C-155-2002

14 de junio de 2002

Licenciado

Luis Polinaris Vargas

Gerente Junta de Protección

Social de San José

S.D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio G-647-2002 de 26 de abril de 2002, donde con fundamento en el acuerdo de la Junta Directiva de esa Entidad, y "con la finalidad de dimensionar los efectos a lo interno de la institución", se solicita "…aclarar y adicionar los alcances del dictamen N° C-101-2002 del 17 de abril del 2002 …en lo que respecta al pago de quinquenios, anualidades, indemnizaciones legales y otros derechos que pudieran asistir a los funcionarios de la Junta de Protección Social de San José".

    Como fundamento de tal gestión se invoca - y transcribe parcialmente- la sentencia N° 11-92, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que, en lo que aquí interesa, expresó: "…tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido uniformes en considerar que las cláusulas normativas de una convención se extienden, para su aplicación en el tiempo, a pesar del vencimiento de la convención, hasta tanto no entre en vigencia una nueva. Ello por cuanto los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas, durante la vigencia de la Convención Colectiva, pasan a integrar el patrimonio del trabajador, y no desaparecen por la extinción del convenio normativo."

    Igualmente, se argumenta que el artículo 12 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Junta dispone que: ".. En todo Contrato de Trabajo, se tienen por incluidos todos los derechos y obligaciones que este Reglamento establece, así como los contenidos en las Convenciones y los Acuerdos de la Junta Directiva o las Disposiciones Administrativas que estén en vigencia…".

    Y en cuanto a tal Reglamento, se expresa que éste fue publicado en agosto de 1985, "…es decir, con anterioridad a todas estas disposiciones…". Sobre esto último, aunque no resulta muy claro (y dado que, de seguido, también se hace mención de las Directrices sobre Política Salarial, Empleo Público y Clasificación de Puestos para el año 2003), entiende esta Procuraduría - armonizándolo con el resto del texto- que lo que se argumenta en definitiva es que existen derechos provenientes de otras fuentes (por ejemplo, acuerdos de Junta Directiva, como es el caso típico del consignado en el artículo 30 del Convenio de 1976, relativo a la incorporación de " la Escala de Salarios y quinquenios") que no pueden resultar afectados por la extinción del convenio. Luego, que en aplicación de esa disposición reglamentaria, también se mantuvieron vigentes ese tipo de derechos - nacidos con anterioridad al indicado convenio colectivo -. Interpretamos entonces que en criterio de esa Junta, existen otras fuentes, ajenas y anteriores al convenio colectivo, que le sirven de sustento jurídico a ciertos beneficios, también incorporados a aquél; luego, que la disposición contenida en el citado numeral 12 reglamentario, también hizo subsistir esos otros beneficios a través de los años.

    En consecuencia, ese tema en concreto deberá ser analizado en esta oportunidad. (Aunque también tendrá que hacerse referencia obligada a otras situaciones que se han presentado con ese "convenio de tan singular vida y características" como se le calificó en el citado dictamen C-101-2002. Entre ellas, cabe hacer mención desde ya, de la posición asumida por los representantes judiciales de la Junta ante las distintas demandas laborales que, a lo largo de años, se han venido presentando, relacionadas con beneficios reclamados por servidores - en cuenta del nivel superior- con fundamento en ese instrumento normativo).

    Finalmente, y en lo que interesa, se expresa que: "…no obstante que el criterio del Órgano Superior Consultivo del Estado es claro, como se indicó líneas atrás, surgen algunas lagunas en torno al reconocimiento para los funcionarios que se encontraron amparados a las Cláusulas Normativas, en cuanto a aspectos como anualidades, las indemnizaciones salariales y otros pluses, en relación con la resolución citada supra, ... ".

En relación con su planteamiento me permito manifestarle lo siguiente:

1. - EN CUANTO A LA SENTENCIA DE LA SALA SEGUNDA QUE SE HA INVOCADO:

    Al respecto, cabe advertir que esta Procuraduría tiene suficientemente claro el criterio seguido por la Sala en el citado fallo N° 11-92, por lo que no cabe hacer ningún reparo en cuanto a que se pronunció sobre una situación en donde la convención colectiva de interés se había extinguido por denuncia. No obstante, la situación a la que se refirieron nuestros dictámenes (números C-112-99, C-233-99 y el C-101-2002 objeto ahora de aclaración y adición), resulta ser muy distinta, pues aparte de la invalidez e ineficacia allí establecidas, los cuestionamientos al convenio colectivo han sido de tal gravedad que, incluso, en el último dictamen dicho instrumento llegó a ser considerado, recurriendo al argumento a contrario sensu, hasta inconstitucional. (Al respecto debe recordarse que, ante una situación similar de inobservancia de la consulta a la Autoridad Presupuestaria de otro instrumento colectivo, la Sala Segunda llegó hasta sostener que éste "no nació a la vida jurídica" - Sentencia N° 113-2001-).

    Luego, y aunque - se repite - ya la Procuraduría definió, con carácter vinculante para esa Junta, que no pueden existir derechos derivados del convenio de repetida cita, resulta de interés recordar que la posición seguida por la Sala Segunda en el citado fallo N° 11-92, no se ha mantenido cuando se ha analizado en otras sentencias la situación de otros instrumentos colectivos que perdieron vigencia. En ese sentido resulta relevante el fallo de la Sala Segunda No. 54 de 15:40 horas del 18 de febrero de 1998, en que se fundamentó el dictamen de esta Procuraduría C-065-98 de 3 de abril de 1998, relacionado con una cláusula de un instrumento existente el I.N.S., en la que se sustentó la demanda - que pretendía el pago de cesantía sin el tope de ocho meses- establecida por una persona que había dejado de servir luego de que el instrumento dejó de ser aplicable. Allí, en lo que interesa, se estableció categóricamente que: "…al haber terminado (el actor) su relación laboral el día 31 de enero de 1994 (luego de haberse extinguido los efectos del laudo), no es posible que pretenda hacer valer su derecho, con base en una normativa que ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico." (El subrayado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

    Sobre tal fallo, en el citado dictamen se sostuvo que: "A nuestro juicio la resolución transcrita en lo conducente, es de singular interés para la solución del asunto que nos ocupa, pues (al menos en lo que al beneficio de cesantía sin tope se refiere), en forma categórica desconoce la posibilidad de aplicar las cláusulas del instrumento anulado, en aquellos casos en que la relación de servicio hubiere terminado con posterioridad a la vigencia de aquél. De ahí que resulte claro, que únicamente tendrían derechos adquiridos a la cesantía sin tope, los agentes que se hubieren retirado del servicio durante la vigencia del laudo, de manera tal que el rubro correspondiente a ese beneficio hubiere ingresado ya efectivamente a su patrimonio" (el subrayado no es del original).

    A dicha sentencia se agregó en ese estudio la Casación N° 80 de 15:30 hrs. del 13 de setiembre de 1967, relativa también a una demanda dirigida a hacer valer la aplicación de una normativa anterior, que reconocía el auxilio de cesantía en condiciones más favorables. En ese otro fallo se sostuvo que la indemnización sustitutiva del preaviso y el auxilio de cesantía, "…sólo originan obligación pecuniaria a cargo del patrono en el caso de que el contrato se rompa por algún motivo ajeno a la voluntad del trabajador, siendo entonces que llega a nacer para éste el derecho a exigir el auxilio de cesantía (…) De manera que la actora, al entrar en vigencia el Estatuto de Servicio Exterior, no tenía ningún derecho incorporado a su patrimonio para ser indemnizada conforme al Código de Trabajo, en la cuantía que éste determina, pues su destitución se produjo con posterioridad a la fecha en que empezó a regir el Estatuto …"

    De lo establecido en el citado dictamen, así como en las sentencias que le sirvieron de sustento, se desprende que existe un elemento fundamental para determinar cuándo es que el auxilio de cesantía nace y, por ende, se convierte en un derecho cierto (que no podría resultar afectado por una reforma, derogación o declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa que lo reconoce en términos más ventajosos). Se trata de que haya ocurrido lo que podría llamarse el hecho generador de tal indemnización, representado por la terminación del vínculo jurídico laboral. De ahí que antes de que concluya la relación, lo único que existe es una simple expectativa de derecho.

    En ese sentido, resulta también relevante la opinión que sobre el tema ha sostenido la Sala Segunda de la Corte en su sentencia N° 771-2001de 15:30 hrs. del 20 de diciembre de 2001, donde expresó: ""El actor, al amparo de la Convención Colectiva celebrada entre el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y sus trabajadores, solicita el reajuste del auxilio de cesantía; lo cual le fue denegado, tanto en primera como en segunda instancia. Ante la Sala aduce que, dicho auxilio, debe cancelársele a razón de trece anualidades según lo establece la Convención. Alega que, esa normativa ratifica lo reconocido por la accionada desde hace más de veinte años, cuando él no ocupaba cargos gerenciales, razón por la cual ese auxilio de cesantía a razón de trece anualidades, se ha convertido en un derecho adquirido, en los términos del artículo 34 constitucional, que debe respetársele (…) El auxilio de cesantía es un derecho que se adquiere al momento de finalizar la relación laboral, antes de lo cual, lo que existe es una mera expectativa de derecho que no ha cumplido a cabalidad con los requisitos legales exigidos, sino que lo que se da es una situación que aún no está legalmente definida ni consolidada. El actor no puede pretender que se le aplique un régimen, o un sistema, que en el momento de entregársele su auxilio de cesantía es ya inexistente. Es por ello que, referente a este punto concreto, se rechaza también este recurso.".

    Cabe agregar que la anterior posición ya se había sostenido en otros fallos de la Sala Segunda, como fue su sentencia N° 29-96 de 8:50 hrs. del 26 de enero de 1996, referida a la pretendida aplicación de una cláusula que también excedía el tope legal de la cesantía (aunque en ese caso, con carácter retroactivo), contemplada en una convención colectiva del Instituto Nacional de Seguros.

    Allí, en lo que interesa, se sostuvo que: "V.- Esta Sala en forma reiterada ha establecido que el derecho del trabajador a recibir completas las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderle en virtud de lo ordenado por el Código de Trabajo o por disposiciones especiales, surge desde el momento mismo de la conducta ilegítima del patrono que da lugar a la disolución del vínculo, sea por despido injustificado o porque el trabajador haya dado por roto el contrato de conformidad con el artículo 83 del Código de Trabajo, …".

    Sólo resta agregar en cuanto a este punto, relacionado con el nacimiento, ya como derecho cierto, del auxilio de cesantía, que si bien el citado fallo N° 11-92 dictado por la Sala Segunda, sostiene una tesis contraria a la que se ha expuesto, la oposición de la Representación Estatal en ese proceso no fue lo suficientemente consistente, dado que en la defensa de los intereses del Estado no se dieron razones de peso como las que se indicado.

2. - SITUACIÓN DE OTROS BENEFICIOS INCLUIDOS EN EL CONVENIO DE 1976, DE ORIGEN ANTERIOR A SU VIGENCIA:

    Cabe entrar a analizar ahora ese otro tema, el cual no ha sido objeto de consulta por esa Junta ni, por ende, de pronunciamiento de esta Procuraduría. Se trata, según se expuso en la parte inicial del presente estudio, de ciertos derechos nacidos con anterioridad al convenio colectivo, y como producto de otras fuentes (caso del acuerdo de Junta Directiva de 1975, que se incorporó en el artículo N° 30 del Convenio de 1976). Se sostiene en esta oportunidad que tales beneficios deben entenderse vigentes en aplicación del citado numeral 12 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio (el cual, según se expresa, rige desde 1985).

    Sin embargo, por tratarse de un punto nuevo, ello impide que pueda entrar a analizarse en esta ocasión. Lo anterior por cuanto, aparte de no contarse con el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica para que este Órgano Asesor pueda entrar a conocer sobre determinado tema, la adición y/o aclaración de un dictamen, técnicamente sólo pueden versar sobre la materia que fue allí tratada.

    No obstante, considera esta Procuraduría que sin necesidad de contar con un dictamen nuestro que se refiera a la situación concreta de ese tipo de beneficios, esa Junta está jurídicamente facultada para definir por sí sola - claro está, previo el análisis de su asesoría jurídica, por la trascendencia que tiene el tema en ese campo- si continúa reconociéndolos. Para tal efecto, deberá ponderarse si esos derechos subsistieron, por provenir de una fuente ajena y anterior al convenio colectivo, y si en aplicación del citado artículo 12 reglamentario, también se han venido manteniendo en vigor. Ello - se repite - con independencia absoluta de la invalidez e ineficacia del convenio colectivo establecidas claramente en los dictámenes de interés.

    Sí cabe hacer la advertencia de que en tratándose del auxilio de cesantía que excede el tope legal, su procedencia con sustento en el convenio colectivo que lo reconoció, no podría hacerse valer, a pesar de lo dispuesto por el mencionado artículo 12 del Reglamento. Ello por cuanto, según se expuso, tal indemnización no ostenta la categoría de un "derecho" (únicos a que hace referencia y mantiene vivos expresamente el citado numeral 12), sino de una simple expectativa; o sea que, conforme quedó expuesto y debidamente fundamentado en el presente estudio, ese derecho nace o se adquiere hasta que termina la relación de servicio (sólo en ese momento preciso). Por lo anterior, no podría reconocerse dicho beneficio, previsto en los artículos 3° y 4° del convenio original (1971), a quienes hayan terminado su vínculo luego de que esta Procuraduría dejara establecido por vía de dictamen, que el instrumento que se venía allí aplicando resultaba inválido e ineficaz.

    Y en relación con el reconocimiento de tal beneficio indemnizatorio, ha de recordarse que en el pasado esa Junta venía reconociendo irregularmente en sede administrativa la cesantía de veinte meses, prevista en el citado artículo 4, a personas que no habían cumplido el requisito de los sesenta años de edad. Ante tal situación la Contraloría General de la República objetó ese pago, lo cual dio origen a que el asunto fuera llevado a la vía judicial, argumentándose allí la existencia de una costumbre implantada por la institución. Sin embargo, en uno de esos procesos de que se tiene noticia (ordinario Laboral de Miguel Angel Umaña Otárola, que concluyera con el fallo de la Sala Segunda N° 328-94 de 15:00 hrs. del 19 de octubre de 1994, donde en definitiva se rechazó la demanda), lamentablemente, y conforme se expresó por el Juzgado, "La accionada al contestar, lo hace en forma negativa, y básicamente alega que al actor efectivamente se le limitó el monto correspondiente a ocho meses de salario, pero ello se debió al pronunciamiento externado por la Contraloría General de la República en oficio 397 del trece de enero de mil novecientos noventa y tres, que es vinculante para la institución."; o sea, la defensa que se hizo de parte de esa Junta fue prácticamente nula, lo que denota una complacencia de graves implicaciones. Ello incluso dio lugar a que el Tribunal Superior (cuyo fallo fue confirmado por la Sala), expresamente achacara la responsabilidad de los pagos irregulares hechos con anterioridad a la Junta Directiva de esa Entidad, al establecer en forma categórica que: "Debe recordarse al respecto el adagio que dice que el error no genera derecho. Esa actitud asumida por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social no puede crear derechos para nadie, y quienes tomaron esa decisión deben responder por ella, pero nunca afectar al ente público como tal. Eventualmente tal situación podría invocarse en el caso de un patrono privado, pero nunca en el presente caso en el cual el patrono administra fondos públicos y está sometido al principio de legalidad". (El subrayado no es del original).

    Y con respecto a tales responsabilidades, cabe hacer mención del acuerdo de Junta Directiva correspondiente al artículo III), inciso 15) del Acta N° 44-2000 de la sesión celebrada el 19 de diciembre del 2000, en cuyo punto 2, párrafo final, se reiteró el acuerdo adoptado por medio del artículo IV, inciso 2), punto b) del Acta N° 34-2000 de la sesión celebrada el 26 de setiembre de 2000, que dispuso: "Se solicita a la Dirección Administrativa proceder a incorporar en los contratos individuales de trabajo, de los funcionarios de la institución, las cláusulas normativas contenidas en el convenio colectivo que quedó sin efecto, con fundamento en lo indicado en el artículo 12 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Junta de Protección Social de San José.". Incluso, según se expresó en el dictamen objeto de adición o aclaración, este primer acuerdo lo adoptó la Junta Directiva, fundamentándose en una simple sentencia de primera instancia dictada por un Juzgado de Trabajo, que ni siquiera fue impugnada ante las dos instancias existentes al efecto, y en donde no se sabe (correspondería a esa Entidad determinarlo), qué razones de hecho y de derecho se utilizaron en defensa de los intereses de la demandada (ver primer párrafo de página 3 del dictamen).

    Lo anterior lo recuerda esta Procuraduría, en razón de que tal decisión se adoptó a contrapelo de lo establecido en los citado dictámenes C-112-99 y C-233-99. Igualmente resulta paradójico que ese último acuerdo tenga como sustento el propio oficio DAJ-AE-330-00 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuyo párrafo penúltimo se sostuvo terminantemente que "…devienen también absolutamente inválidos los derechos adquiridos que como "cláusulas normativas" pudieran haberse incorporado a los contratos de trabajo vigentes". Cabe recordar que tal oficio fue dirigido al entonces Gerente General, Lic. José Manuel Echandi Meza, por lo que se supone, debió ser analizado en todas sus dimensiones y, obviamente, complementándolo con lo establecido en los dictámenes. Definitivamente, no se pueden adoptar tan alegremente decisiones como la de "incorporar" en presuntos "contratos individuales de trabajo" (dentro de una relación estatutaria, como se le calificó en el citado dictamen C-101-2002) unos beneficios tan cuestionables; máxime si tal decisión (aparte de la no declaratoria de inconstitucionalidad del convenio que se trató de hacer valer para "resucitarlo"), tan sólo se expresa que se hizo "con base en lo dispuesto en el ordenamiento jurídico" (ver punto 2° de ese último acuerdo de la Junta Directiva).

    Queda en los anteriores términos contestada su gestión, y sin otro particular suscribo, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vázquez

Procurador Asesor

Vch

C-155-2002 JPS