C-170-2002

San José, 27 de junio del 2002

Licenciada

Wendy Rivera Román

Directora a.i. del Departamento de Recursos Humanos

MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA

S. O.

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio No. 2830-2002 DHR de fecha 17 de mayo del año en curso, mediante el cual, consulta a este Despacho nuestro criterio técnico jurídico acerca de lo siguiente:

"¿Tienen derecho a percibir el incentivo de anualidades el Director General, el Jefe del Departamento Administrativo, el Coordinador del Departamento Ambiental, el Asesor Legal y el Director de la Academia, todos del Servicio Nacional de Guardacostas?"

    La anterior pregunta se deriva de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas (# 8000 de 5 de mayo del año 2000) toda vez que dentro de su normativa, no existe ningún renglón que expresamente disponga el reconocimiento de la antigüedad, para los efectos del pago de los aumentos anuales, a favor de dichos funcionarios.

I.- CRITERIO LEGAL DEL MINISTERIO:

    Después de analizar los artículos 23 y 24 de la precitada Ley, (disposiciones que establecen los parámetros salariales de ciertos funcionarios del Servicio Nacional de Guardacostas) la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Seguridad Pública, mediante el Oficio Número 1152-2002 del 26 de abril del 2002, sostiene:

"(…)"

"En cuanto a pluses e incentivos, vemos que para el Jefe del Departamento Administrativo, el Coordinador del Departamento Ambiental y el Asesor Legal, se dispone expresamente la prohibición y la carrera profesional (incisos, a, c y d) al igual que para el director de la Academia del Servicio Nacional de Guardacostas, a quien además se le reconoce zonaje. (inciso e))

Para el Jefe del Departamento de Operaciones y para los oficiales directores de las estaciones de guardacostas, los incisos b), f) disponen el reconocimiento de los pluses e incentivos dictados por la Ley General de Policía, y en este sentido, el numeral 74 de ese cuerpo normativo establece en el inciso a): "Un aumento anual escalonado"; con lo que queda aclarado el punto que interesa en cuanto al Jefe del Departamento de Operaciones y a los oficiales directores de las estaciones de guardacostas, a quienes, por disposición legal expresa, les procede el mencionado incentivo.

Ahora bien, para determinar si al resto de los puestos (Director del Servicio, Jefe del Departamento Administrativo, Coordinador del Departamento Ambiental, Asesor Legal y Director de la Academia del Servicio) les procede el reconocimiento de anualidades, es necesario analizar los antecedentes de tal incentivo, y para ello resulta citar la Ley en que el mismo se fundamenta.

La Ley de Salarios de la Administración Pública No. 2166 del 09 de octubre de 1957, reformada por la Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982, constituye el sistema oficial de retribución para todos los servidores del Sector Público. En su artículo 5 contempla el reconocimiento de anualidades: "(…)"

Asimismo, el artículo 12 inciso d), estipula: "(…)"

Y la Ley General de la Administración Pública define en su artículo 111 inciso 1) quienes son servidores públicos: "(…)"

De las anteriores normas se desprende con toda claridad que el pago de anualidades es un derecho concedido de manera general para todo servidor del Sector Público, como lo ha reconocido la jurisprudencia de nuestros Tribunales: "(…)"

Y la Procuraduría General de la República reafirma que la anualidad recae sobre el funcionario y no sobre el puesto: "(…)"

Valga aclarar que si los aumentos anuales ya están siendo otorgados con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública, no se pueden otorgar además, con base en la Ley General de Policía, dado que habría un doble pago por el mismo concepto.

Así las cosas, aunque la Ley No. 8000 no lo disponga expresamente, el incentivo en cuestión procede para todos los servidores del Servicio Nacional de Guardacostas."

(no se transcribe las disposiciones y textos jurisprudenciales por innecesarios)

    En síntesis, en criterio de esa Asesoría Jurídica, es procedente el pago de las anualidades a los funcionarios que ocupan los puestos de Director General, Jefe Administrativo, Coordinador del Departamento Ambiental, Asesor Legal y Director de la Academia de la Institución a su cargo, a la luz de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley Número 6835 de 22 de diciembre de 1982), ya que es una norma de aplicación general para el Sector Público. Mientras que, a los que ocupan los puestos de Jefe de Departamento de Operaciones y Oficiales directores de las estaciones de guardacostas, se les reconoce y paga las anualidades, de conformidad con el inciso a) del artículo 74 de la Ley General de Policía.

II.- DE LA NORMATIVA QUE RIGE EL PAGO AL RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD DE LOS FUNCIONARIOS DEL SERVICIO NACIONAL DE GUARDACOSTAS:

    En lo que atañe al presente estudio, los artículos 23 y 24 de la Ley Número 8000 de 5 de mayo del 2000, establecen, en lo conducente:

"Artículo 23. -

"(…)"

El Director del Servicio tendrá una base salarial equivalente a cuatro veces el salario base definido en el artículo2 de la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos por prohibición, carrera profesional, disponibilidad y riesgo policial definidos por el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno central así como por la Ley General de Policía."

( Reformado por Ley Número 8096 de 15 de marzo del 2001)

"Artículo 24. - Salarios del personal de nombramiento por concurso público.

Los salarios de los funcionarios nombrados por concurso público según la presente ley se establecen como sigue:

a) El Jefe del Departamento Administrativo tendrá un salario base equivalente a dos veces y media el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos por prohibición y carrera profesional, conforme a los parámetros que maneja el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno Central.

b) El Jefe del Departamento de Operaciones tendrá un salario base equivalente a dos veces y media el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos fijados por la Ley General de Policía, No. 7410, de 26 de mayo de 1994.

c) El Coordinador del Departamento Ambiental tendrá un salario base equivalente a dos veces y media el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos por prohibición y carrera profesional, de conformidad con los parámetros manejados por el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno central.

d) El asesor legal tendrá un salario base equivalente a tres veces el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos por prohibición y carrera profesional, de conformidad con los parámetros que maneja el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno central.

e) El Director de la Academia del Servicio Nacional de Guardacostas tendrá un salario base equivalente a dos veces y media el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos por prohibición, carrera profesional y zonaje, según los parámetros que maneja el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno central.

f) Los oficiales directores de las estaciones de guardacostas tendrán un salario base equivalente a dos veces el salario base definido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, más los pluses e incentivos dictados por la Ley General de Policía, No. 7410, de 26 de mayo de 1994."

(Lo subrayado no son de los textos originales)

    De manera general, podemos observar de las disposiciones transcritas, que no obstante que a los mencionados funcionarios se les remite a una ley común ( Ley No. 7337 de 5 de mayo de 1993) como soporte para la fijación de la base salarial correspondiente, ello no es así, en lo que toca al reconocimiento de los pluses o incentivos que allí se señalan, pues según el carácter de su labor, a unos se les aplican los parámetros utilizados por el Servicio Civil para el personal de la Administración Central; En tanto que a otros, se les aplican los incentivos de la Ley General de Policía. Excepto, en la situación del Director General, toda vez que, a este alto funcionario, se le reconocen los pluses e incentivos por prohibición y carrera profesional, de acuerdo con lo que aplica el Servicio Civil para los funcionarios del Gobierno central, más el sobresueldo de disponibilidad y riesgo policial, según la Ley General de Policía.

    Indudablemente, tal diferenciación se justifica por la clase de funciones que cada grupo realiza en el Servicio Nacional de Guardacostas. Pues, no obstante que el Director General, el Jefe Administrativo, el Coordinador del Departamento Ambiental, como el Asesor Legal y el Director de la Academia de la Institución realizan labores propias de esa institución, éstas se desenvuelven, fundamentalmente, en el plano administrativo, según se desprende de la lectura de los artículos 6,7,8,12 y 13 de la referida Ley No. 8000. En tanto que, los que ocupan los puestos de Jefe de Departamento de Operaciones y Oficiales directores de las estaciones de guardacostas, por constituir sus funciones, meramente, de policía, (y por ende, integrarse dentro de las fuerzas de policía, al tenor de lo que dispone el numeral 6 de la Ley General de Policía) los incentivos o pluses salariales, son los establecidos en el artículo 74 de la referida Ley No. 7410, dentro de los cuales, y en lo que interesa a este estudio, se encuentra el previsto en el inciso a), cuando señala:

" Artículo 74. - incentivos salariales:

Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley;

a) Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de bueno, muy bueno o excelente."

                    "(…)"

    Dada la claridad y precisión de los enunciados textos legales, este Despacho advierte que para el análisis de lo consultado resulta innecesario recurrir a los antecedentes históricos que dieron lugar a su creación (Expediente Legislativo No. 13103) pues, en palabras del ilustre jurista Alberto Brenes Córdoba, "Hay que decir que cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, por que los jueces carecen de esa facultad, …" (Vid, "Tratado de las Personas", Editorial Costa Rica, San José, 1974, p.42)

    Bajo ese entendimiento, y en concordancia con el criterio legal de la Institución a su cargo, se arriba a la primera conclusión de interés en este estudio, cual es que si bien en los incisos b) y f) del artículo 24 de la Ley #8000, se regula la normativa que rige el aumento anual para los funcionarios que realizan funciones policiales, (es decir, el inciso a) del artículo 74 de la Ley General de Policía, arriba transcrito) en el resto de las disposiciones, arriba transcritas, no se contempla, expresamente, dicho sobresueldo para los que ocupan los cargos de Director General, Director Administrativo, Coordinador del Departamento Ambiental, Asesor Legal y Director de la Academia. No obstante ello, tal omisión no obsta para que a este personal se le reconozca y pague anualmente la antigüedad acumulada, de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley Número 2166 de 9 de octubre de 1957, (reformada por la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982) que es de aplicación general para todos los funcionarios públicos, cuando señala:

"Artículo 12. - Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

"(…)"

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta Ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.

(Reformado mediante Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982) (Lo resaltado en negrilla no es del texto)

    Como puede verse, el contenido de esa norma es de carácter amplio, en virtud de que para los efectos del pago de los aumentos anuales, se reconoce a todos los funcionarios pertenecientes al Sector Público, (ya sea, que se encuentren ocupando puestos en propiedad o interinos,) el tiempo laborado en otras instituciones públicas, (con mayor razón cuando el funcionario proviene de la misma institución para la cual labora) conllevando esa disposición la teoría del Estado como patrono único, derivada, precisamente de la unidad de la Administración Pública, al tenor de los artículos 1 de la Ley General de la Administración Pública, e inciso 4 del artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. De allí que esta Procuraduría, en varias ocasiones, y de conformidad con el reiterado criterio de los Altos Tribunales de Trabajo, ha sostenido, en lo conducente:

"En ese sentido, y basando su posición en la teoría del Estado como patrono único, se ha emitido diversidad de dictámenes, inspirados en la jurisprudencia laboral, que fue donde se construyó y ha venido desarrollándose en forma progresiva tal teoría, con una tendencia hacia la apertura y mayor flexibilidad a favor de los servidores públicos. Una fiel exponente del anterior proceso lo es, entre otras, y aún más recientemente, la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. de 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº269 de 9:30 hrs. del 16 de setiembre de 1994)."(…)"

Cabe recordar que esa jurisprudencia también inspiró, indiscutiblemente, la emisión de la ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, mediante la cual, por vía de adición de un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, quedó plasmado el reconocimiento de antigüedad por el tiempo servido en otras instituciones, aunque solamente para efectos del cómputo de aumentos anuales.

Si nos remontamos ya a las primeras sentencias en que se fundamentó la Procuraduría, tenemos que éstas hacen mención del concepto de Administración Pública contenido en los artículos 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República (sentencias del Tribunal Superior de Trabajo Nº 2843 de 10:15 hrs. del 20 de octubre de 1972 y 2146 de 10:15 hrs. del 10 de agosto de 1973, citadas en el dictamen Nº 324-PT de 12 de mayo de 1975). Posteriormente, y una vez que entró en vigencia la Ley General de la Administración Pública, el fundamento legal utilizado pasó a ser el artículo 1º de dicho cuerpo normativo, que también contiene la definición de Administración Pública (ver en ese sentido Sala Segunda de la Corte, sentencia Nº 61 de 10:10 hrs. del 7 de julio de 1982)."(…)"

Tales normas legales fueron entonces las que sirvieron de sustento a la jurisprudencia laboral para construir la teoría a que se ha hecho referencia"(…)", y hacer derivar de ella el reconocimiento de antigüedad en sus diversas facetas…"

    La jurisprudencia de cita ilustra, claramente, el concepto de Sector Público que contiene la norma de marras, en donde no sólo se engloba a los funcionarios de la Administración Central, sino a todos aquellos que laboran para el resto de las instituciones públicas. Incluso, este Órgano Asesor ha considerado que ese término es más amplio que el propio de la Administración Pública, toda vez que abarca a todos los funcionarios que se encuentran fuera del Régimen del Servicio Civil. Así, señala lo siguiente:

"…Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley."

                    (Dictamen No. 004-99 de 7 de enero de 1999)

    En esa misma línea de pensamiento, la Sala Segunda de la Corte Suprema puntualiza, aún más, la amplitud que caracteriza a la norma de comentario, al disponer:

"... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." ( SALASEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

    Por consiguiente, al ser el Servicio Nacional de Guardacostas en un órgano dependiente del Ministerio de Seguridad Pública (artículo 1 de la precitada Ley 8000), e integrarse, naturalmente, dentro de la Administración Pública, según se indicó en líneas atrás, el personal de consulta se encuentra incluido en el beneficio previsto por el precitado artículo 12 inciso d) de la Ley 6835; es decir, tiene derecho, como cualquier otro funcionario público, al reconocimiento de la antigüedad para efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes, aún cuando la Ley # 8000 no establece nada al respecto.

    Finalmente es importante destacar - como lo hace la Dirección de Asuntos Legales en su Oficio- que, en efecto, si los aumentos anuales ya están siendo otorgados con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública, no se pueden otorgar de nuevo, los previstos en la Ley General de Policía. De lo contrario, habría un doble pago por el mismo concepto. En este sentido, esta Procuraduría, ya había señalado con buen tino, lo siguiente:

"… hay que acotar por importante, que, lo que tiene que hacer la Administración de Recursos Humanos es no reconocer aquellos incentivos del citado numeral 74, que se contraponen con los que ya está percibiendo el funcionario al ocupar el cargo bajo el régimen de Servicio Civil. Por ejemplo, si los aumentos anuales ya se le ha estado otorgando, pues, no procedería reconocérsele los establecidos en el inciso a) de ese ordinal cuando dice: "...Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente." De lo contrario, habría un doble pago por el mismo concepto y en ese sentido, se estaría incurriendo en un enriquecimiento sin justa causa.

(Dictamen No. 243-99 de 15 de diciembre de 1999)

III.- CONCLUSIÓN:

    En virtud del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, (adicionada mediante la Ley Número 6835 de 22 de diciembre de 1982) y la jurisprudencia citada, tanto judicial como administrativa, es procedente el reconocimiento del tiempo servido en la Administración Pública, tanto para el que ocupa el puesto de Director General, Jefe del Departamento Administrativo, Coordinador del Departamento Ambiental, Asesor Legal, así como el que ocupa el puesto de Director de la Academia, todos del Servicio Nacional de Guardacostas.

    Lo anterior, para efectos de pago de los aumentos anuales correspondientes.

    De Usted, con toda consideración,

                                    Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

                                    PROCURADORA II

LMGP/gvv