OJ-103-2002

San José, 8 de julio del 2002

 

 

 

Diputado

Federico Malavassi Calvo

Vicepresidente

Asamblea Legislativa

S. O.

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número VP-FMC-ML-024-002 de fecha 3 de julio del año en curso, por el que se consultan a esta Procuraduría General varios aspectos relacionados con las competencias del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).

    De previo a referirnos sobre el particular, nos interesa advertir que mediante oficio número ML-0196MH-02-02 de fecha 11 de febrero del año en curso, suscrito por el entonces Diputado Otto Guevara Guth, se habían sometido a nuestro conocimiento algunas de las interrogantes que ahora Usted nos plantea. Sin embargo, pese a nuestros esfuerzos, en razón del volumen de trabajo que tramita este Despacho, nos fue imposible evacuar dicha consulta antes de la sesión solemne del 1º de mayo - día en que se instaló la Asamblea Legislativa para un nuevo período constitucional -, y por ello, se optó por archivar esa gestión; todo en espera de que, en el evento de que el punto fuese aún de interés, fuera replanteado a este Órgano Asesor.

    Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

    En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

    De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

    Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

    En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

    A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre los aspectos consultados, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

    El Estado moderno tiene cada día más y más tareas que cumplir, y por ello, debe distribuir esas tareas, y los medios para cumplirlas, en uno o varios centros ideales de acción, que actúan sometidos a un conjunto de reglas destinadas a satisfacer un fin público. Esto es lo que la doctrina denomina distribución de funciones y competencias (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Primer Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 14).

    La atribución de un fin determinado a un centro parcial de acción –sea un ente u un órgano público- requiere de uno o varios medios para lograrlo; esa distribución de medios se hace creando las competencias públicas.

    La competencia podría definirse como "aquel conjunto de poderes, atribuciones y facultades que son legalmente atribuidos a un órgano público estatal, para el cumplimiento de las funciones que han sido puestas a su cargo. De tal modo, la competencia configura una aptitud legal de obrar y, simultáneamente, es la medida de los poderes confiados a un órgano determinado". (ESCOLA, Héctor Jorge. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 77).

    La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales o la realización de actos jurídicos, lo cual se conoce como facultades; o bien puede imponer el cumplimiento de determinados deberes –carácter imperativo de las competencias públicas -, es decir, potestades que tienen que ser ejercidas. Por todo ello, la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa.

    Interesa señalar, que las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214); Es decir, aquélla sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.

    En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado -; así como sus corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto...". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992).

    Con toda razón, este Alto Órgano Consultivo ha afirmado en otras oportunidades, que la atribución de competencias a favor de un ente u órgano no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Al respecto se afirmó lo siguiente: "La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades de los administrados (artículo 59.2 de la LGAP)" (Dictamen C-056-2000 de 23 de marzo del 2000).

    Ahora bien, según afirma la doctrina "La competencia sólo se puede reformar o extinguir por acto igual o superior al que le ha servido de origen" (ORTIZ ORTIZ, Op. Cit. p.18).

    La competencia tiene siempre su origen en una norma jurídica, por virtud del principio de legalidad antes aludido, y por ello, comparte las características de esa norma que la crea; lo cual la hace modificable, máxime cuando su contenido está íntegramente determinado por la norma; ésta puede continuar determinándola a futuro, o bien cambiarla o extinguirla.

    En todo caso, si la norma que le dio origen no cambia ni es derogada, las potestades que comprenden la competencia no se  extinguen por su sólo uso, pues están diseñadas para integrar permanentemente una esfera de acción estatal determinada. Esto es así, porque la competencia está sujeta al principio de imperatividad, es decir, es un poder-deber cuyo ejercicio es imperativo e indisponible, ya que la competencia ha sido otorgada para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública).

    El órgano o ente público al que le haya sido conferida una determinada competencia, es decir, un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder, a menos que exista otra norma posterior, de igual o mayor rango, que otorgue dicha competencia a otro centro acción, derogando así, ya sea tácita o expresamente dicha competencia (véase al respecto el dictamen C-056-2000 Op. Cit.).

    La competencia es entonces, de ejercicio obligatorio, pues los órganos administrativos no pueden decidir a su arbitrio ejercerla o no; es también irrenunciable e intransmisible, y todo ello se explica por la necesaria subordinación del poder al interés público impuesto, que es lo que se denomina como su carácter funcional.

    A efecto de evacuar su consulta, interesa referirse en concreto a la esfera competencial de ese órgano.

    En otras oportunidades hemos indicado que si bien la educación es un derecho fundamental, y por ende, intrínseco a la dignidad humana, esa conceptualización de la enseñanza como libertad no es irrestricta; y entratándose de la educación privada, en razón del interés público que necesariamente involucra, ésta merece tutela del Estado, por lo que éste debe inspeccionarla y fiscalizarla (Artículo 79 de la Constitución Política). (Sobre el tema, véase entre otros, el dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000).

    Estas funciones de vigilancia, inspección, fiscalización y tutela del Estado sobre los centros docentes privados, abarca a las universidades privadas. Por ello, a través de la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981 y sus reformas, se crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).

    Como bien lo indica su nombre, el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, adscrito al Ministerio de Educación Pública, es el órgano estatal llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre los "centros privados de enseñanza superior", es decir, las "universidades privadas".

    En su artículo 3º, la citada Ley Nº 6693 le atribuye al CONESUP varias funciones, entre las cuales podemos enumerar: la de autorizar la creación y el funcionamiento de las "universidades privadas", previa comprobación de los requisitos legalmenbte establecidos; le corresponde además la aprobación de los estatutos y reglamentos de esos centros, así como la autorización de las escuelas y carreras, al igual que la aprobación de tarifas de matrícula y de costo de los cursos que se impartan, planes de estudio y sus modificaciones.

    Como es obvio, el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP) por la Ley Nºs 6693, y que conforman como un todo su competencia, circunscriben su accionar únicamente respecto de "universidades privadas". En razón de lo cual, ese órgano no podría aprobar carreras universitarias a entidades que no sean centros privados de enseñanza superior y que no sean conducentes a un grado académico (Artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001).

    Para que el CONESUP pueda dar curso a la solicitud de autorización para la creación y funcionamiento de una universidad privada, según lo dispone el inciso b) del artículo 6º de la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981 y sus reformas, deberá comprobar que el centro privado de enseñanza superior que se proyecta establecer reúne, entre otros requisitos, el contar "con medios suficientes para el establecimiento de dos escuelas universitarias, o una facultad con dos escuelas, por lo menos, o su equivalente en la nomenclatura respectiva".

    Interesa indicar al respecto, que si bien la citada Ley dispone que las universidades privadas tendrán libertad para desarrollar sus actividades académicas y docentes (Art. 8º), no obstante, sus planes de estudio "deberán ser de una categoría similar a los de las universidades estatales de la República o de otras universidades de reconocido prestigio, y equivalentes para efecto de reconocimiento de estudios" (Art. 12).

    Por su parte, el artículo 2º, inciso b) del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada –Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, publicado en La Gaceta Nº 133 de 11 de julio del mismo año -, en lo que interesa establece:

    Como es obvio, en razón del interés público involucrado, en ejercicio de las funciones de vigilancia y fiscalización sobre los centros privados de enseñanza superior, el CONESUP puede exigir a las universidades privadas requisitos y garantías mínimos de curriculum y excelencia académica, incluidas las numenclaturas, las cuales pueden ser de una categoría similar y equivalente a las de las universidades públicas del país o de otras universidades de reconocido prestigio.

    El CONESUP se encuentra legitimado entonces no sólo para intervenir mediante la aprobación de la nomenclatura respectiva que regirá la definición y otorgamiento de los grados y títulos que extiendan las universitarias privadas, sino para establecer una nomenclatura general a todos estos centros privados de enseñanza superior, esto con miras a estandarizarla en un patrón común.

    Por otro lado, interesa indicar que en razón de la incidencia que tiene la nomenclatura en la definición de los criterios mínimos a los que debe responder todo diseño curricular conducente a la obtención de grados y títulos universitarios, en relación con cantidad de créditos, estructura de plan de estudios, duración de carreras, perfiles profesionales, programas de cursos, infraestructura académico-administrativo, recursos de apoyo para llevar a la práctica los planes de estudio y demás elementos requeridos para una oferta educativa de calidad, se prevé expresamente, a nivel reglamentario, la posibilidad de que el CONESUP revise en forma integral, cada cuatro años, dicha nomenclatura, cuando exista suficiente justificación para ello; y esto, a nuestro criterio, es consecuencia lógica de la potestad fiscalizadora y de tutela que realiza el Estado sobre la enseñanza superior privada, en beneficio y protección de los derechos de terceros (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 7494-97 de las 15:45 hrs. del 11 de noviembre de 1997).

    Por todo lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo estima que no existe "per se" un derecho intangible de las universidades privadas de contar con sus respectivas nomenclaturas.

    De esta manera dejamos evacuada sus dos interrogantes.

    Sin otro en particular,

 

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv