Contralor General de la República. En tal caso, el funcionario que mantenga la orden será el responsable de sus consecuencias."

La ley que creó el programa de reconversión productiva para el sector agropecuario, ley n.° 7742, está basada en un concepto de presupuesto por programas (6). "Un presupuesto por programas es un sistema fundamentado principalmente en la determinación de objetivos y metas para los cuales se establecen programas, se indican costos y al presupuestar los recursos para su cumplimiento, se obligan a la determinación de unidades de medidas que permiten el control de avance y evaluación de los resultados para responsabilizar a las unidades ejecutoras…"(7)

"a.- Al formular el presupuesto con base en objetivos y metas, permite el control entre lo logrado y lo proyectado.

b.- Centra el interés en lo que se hace y no en lo que adquiere.

c.- Hace énfasis en el planeamiento del trabajo.

d.- Al realizar las estimaciones del costo de los programas, hace posible la comparación con otras opciones.

e.- Contribuye a identificar la duplicidad de funciones.

f.- Busca una mayor precisión en la confección de los presupuestos. (8)

"Si ustedes analizan cada uno de los artículos donde se menciona hacia quien va dirigido este programa de reconversión, se habla, en la mayor parte, de organización de pequeños y medianos productores, lo que pasa es que para que haya una reconversión productiva tiene que incluirse a todos los productores no en el servicio que va a recibir; pero, si en las orientaciones generales, o sea, nada hacemos con reconvertir al pequeño y mediano productor - aquí no estamos hablando de granos básicos ni de hortalizas, estamos hablando de todos los productos agrícolas- si dejamos a un productor mayor sin tocar o si quiere la planificación, no." (Véase acta n.° 90 de la C. P.O.A. y R.N. del 1 de abril de 1997).

"En primer lugar, ya lo destacó don Javier [se refiere a Javier Flores, presidente ejecutivo del C.N.P.], se utiliza una institución existente en lugar de crear una nueva, eso genera menores presiones a nivel, sobre todo, de los gastos generales del Estado, en términos de un programa y una operación de un funcionamiento del sector agropecuario.

En segundo lugar, la cual en cierta manera equilibra el funcionamiento del sector público con el sector privado, en una tarea que tiene que ser conjunta y es cómo enfrentar la apertura comercial, a eso don Javier ya se refirió y es uno de los retos que tiene el país, sobre todo el sector agropecuario en este momento y en el futuro reciente.

También esto mejora un marco jurídico existente, como es la Ley Orgánica del CNP, que en cierta manera, desde que estamos en la universidad, reconocíamos las bondades y la visión que tuvieron los señores diputados de promulgar esa ley, y en cierta manera, lo que viene a ser el trabajo que desarrolló la subcomisión, lo cual fue mejorar ese marco jurídico y acondicionarlo a las necesidades actuales.

Este proyecto propone en un marco, el cual me parece totalmente adecuado, es que la institución se había sometido a un proceso de modernización muy fuerte. Hoy podríamos decir que tenemos una institución totalmente renovada, no es el viejo CNP que conocíamos en el pasado intervencionista y distorsionador - como lo señalan algunos economistas- sino que ahora, todo su funcionamiento, se orienta a mejorar la competitividad de las organizaciones de productores, en un marco de apertura comercial, esto sin olvidar, en cierta manera, los fundamentos generales de protección, en este caso, por ejemplo, la seguridad alimentaria, la cual es conceptualizada como un elemento importante para el Estado, sobre todo, ya no manejar, como en el pasado, reservas e inventarios en bodega, sino hacerlo a través de la información, qué es lo que está realmente ocurriendo…"

"En cierta manera, este proyecto viene a complementar parte de las acciones que el nuevo CNP viene planteando y se inserta, para darle una vigencia en este mundo tan cambiante y una flexibilidad mayor, la cual me parece importante y que recogieron los señores miembros de la subcomisión." (Véase el acta n.° 8 de la sesión indicada).

"En el texto inicial venía una serie de objetivos y fines de la creación de una Junta de Reconversión que trabajaría como una institución autónoma y creímos que - como decía el Ing. Chaves- era una nueva institución y que no estábamos en un momento de crear más instituciones, sino de reducción de todo el aparato que tiene que ver con el sector agropecuario y viendo los fines y los objetivos del Consejo Nacional de la Producción en su Ley Orgánica con el que fue creado y ha seguido funcionando y las modificaciones que se le han establecido en el transcurso del tiempo, creímos que esas funciones que debe hacer el CNP…"

"Posiblemente no quedó bien definida las funciones del CNP, pero realmente es todo lo que el CNP encierra, más los objetivos, fines y funciones que quisiéramos adicionarle para que la reconversión productiva realmente se lleve a cabo.

Entonces ahí fue donde creímos importante trabajar, más bien, con el texto de la Ley Orgánica del CNP y poner a funcionar toda esa institución, todo ese engranaje con todos los activos que tiene en función de una reconversión, claro que tal vez, en el proyecto de ley no esté todo lo necesario para una reconversión…"

"En esta institución, CNP o quien maneje un proyecto de reconversión, que busque pasar de agricultor a empresario, se utilicen estos recursos para financiar proyectos de agroindustria y comercialización, también para algunos grupos de agricultores que tienen su parcela; pero, no tienen escritura y entonces no pueden responder a crédito y entonces podría ser que un fondo de estos, manejado por una Junta Directiva, en donde estén los que cuidan esos fondos y los que lo necesitan, pueda llevarse a cabo la reconversión, que es lo que necesita el país."

"Pero ese es el espíritu de la ley, quisimos como decía Chaves, no crear otra institución, sino lograr que el Gobierno cumpliera con un compromiso que tenían con los pequeños agricultores y que la ley saliera cuanto antes, por eso no nos metimos de lleno en la Ley del CNP…" (Véase el acta n.° 10 de la sesión respectiva).

"La Ley de reconversión productiva entró como una idea para preparar a los agricultores para el proceso de apertura comercial. Este proceso ha hecho que cambiemos totalmente el enfoque tradicional de las instituciones del sector agropecuario, en el sentido de que ya no se da asistencia a cada agricultor en forma individual, sino que se hace una organización. Se organizan los productores por regiones y se trabaja con esas organizaciones, la asistencia no va orientada hacia producir únicamente, sino hacia toda la cadena productiva, desde la producción del campo, hasta el valor agregado y el mercadeo.

El otro enfoque nuevo es que todas las instituciones del sector, deben trabajar en forma coordinada, de manera que todos los esfuerzos vayan en una misma dirección. Esto es una síntesis rápida de lo que engloba el concepto de reconversión productiva.

Lo que esta ley pretendía originalmente, era abrir un marco legal para canalizar fondos hacia ese proceso, sin embargo, por observaciones muy importantes de compañeros de esta Comisión, se pensó en ir más allá y englobar todos estos aspectos de la reconversión productiva dentro de este texto sustitutivo. Es así como se pensó primero en eliminar la posibilidad de hacer una nueva institución y usar una ya existente para el proceso de reconversión.

Después de analizar varias opciones, el grupo de trabajo definió que fuera el CNP la institución que más se presta para llevar adelante el proceso de reconversión productiva. También se aprovechó la ley para otros objetivos, como modernizar el CNP, que es una institución que ha cambiado muchísimo sus objetivos desde el origen. Actualmente se orienta mucho más a la parte de industrialización, de acopio, de comercialización de los productos agrícolas, y entonces se le da ese marco jurídico moderno a la institución.

Se logra una Junta Directiva en la cual participen los diferentes rectores de las entidades del sector agropecuario, creándose así una instancia que permite coordinar en forma conjunta el planeamiento del sector agropecuario, ya no va a haber un planeamiento del IDA, uno del CNP, otro del MAG, sino que en esa Junta Directiva va a hacer un planeamiento de las instituciones del sector agropecuario en forma conjunta, para dar una respuesta planificada a los agricultores.

Por otro lado, se generan fondos para que el proceso de reconversión productiva pueda salir adelante. El proyecto originalmente incluía fondos del INA y fondos de Asignaciones Familiares, sin embargo, después de haber oído las razones de los compañeros del INA, creemos que no es conveniente mantener eso, y lo hemos analizado aquí con los compañeros de la Comisión y hemos pensado dejar sólo los fondos de Asignaciones Familiares, es un monto bastante importante, andaría, de acuerdo con los presupuestos actuales, alrededor de los Ë 2.000 millones por año, y es un monto bastante bueno para que el proceso de reconversión productiva pueda salir adelante. El proceso no es sólo los fondos, eso es la financiación, pero el proceso es todo lo demás que hablaba al principio.

El proceso, me parece que es excelente, se ha trabajado muchísimo, sin embargo, topamos recientemente con la oposición de algunos de los grupos mayoritarios de productores, de las organizaciones de productores. Cuando nos sentamos a analizarlo con ellos, nos dimos cuenta que básicamente era desconocimiento del proyecto y en la medida en que pudimos analizarlo en forma conjunta con las organizaciones, ha habido mucho más consenso de que este es el proyecto que conviene para el proceso de reconversión productiva.

Sin embargo estas organizaciones, en reuniones que han tenido, con funcionarios del sector agropecuario, han ido desarrollando algunas propuestas. Hay específicamente nueve mociones que ellos quieren presentar, que a mí me parece que serían importantes, si la señor Presidente le parece, que don Orlando y don Franklin las analicen con nosotros, ver si les parece que mantienen el espíritu original y de esa manera presentarlas a esta Comisión. En general lo que sí debo manifestar es el apoyo total de nosotros, del Ministerio de Agricultura y del sector agropecuario a este proyecto que ha elaborado la subcomisión." ( Véase el acta 14 de la sesión de la C.P.O. A. y R.N. arriba indicada).

"Con los avances de apertura comercial, se le presenta al país un nuevo reto que implica su incorporación en forma competitiva en la economía mundial, mediante la ejecución de una nueva estrategia integral que le permita adaptarse a los cambios dinámicos del proceso de globalización vigente.

Por lo tanto, se hace necesario consolidar un proceso de reconversión agropecuaria a partir de un análisis de sus potencialidades y limitaciones, el auge de los cultivos no tradicionales de exportación, las posibilidades que ofrecen los procesos de apertura, las nuevas tecnologías disponibles, el desarrollo de una agricultura competitiva destinada al consumo interno y la necesidad de ofrecer alternativas para aquellas actividades que van a ser desplazadas ante la apertura comercial.

La reconversión debe entenderse como la modernización y transformación de las estructuras productivas en el sector agropecuario, para alcanzar niveles de eficiencia y competitividad que les permitan adaptarse a los cambios que demandan el entorno nacional e internacional conforme a los nuevos esquemas de globalización de las economías y obedece a un esfuerzo integrado de las áreas como capacitación, agroindustria, el crédito, la tecnología, la infraestructura, la organización, los precios y los mercados.

La concepción de reconversión reúne las características propias de la agricultura moderna donde el sector agropecuario debe ser visualizado como un sector ampliado, que coordina con los demás sectores, pues la reconversión no es un tema de una institución o de un sector, sino más bien como un esfuerzo nacional con el fin de integrar al agricultor especialmente a los pequeños y medianos plenamente en la economía nacional y promover su adaptación a los cambios en la economía mundial.

Una consideración fundamental, es la necesidad de entrar al mercado internacional con productos de mayor valor agregado y más competitivo, tanto en términos de calidad como de precios, en un ambiente que presenta cada vez menos restricciones al comercio.

La reconversión productiva del sector agropecuario debe visualizar la producción como un sistema compuesto por múltiples etapas, desde el suministro eficiente y oportuno de insumos, el proceso de producción primaria, la agroindustrialización, comercialización, prestación de servicios estatales de apoyo y las relaciones de efectos directos e indirectos con otros sectores de la economía.

En cuanto a la participación de los agentes, ésta debe enmarcarse dentro de un concepto integral que los involucre en las diferentes etapas del proceso; capacitación, desarrollo organizacional, producción, agroindustria, comercialización, servicios de apoyo y otros. Debe tenerse claridad que la ejecución corresponde al sector privado, con la orientación y apoyo de las instituciones gubernamentales.

La reconversión debe ser planeada en forma gradual, considerando los compromisos de desgravación, los recursos estatales, los de las organizaciones de productores y la respuesta al nuevo modelo de desarrollo. Con este proceso productivo se debe garantizar el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales, la participación comunal para que incida en una mejor distribución de la riqueza, que logre el arraigo del campesino, eviten el creciente deterioro que los induce a abandonar sus tierras y emigrar a las zonas urbanas provocando mayor desocupación y pobreza.

Por ello se deben brindar las oportunidades y los medios para que sean los mismos agricultores fundamentalmente pequeños y medianos, los responsables de superar la crisis y logren su consolidación como verdaderos protagonistas de su propio desarrollo y de la recuperación y aprovechamiento racional de los recursos naturales y el medio ambiente.

El proyecto original pretendía la creación de una junta de reconversión productiva con una personería jurídica independiente, responsable de la ejecución del programa. Esto se traducía en la creación de una institución pública más, en momentos donde lo prevaleciente es la reducción del aparato estatal y la contención del gasto público. Por ello era imprescindible ubicar una institución del sector agropecuario, que tuviera afinidad con el desarrollo del programa, capacidad de ejecución y que no demandara gastos presupuestarios adicionales. Después del análisis exhaustivo del sector agropecuario se encontró que el consejo nacional de producción, dentro de su nueva orientación de apoyo al pequeño y mediano productor agropecuario en los campos de la agroindustria, del mercadeo y la calidad agrícola, contaba con la infraestructura y capacidad tecnológica y humana adecuada, para cumplir con los objetivos del programa de reconversión. Es importante resaltar que el Consejo Nacional de Producción está en la actualidad logrando su equilibrio financiero, pues al no participar en la compra y venta d e granos ha evitado las pérdidas millonarias que en el pasado lo caracterizaban.

Obviamente el incorporar el programa al Consejo implica cambios en su ley orgánica para adaptarlo plenamente a las necesidades de la reconversión productiva. Es así como se adecuan sus fines y atribuciones y se le encarga prioritariamente la ejecución del mismo.

Con la incorporación del Consejo Nacional de Producción se logran entonces tres objetivos básicos en la reconversión productiva. El primero de ellos procura el desarrollo de esquemas organizacionales para dotar al pequeño y mediano agricultor de la estructura de su empresa o industria. El segundo suministra el apoyo tecnológico y de infraestructura en el desarrollo de proyectos basados en los estudios de factibilidad, la información de mercados, la asistencia profesional, etc. Por último la administración de los recursos financieros necesarios para el desarrollo o permanencia de los proyectos calificados. Estos recursos serán aportados fundamentalmente por el fondo de asignaciones familiares y la venta de activos ociosos.

Otro objetivo medular del programa es lograr la coordinación del sector agropecuario, en aras de un apoyo armónico y aprovechamiento eficiente de los recursos estatales en beneficio de la reconversión. Es así como, con la rectoría del ministro de agricultura y ganadería, se conforma una junta directiva con amplia participación del sector privado agrícola y la totalidad de las instituciones del sector agropecuario.

Como se sostuvo anteriormente, la reconversión no solo es una meta de una institución, sino que debe involucrar al estado como un todo. De ahí que aspectos claves de la reconversión, como es la atención del pequeño y mediano agricultor en estado de pobreza, para elevar su nivel a sujeto apto para el apoyo de la reconversión, se le está delegando al instituto mixto de ayuda social, quien posee todos los instrumentos técnicos, humanos y financieros para cumplir con este objetivo. De igual forma en el campo trascendental de la capacitación a los agricultores, se involucra de lleno al instituto nacional de aprendizaje para que ejecute de conformidad con sus fines, programas de atención al sector agropecuario, con énfasis en los pequeños y medianos productores."