C-156-2002

San José, 17 de junio del 2002

Licenciado

Roy Thompson Chacón

Director

Dirección Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. O.

Estimado Licenciado:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número DNP-214-2002 de fecha 18 de febrero del año en curso, suscrito por el Lic. Roy Thompson Chacón, a la fecha Director General, por el que se someten a nuestro conocimiento una serie de inquietudes concernientes al término de prescripción por aplicar, administrativamente, en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones de los diversos regímenes con cargo al Presupuesto Nacional, que maneja esa Dirección; más concretamente, se nos formulan las siguientes interrogantes:

"1. - ¿Se debe seguir aplicando la prescripción prevista en los artículos 869 y 870 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Administración Financiera de la República, para los reclamos de pago de "montos" y de "diferencias de pensión" adeudadas que no se fundamenten en una sentencia judicial?

2. - Si la respuesta anterior es negativa, ¿Cuál término de prescripción es el que se debe aplicar?

3. - Deberá aplicarse para la vigencia (riges) de los beneficios de pensión y jubilación el mismo término de prescripción, o en este caso debe remitirse la Dirección Nacional de Pensiones a otra normativa?"

    De previo a referirnos sobre el particular, debemos advertir que la Ley de Administración Financiera de la República, Nº 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus reformas, fue derogada expresamente por la Ley Nº 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –publicada en La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre del mismo año -.

I.- Diferenciación de los conceptos jurídicos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptilidad" en materia de derechos y garantías sociales.

    Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, puede provenir ya sea de la falta de disposición legislativa aplicable, o bien de la obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie. Y entratándose del tema de prescripción de diferencias de jubilaciones y pensiones, podríamos afirmar que se dan esas dos circunstancias comentadas, pero agravadas quizás por algunas afirmaciones que en su momento vertió la Sala Constitucional, en una de sus sentencias, y que hoy, algunas de ellas, se encuentran del todo superadas.

    Así las cosas, interesa analizar, en primer término, la jurisprudencia constitucional sobre el tema en cuestión.

    Parte de la confusión que logramos intuir de su misiva sobre el tema en cuestión, se fundamenta en ciertas apreciaciones que en su momento hiciera la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999, toda vez que en ella se identifica la "irrenunciabilidad" con la "imprescriptibilidad", al otorgarles a ambos conceptos los mismos efectos jurídicos, de manera que constitucionalmente se afirmó que no procede la prescripción en relación con los derechos y garantías sociales, incluido el derecho a la pensión o jubilación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política.

    En lo que interesa, dicha sentencia dispuso lo siguiente:

"Pretender aplicar normativa de corte eminentemente liberal, para resolver las obligaciones sociales a cargo del Estado, implicaría igualar con ellas las relaciones privadas entre los particulares y, consecuentemente, aplicando una normativa que nació bajo una coyuntura distinta a las actuales concepciones, sobre todo si modernamente, el Estado debe asumir un papel activo en el aseguramiento del entorno de vida adecuado para las personas. Es en el ámbito de esta nueva concepción del papel del Estado para organizar de la sociedad, que nacen los derechos de la segunda generación y con ellos el derecho de la persona a percibir una pensión, siempre que se cumplan determinadas exigencias formales. Es desde esta nueva perspectiva que la Constitución Política establece en el artículo 73 la creación de los seguros sociales en beneficio de los trabajadores a fin de protegerlos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, estableciendo luego en el artículo 74, que éste y todos los sociales, son derechos irrenunciables, y por tanto, imprescriptibles, como en tantas ocasiones lo ha sostenido esta Sala (...) En resumen, a juicio de la Sala sí resulta una infracción de derechos fundamentales, aplicar la prescripción civilista por sobre la legislación social, para hacer finiquitar los derechos de los trabajadores o de sus causahabientes, cuando sea transmisibles legalmente y hayan tenido origen en la llamada cuestión social."

    Debemos advertir al respecto, que en definitiva la Sala Constitucional sustentó esas afirmaciones en una errónea apreciación de esos dos institutos jurídicos –"irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad"-; situación que luego, ella misma rectificó en resoluciones posteriores.

    En primer lugar, interesa indicar que, mediante la resolución Nº 2000-00878 de las 16:12 horas del 26 de enero el 2000 (Expediente Nº 99-001795-0007-CO), la propia Sala –contrario a lo que había afirmado anteriormente -, concluyó que aquellos conceptos no eran asimilables, y que la prescripción no es inconstitucional en sí misma. Sobre ese punto, se refirió en los siguientes términos:

"(...) Efectivamente, a la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y garantías - éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros- sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que "constitucionales), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. Se entiende que la renuncia se configura en la manifestación expresa de abandono del derecho y su absoluta prescindencia. De manera que hay un interés público en la intangibilidad de los derechos fundamentales, en protección de su beneficiario, precisamente para ponerlo a salvo de presiones indebidas que puedan orientar su accionar en ese sentido.

III.- Pero otra cosa es la prescripción, institución jurídica en virtud de la cual, por la inactividad y negligencia del interesado en un plazo definido en la ley, se pierde el disfrute de un derecho, según lo define la doctrina, al señalar que "en la prescripción, el derecho nace con duración indefinida y sólo se pierde cuando haya negligencia en usarlo" (Roberto Ruggiero, en su libro Instituciones de Derecho Civil, traducido de la cuarta edición italiana por Ramón Serrano Sureño y José Santacruz Teijeiro, Editorial Reus, S.A, Madrid, España, 1929). De manera que, la prescripción extingue la acción o pretensión, no así el derecho en sí, a diferencia de la caducidad, institución semejante a la prescripción en tanto en ella también opera el tiempo como causa extintiva, pero se repite, del derecho, de modo que se impide la adquisición del derecho por el transcurso inútil del término legal, o lo que es lo mismo, "la pretensión a cuyo ejercicio se prefija un término, nace originariamente con esta limitación de tiempo, de modo que no puede ser hecha valer cuando haya transcurrido" (Roberto Ruggiero, Op. Cit.). En estos mismos términos ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional, al referirla a la omisión o inercia del beneficiario, que ha dejado transcurrir un determinado plazo sin ejercer su derecho y en base a ello, lo pierde, o al menos pierde el beneficio inmediato que le habría significado, pero sin que implique necesariamente que ese derecho le desaparezca del todo, lo que de alguna manera configura una renuncia de derechos por parte del beneficiario (sentencia número 05969-93, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Y es precisamente dentro de esta concepción, que este Tribunal ha señalado que

"IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica" (sentencia número 05969-93, supra citada).

De lo dicho, queda claro que no puede haber una equiparación entre lo que es renuncia de derechos con la prescripción, aunque bien pueda decirse que esta última implica una especie de renuncia implícita, por el no uso del derecho en un determinado plazo, precisamente en virtud del principio de seguridad jurídica, que hace necesario este instituto jurídico, como se detallará a continuación. (...) VI.- DE LA PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. De lo dicho, queda claro que no son asimilables los conceptos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad, y que la prescripción no es inconstitucional por sí misma".

    En segundo término, debemos señalar que por resolución Nº 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la propia Sala Constitucional estimó que era oportuno aclarar la frase incluida en la sentencia Nº 01584-99, en la que por equivocación se afirma que "...la imprescriptibilidad de los derechos laborales ha sido sostenida reiteradamente por la Sala", y al respecto indica "que la noción de imprescriptibilidad de los derechos laborales no ha sido acogida por la Sala, sino que –por el contrario- se ha reconocido la necesidad de su sujeción a términos de prescripción por razones de seguridad jurídica".

    De lo expuesto fácilmente se desprenden dos importantes conclusiones:

1. Para la Sala Constitucional los conceptos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad", en materia de derechos y garantías sociales, no son del todo asimilables;
2. Que la prescripción no es inconstitucional en sí misma, lo cual adquiere gran relevancia para el tema de su consulta.

II.- El instituto de la prescripción y su razonabilidad constitucional.

    Según hemos visto, en la doctrina reiterada por las resoluciones de la Sala Constitucional, el instituto de la prescripción no es en su propia esencia inconstitucional, ya que contribuye a integrar un principio general del Derecho, básico para el Ordenamiento Jurídico, como lo es el de seguridad jurídica.

    Como bien lo ha expresado la Sala, en su resolución Nº 2000-00878 Op. Cit., la tesis de la imprescriptibilidad resulta contraria a la naturaleza misma del Derecho, y a su existencia misma como elemento ordenador de las relaciones sociales, pues "si se dejase abierta la posibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por el transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual podría reclamar "sine die" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por el beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado".

    Tenemos así admitida, al menos como tesis de principio, la constitucionalidad de la prescripción, pues la propia Sala ha reconocido la necesidad de sujetar esos derechos, incluido el de pensión o jubilación, a términos de prescripción por razones de seguridad jurídica; lo cual es importante, máxime si se considera que los pagos hechos en razón de las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de Invalidez, Vejez y Muerte –las pensiones y jubilaciones- constituyen egresos ordinarios del propio Erario Público.

    Sin embargo, la jurisprudencia ha definido algunos requerimientos que este instituto jurídico debe cumplir para resultar constitucionalmente razonable.

    A partir de la sentencia Nº 05969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, acorde con la justicia social, la Sala Constitucional pretendió adecuar la prescripción a las necesidades y límites razonables de satisfacción y tutela de los derechos del trabajador - parte evidentemente más débil de la relación laboral -; y por ello, como primer condición exigió que el plazo previsto para que ella opere no debe ser ilusorio, esto es, que no debe ser demasiado corto, breve o fugaz (En igual sentido, remito a la resolución Nº 2000-00878 Op. Cit.).

    Como segundo presupuesto, que también se desprende de la resolución Nº 5969-93, la Sala determinó que se debía descartar "cualquier posibilidad de que la aplicación de un término prescriptivo sea (o pueda prestarse para ser) el resultado de una presión indebida o de un abuso del derecho del patrono sobre el trabajador".

    En la resolución Nº 2000-10350 Op. Cit., igualmente se establece que el examen, por parte de la Sala, de las cuestiones relativas a la prescripción, debe centrarse en determinar que exista la necesaria razonabilidad en sus elementos formales, tales como tiempo, la forma de solicitarla, etc.; lo cual podría establecerse como un tercer corolario.

    Ahora bien, dejando obviamente de lado las anteriores exigencias, en razón de las cuales se medía, en principio, la razonabilidad de la prescripción, mediante las resoluciones Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la Sala Constitucional viene a introducir un nuevo parámetro de constitucionalidad, referido al instituto de la prescripción aplicable en materia de seguridad social, más concretamente, al cobro de jubilaciones o pensiones a cargo del Estado. Según este nuevo criterio de razonabilidad, no resulta válido aplicar a esa materia los artículos 869 y 670 (sic) del Código Civil, ni en general las reglas de prescripción civil, porque no concuerdan con la finalidad protectiva de los derechos sociales constitucionalmente establecidos.

    En lo que interesa, al respecto, se ha indicado lo siguiente:

"Es criterio de la Sala que la aplicación por parte de la Contraloría General de la República, de los artículos 869 y 870 del Código Civil para declarar la prescripción en el cobro del monto de las jubilaciones o pensiones a cargo del Estado, no resulta conforme con el Derecho de la Constitución. Esta normativa, inserta en el Título VI, De la Prescripción, y en el Libro III, denominado De las Obligaciones del Código Civil, promulgado el 26 de abril de 1886, no puede ser adecuada para l regulación de obligaciones de contenido, esencialmente social, según la transformación introducida en la Constitución Política de 1871, mediante l inserción del Capítulo de las Garantías Sociales en las legislaturas de 1942 y 1943, legislación que luego fue confirmada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. Pretender aplicar normativa de corte eminentemente liberal, para resolver las obligaciones sociales a cargo del Estado, implicaría igualar con ellas las relaciones privadas entre los particulares y, consecuentemente, aplicando una normativa que nació bajo una coyuntura distinta a las actuales concepciones, sobre todo si modernamente, el Estado debe asumir un papel activo en el aseguramiento del entorno de vida adecuado para las personas. Es en el ámbito de esta nueva concepción del papel del Estado para organizar de la sociedad, que nacen los derechos de la segunda generación y con ellos el derecho de la persona a percibir una pensión, siempre que se cumplan determinadas exigencias formales (...) En resumen, a juicio de la Sala sí resulta una infracción de derechos fundamentales, aplicar la prescripción civilista por sobre la legislación social, para hacer finiquitar los derechos de los trabajadores o de sus causahabientes, cuando sea transmisibles legalmente y hayan tenido origen en la llamada cuestión social." (Resolución Nº 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    En igual sentido, en otra sentencia se reiteró lo siguiente:

"(...) En este caso, la recurrente es acreedora del Estado y reclama a éste unas sumas cuyo reconocimiento y pago podrían válidamente estar sometidos a plazos de prescripción, pero sin que ellos afecten sus derechos constitucionales. Es por eso que no resulta válido aplicarle los artículos 869 y 670 (sic) del Código Civil, ni en general las reglas de prescripción civil, porque no concuerdan con la finalidad protectiva de los derechos sociales constitucionalmente establecidos (...)

Como se aprecia (...) se ha dejado claro la incorrección de aplicar reglas de prescripción civiles a derechos de índole social como el que tiene la recurrente a obtener el reajuste de pensión si ello procede en derecho (...) (2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, Sala Constitucional).

    Como es obvio, la Sala Constitucional desautoriza totalmente la aplicación de los artículos 869 y 870 del Código Civil, y en general las reglas de prescripción civil, a los derechos de índole social, como lo es aquél de obtener el reajuste de pensiones o jubilaciones a cargo del Estado.

    Aún y cuando esta Procuraduría General pudiera no compartir del todo el criterio vertido por la respetable Sala Constitucional - porque para nosotros nada impide que por su naturaleza, a las pensiones y jubilaciones, entendidas como prestaciones económicas periódicas, se les pueda aplicar las regulaciones típicas de las obligaciones civiles; máxime cuando el artículo 869 del Código Civil regula expresamente las "pensiones", y porque el plazo allí establecido es menos fugaz que otros -, no podemos apartarnos de la doctrina - en contrario- establecida por la Sala Constitucional sobre la materia; todo ello en observancia estricta de los límites lógicos que supone el principio de legalidad administrativa, al que irremediablemente estamos sujetos, y especialmente, en razón de lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

    En consecuencia, ante la imposibilidad jurídica de aplicar el régimen de prescripción civil en la materia, nos vemos obligados a emprender la tarea de encontrar e integrar otras fuentes normativas de nuestro ordenamiento jurídico, que nos permitan solventar la inopia propiciada por la Sala Constitucional.

    Interesa aquí destacar la sugerencia que la propia Sala hace, en su resolución Nº 01584-99 Op. Cit., para solucionar el problema en cuestión.

"(...) Como desarrollo del reconocimiento de los derechos y garantías sociales, se ha promulgado una serie de normas que pretende dar aplicación efectiva a las disposiciones constitucionales, dentro de la que se encuentra la promulgación del Código de Trabajo y en el que se establece normativa especial aplicable a prescripciones, a partir del artículo 601 de ese cuerpo normativo, pero más como normativa encargada de asegurar el valor de la seguridad jurídica, que como mecanismo necesario para cancelar los derechos de las personas (...)"

    Tendremos entonces, que avocarnos a seleccionar una norma del Código de Trabajo, a partir del artículo 601, que resulte aplicable en la materia objeto de esta consulta.

III.- El papel cardinal de la jurisprudencia frente a la laguna o ausencia de disposiciones que regulen una materia.

    El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho (Sobre enumeración y clasificación de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, en materiales, formales, y en escritas y no escritas, véase entre otros a: ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998, p. 163).

    La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del "principio de jerarquía normativa", según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, se trata de saber cuándo una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

    Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual "Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de "jerarquía" (ORTIZ ORTIZ, Ibídem. p. 166).

    De conformidad con esa jerarquización, en lo que interesa al caso bajo examen, es necesario determinar el valor normativo de la jurisprudencia, como fuente de derecho.

    La jurisprudencia, entendida como el conjunto de reglas generales que nacen de la reiteración de varias decisiones conformes de los más altos Tribunales Judiciales sobre una materia determinada, es un típico ejemplo de fuentes no escritas de nuestro ordenamiento jurídico (Artículo 9º del Código Civil, 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 7º de la Ley General de la Administración Pública), y como tal, ocupa un grado inferior en el escalafón normativo, respecto de la Ley, en el ordenamiento jurídico administrativo, pues únicamente en las hipótesis de laguna o ausencia de disposiciones que regulen una materia, o bien al interpretar y delimitar el campo de aplicación de una ley en específico, nuestro ordenamiento jurídico le reconoce la posibilidad de crear derecho, y le confiere a esa fuente no escrita el rango de ley; toda vez que a través de ella el texto frío, y muchas veces confuso, de la ley, cobra vida y se manifiesta en la realidad proyectando sus valores esenciales, permitiéndose así el encontrar respuestas más modernas a las interrogantes jurídicas.

    En el presente caso, pese a que existen normas civiles que regulaban expresamente la materia en cuestión, pero que fueron vedadas en su aplicación por la Sala Constitucional, nos encontramos en uno de esos casos, pues no existe norma jurídica alguna, o al menos avalada por dicha Sala, que regule la prescripción en materia de pensiones y jubilaciones. En razón de lo cual, deberemos acudir a las normas no escritas, emanadas de la jurisprudencia de nuestros Altos Tribunales de Justicia, para integrar dicha deficiencia.

IV.- La resolución Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y la aplicación del término de prescripción del 607 del Código de Trabajo, en materia de seguridad social.

    Según podrá constatarse, mediante la resolución de comentario, la inconstitucionalidad declarada por la Sala, afectó relativamente al numeral 607 del Código de Trabajo, especialmente en cuanto a los derechos derivados propiamente de la relación laboral y durante la vigencia de la misma, pero no eliminó ni afectó su aplicación respecto de derechos y acciones provenientes de la legislación laboral y que no se originan del contrato de trabajo (Véase al respecto, entre otras, la sentencia Nº 41 de las 10:10 horas del 2 de febrero de 1996, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), e incluyó expresamente entre aquellos, los derechos derivados de la seguridad social.

    En lo que interesa, dicho fallo dispuso lo siguiente:

"III. Específicamente, el artículo 607 del Código, cuya constitucionalidad aquí se cuestiona, establece:

"Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y acciones provenientes de este Código, de sus Reglamentos y de sus leyes conexas, que no se originen en contratos de trabajo, prescribirán en el término de tres meses. Este plazo correrá para los patronos desde el acaecimiento del hecho respectivo y para los trabajadores desde el momento en que estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o ejercitar las acciones correspondientes."

Cabe observar que, en relación con los derechos a los cuales se refiere esa norma, pareciera que solo pueden ser los "no vinculados" al contrato o relación laboral; no porque sean derivados de la ley, dejan de serlo del contrato. Así, la hipótesis que esta norma contempla solamente se referirá a los derechos que no se den dentro, en virtud o en conexión con la relación laboral, - vgr. los referidos a la organización y funcionamiento de los sindicatos y cooperativas, el de reclamar contra la política de empleo público o salarios mínimos que considere incorrecta o los derechos de la seguridad social -. ..."

    Ahora bien, según refiere la doctrina más calificada, la expresión "seguridad social" puede llegar a tener un significado más o menos amplio en varios países, pero en lo esencial puede interpretarse "como la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos" ("Introducción a la Seguridad Social (Reproducción Autorizada) O.I.T. Ginebra, 1987).

    Por su parte, nuestro ordenamiento jurídico nacional, define legalmente la "seguridad social" como "el conjunto de prestaciones sanitarias, sociales y económicas que contribuyen a dotar a las personas de una vida digna y plena" (Capítulo II, Artículo 2º de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Nº 7935 de 25 de octubre de 1999); y por ello, la propia Sala Constitucional ha establecido que sobre la seguridad social descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, pues tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico social del país; en fin, se ha estimado que la seguridad social es un instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (Resolución Nº 0033-96).

    Por lo expuesto, y con vista del Convenio 102 de la O.I.T., "Norma Mínima de la Seguridad Social", ratificado por Costa Rica, mediante Ley Nº 4736 de 29 de marzo de 1971, es indudable que las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de Invalidez, Vejez y Muerte, que adoptan la forma de pensión o jubilación, constituyen parte del núcleo central de la seguridad social. Por ende, a tales institutos les es aplicable el término de prescripción previsto en el ordinal 607 del Código de Trabajo.

V.- La jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y la aplicación del 607 del Código de Trabajo en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones.

    Bajo la premisa de que la inconstitucionalidad declarada por la Sala, en su resolución Nº 5969-93, afectó relativamente al numeral 607 del Código de Trabajo, especialmente en cuanto a los derechos derivados propiamente de la relación laboral y durante la vigencia de la misma, pero que no eliminó ni afectó su aplicación respecto de derechos y acciones provenientes de la legislación laboral, y que no se originan del contrato de trabajo, incluidos entre ellos los derivados de la seguridad social, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado su posición doctrinal, según la cual, la prescripción aplicable en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, es la del 607 del Código de Trabajo.

    Al respecto, véase la sentencia Nº 2001-00507 de las 16:15 horas del 24 de agosto del 2001, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia:

"IV-. ACERCA DE LA PRESCRIPCIÓN: El Tribunal, en aplicación del numeral 602 del Código de Trabajo, declaró prescritas las diferencias anteriores al 27 de octubre de 1994, en vista de que no fue sino hasta el 27 de abril de 1995 que el accionante presentó el correspondiente reclamo administrativo (...) Ambas partes objetan lo así resuelto (...) Por su parte, la representación estatal considera que la prescripción no se declaró sino en forma parcial, inobservándose lo dispuesto por los artículos 869 y 870 del Código Civil, que se refiere a la prescripción de la acción para reclamar el pago de intereses, alquileres, arrendamientos, pensiones y rentas. Lleva razón la personera estatal al sentirse agraviada con la forma en que se resolvió la excepción de prescripción, pero no por las razones que aduce en el recurso, sino por las que a continuación se explicarán. Las normas citadas por la impugnante no resultan aplicables al caso, pues ya se ha indicado que el plazo de prescripción aplicable en materia de seguridad social es el numeral 607 del Código de Trabajo, de tres meses (y no el semestral del artículo 602 del mismo cuerpo normativo):

"Los juzgadores de instancia acogieron parcialmente la excepción de prescripción interpuesta por el representante de la Caja Costarricense de Seguro Social, aplicando el numeral 602 del Código de Trabajo y declararon prescritos los reajustes de pensión y sus respectivos intereses legales adeudados desde el 16 de junio de 1982 hasta el 18 de mayo de 1993, sea, las diferencias correspondientes a los seis meses precedentes al inicio de sus gestiones administrativas (19 de noviembre de 1993), toda vez que estas tuvieron efecto de interrumpir la prescripción en comentario. Sobre el particular, la Sala discrepa de esa línea de pensamiento y sostiene que para el subjúdice guarda aplicación el ordinal 607 del Código de Trabajo. Ello es así, por la naturaleza de las pensiones. El derecho a percibirlas –se indicó en el Voto de esta Sala Nº116 de las 9:00 horas del 26 de abril de 1996-, cuando se han cumplido los requisitos para ello, trae aparejada como necesaria consecuencia, la finalización de la relación laboral. Por eso su disfrute no se deriva de ésta, sino que surge de las respectivas leyes de seguridad social. En el caso, al amparo de la Ley Constitutiva de la Caja y el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, normativa conexa al Código de Trabajo. De esta forma, es la prescripción trimestral plasmada por el indicado numeral el aplicable al caso, como norma referida a todos aquellos derechos provenientes del Código de Trabajo, de sus reglamentos o de sus leyes conexas, que no se originen en los contratos de trabajo. En este sentido, el Voto de la Sala Constitucional, Nº5969, de las 15; 21 horas, del 16 de noviembre de 1993, declaró nulo el artículo 607 citado, únicamente en cuanto sus disposiciones se aplican a los derechos de los trabajadores, es decir, a quienes se encuentren aún ligados a una relación activa de trabajo, pero no respecto de aquellos que, como en el presente caso, derivan su derecho de normas de previsión social. Así, en el Considerando III del Voto señalado, se expresó: "Cabe observar que, en relación con los derechos a los cuales se refiere esa norma, - artículo 607 del Código de Trabajo- pareciera que solo pueden ser los no vinculados al contrato o relación laboral; no porque sean derivados de la ley, dejan de serlo del contrato. Así, la hipótesis que esta norma contempla solamente se referirá a los derechos que no se den dentro, en virtud o en conexión con la relación laboral, - vgr. los referidos a la organización y funcionamiento de los sindicatos y cooperativas, el de reclamar contra la política de empleo público o salarios mínimos que considere incorrecta o los derechos de la seguridad social -. ..." (Voto Nº 225 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997; en igual sentido, ver Voto Nº 163 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999)

En sentido similar, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2000-00777 de las 10:10 horas del 18 de agosto del 2000, 2001-00474 de las 10:15 horas del 17 de agosto, 2001-00509 de las 09:10 horas del 29 de agosto, 2001-00537 de las 09:50 horas del 7 de setiembre, éstas últimas del 2001, y todas de la Sala Segunda.

VI.- La prescripción por aplicar en materia del rige de pensiones y jubilaciones.

    Habría que hacer aquí una distinción fundamental:

• Si el derecho de pensión o jubilación se deriva de una sentencia judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 601 del Código de Trabajo –cuerpo normativo de inminente contenido social, compatible con la ideología que permeó la consagración de los derechos y garantías sociales, y por ende, plenamente aplicable en la materia, según la doctrina emanada de los fallos de la Sala Constitucional -, éste prescribiría en el término de diez años, contados a partir desde el día en que la sentencia es ejecutoria.

• Mientras que si el derecho jubilatorio o pensionístico se deriva de la declaratoria administrativa hecha por la Dirección Nacional de Pensiones, y existen mensualidades de pensión no pagadas, ya sea por reajuste del monto asignado, debemos afirmar que el plazo de prescripción aplicable a la materia, es el mismo del artículo 607 del Código de Trabajo; esto de conformidad con la abundante jurisprudencia de la Sala Segunda sobre el punto en cuestión (Resolución Nº 324 de las 10:10 horas del 20 de octubre de 1999, reiterada por las sentencias Nºs 2000-00777 y 2001-00509 Op. Cit., ambas de la Sala Segunda).

VII.- Posición ancestral de la Procuraduría General sobre el tema.

    Por último, interesa indicar que desde hace poco más de tres lustros, en relación con la fecha a partir de la cual deben regir los beneficios de pensión, ya esta Procuraduría se ha pronunciado en varias ocasiones. En una de ellas (dictamen contenido en el oficio C-108-85 de 20 de mayo 1985), al analizar este aspecto se efectuó un pormenorizado estudio sobre la posibilidad del reconocimiento retroactivo, dentro de ciertos supuestos, de esos beneficios pensionísticos, y complementariamente, se emitió criterio sobre los efectos de la prescripción extintiva en esa materia. Allí se dejó claramente establecido que el derecho a la pensión es imprescindible, "mientras que en lo relativo, a lo que se ha dado en llamar por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", sea, las rentas o pensiones que no han sido oportunamente cobradas, éstas sí pueden extinguirse por prescripción, siendo aplicable en estos casos el término de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo..." (En igual sentido, remitimos al dictamen C-135-86 de 9 de junio de 1986).

Conclusión:

    De conformidad con todo lo expuesto, podemos afirmar que en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, el plazo de prescripción aplicable, en el tanto no haya norma especial que lo regule, es el establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, que es de tres meses.

Queda así evacuada su consulta.

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

GBH/gvv