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Texto Opinión Jurídica 108
 
  Opinión Jurídica : 108 - J   del 31/07/2002   

OJ-108-2002
31 de julio de 2002.
 
 
 
Diputado
Guido Vega Molina
ASAMBLEA LEGISLATIVA
S. D.
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número GVM-061-02, de fecha 10 de junio del año en curso, de la siguiente manera:


  1. PROBLEMA PLANTEADO:

    2. Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a la aplicación y vigencia del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa.


    Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio número As. Leg.353-2002, de fecha 30 de mayo del presente año, que contiene la opinión de la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa. En dicha opinión se concluye que:


    "…en defecto de disposiciones propias, o de lagunas en nuestra reglamentación debemos utilizar el Reglamento Interior de Trabajo de la Institución y como fuente supletoria, las demás normativas vinculantes de conformidad con la jerarquía de las fuentes a las que hace alusión el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública y ante el supuesto de contradicción o exceso de la potestad reglamentaria, debemos desaplicar los artículos o la norma que exceda los límites que se le imponen, pero los que se encuentren acordes con el derecho, seguirán teniendo vigencia mientras no sean tácita o expresamente derogadas."


    En contraposición con la opinión legal de cita, se adjunta además el oficio número DAJ-AE-041-02, de fecha 19 de febrero del año en curso, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Departamento de Asesoría Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes, al conocer una consulta respecto a la existencia de alguna solicitud de reforma al Reglamento Interno de Trabajo, que nos ocupa, concluyeron que "(…)no cabe en las instituciones públicas, incluidas la Asamblea Legislativa, la aplicación de reglamentos internos de trabajo que sólo quedan para las empresas privadas."


    De previo al análisis solicitado, es oportuno recordar que la presente opinión jurídica se emite en virtud de la colaboración que la Procuraduría General de la República presta a los señores Diputados, en el ejercicio de su función legislativa. Sin embargo, al no ser el consultante parte de la Administración Activa, este pronunciamiento carece de los efectos típicos de los dictámenes emitidos en el ejercicio de la competencia consultiva que se establece en los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815, de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), siendo su valor el de una simple opinión jurídica.


  2. PREÁMBULO:

    En primer término, es importante delimitar el régimen de empleo que rige en ese Poder de la República, para luego abocar nuestro análisis al tema consultado. A este respecto, téngase en consideración que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, Ley número 4556, de 29 de abril de 1970 y sus reformas, es el estatuto que regula la prestación de servicios en ese órgano legislativo. A este respecto, conviene traer a colación el numeral 2 de la citada ley, que textualmente indica:


"Artículo 2. - Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza. Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presente ley."

    Del artículo recién transcrito, se colige que existen dos clases de funcionarios en la Asamblea Legislativa: los servidores regulares y los de confianza. Ambos tipos de funcionarios son nombrados por acuerdo formal del Directorio debidamente publicado en el Diario Oficial, pero cada clase de funcionario se rige por disposiciones diferentes y especiales, dispuestas en la ley de comentario. En el caso de los servidores de confianza, el artículo en mención indica que se rigen por lo normado en el Capítulo XV de ese Cuerpo Legal. En ese apartado, específicamente en el numeral 44, se delimita que: " Son empleados de confianza: a) El Secretario Particular del Presidente de la Asamblea Legislativa; y b) Los empleados de las diferentes fracciones políticas."

    En cuanto a los funcionarios regulares de la Asamblea, éstos se rigen por las disposiciones contenidas en el Estatuto de Servicio Civil, según se indica en el numeral 8º de la Ley de cita, que señala:

"Artículo 8º. - Corresponderá a la Dirección General, el reclutamiento y selección de personal de la Asamblea Legislativa, con base en los procedimientos estatutarios y reglamentarios del Régimen de Servicio Civil" (Entiéndase por "Dirección General", la Dirección General de Servicio Civil, conforme lo dispone el numeral 3, de esa misma Ley).

    La sujeción al Régimen de Servicio Civil, por parte de los servidores regulares de la Asamblea, encuentra también asidero en varias normas del Cuerpo Legal en análisis, en donde se especifica que a la hora de efectuar los nombramientos en las plazas vacantes y de establecer los requisitos que deben cumplir quienes deseen ingresar como servidores regulares de ese Organo Legislativo, entre otros aspectos, debe estarse a lo dispuesto en dicho Estatuto. A manera de ilustración, téngase en cuenta lo dispuesto en los numerales 9º, 10º y 15º de la Ley número 4556, que nos ocupa, los que en su orden establecen:


"Artículo 9º. - Para ingresar como servidor regular de la Asamblea Legislativa, se requiere:

a) Ser costarricense;


b) Poseer aptitud moral y física propias para el desempeño del cargo;


c) Poseer los requisitos que establece el Manual;

d) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos que la Dirección General lleve a cabo;


e) No estar ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad, en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con los servidores regulares de la Asamblea, ni con los Diputados; y

f) Pasar el período de prueba que establece el Manual."


(El destacado no es del original)

"Artículo 10. - Para llenar una vacante que no sea objeto de promoción, el Director Administrativo enviará a la Dirección General, un pedimento de personal, indicando el título que de acuerdo con el Manual corresponda al cargo, y enumerando las condiciones indispensables del servidor que se necesite."


"Artículo 15. - Para llenar las vacantes objeto de promoción, la Dirección General presentará al Directorio las nóminas, siguiendo las mismas regulaciones establecidas en los artículos 11 y 12 de esta ley."

    Así las cosas, es evidente, que a nivel de funcionarios regulares de la Asamblea Legislativa, el régimen de empleo que impera en ese Organo, es de naturaleza pública, conforme a lo preceptuado por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que en su orden señalan:

"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


"Artículo 192. - Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."


 


 

III. SOBRE EL FONDO:


    Examinado el marco normativo en que se ampara el régimen de empleo en la Asamblea Legislativa, procederemos a analizar la figura de los reglamentos internos de trabajo, para finalmente determinar la aplicación y vigencia del Reglamento Interior de Trabajo del Organo Legislativo.


    En primer término, el capítulo IV del Código de Trabajo, contiene la normativa en referencia a los reglamentos internos de trabajo. Específicamente en el numeral 66 de ese Cuerpo Legal, se les define como:


"ARTICULO 66. - Reglamento de trabajo es el elaborado por el patrono de acuerdo con las leyes, decretos, convenciones y contratos vigentes que lo afecten, con el objeto de precisar las condiciones obligatorias a que deben sujetarse él y sus trabajadores con motivo de la ejecución o prestación concreta del trabajo."

    Sobre el mismo tema, los numerales 67 y 68 de ese Cuerpo Legal definen las reglas en cuanto a su aprobación y contenido, al disponer que:


"ARTICULO 67. - Todo reglamento de trabajo debe ser aprobado previamente por la Oficina Legal, de Información y Relaciones internacionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social será puesto en conocimiento de los trabajadores con quince días de anticipación a la fecha en que comenzará a regir; se imprimirá en caracteres fácilmente legibles y se tendrá constantemente colocado, por lo menos, en dos de los sitios más visibles del lugar de trabajo.


Las disposiciones anteriores se observarán también para toda modificación o derogatoria que haga el patrono del reglamento de trabajo".


( Los nombres fueron así reformados por leyes No. 3372 de 6 de agosto de 1964 y Nº 5089 de 18 de octubre de 1972 ).


"ARTICULO 68. - El reglamento de trabajo podrá comprender el cuerpo de reglas de orden técnico y administrativo necesarias para la buena marcha de la empresa; las relativas a higiene y seguridad en las labores, como indicaciones para evitar que se realicen los riesgos profesionales e instrucciones para prestar los primeros auxilios en caso de accidente y, en general, todas aquellas otras que se estimen convenientes. Además contendrá:
  1. Las horas de entrada y de salida de los trabajadores, el tiempo destinado para las comidas y el período o períodos de descanso durante la jornada;
  2. El lugar y el momento en que deben comenzar y terminar las jornadas de trabajo;
  3. Los diversos tipos de salarios y las categorías de trabajo a que correspondan;
  4. El lugar, día y hora de pago;
  5. Las disposiciones disciplinarias y formas de aplicarlas. Es entendido que se prohibe descontar suma alguna del salario de los trabajadores en concepto de multa y que la suspensión del trabajo, sin goce de sueldo, no podrá decretarse por más de ocho días ni antes de haber oído al interesado y a los compañeros que éste indique;
  6. La designación de las personas del establecimiento ante quienes deberán presentarse las peticiones de mejoramiento o reclamos en general, y la manera de formular unas y otros, y
  7. Las normas especiales pertinentes a las diversas clases de labores, de acuerdo con la edad y sexo de los trabajadores."

    Asimismo, es importante tener en cuenta las disposiciones contenidas en el Reglamento sobre las Normas Internas Reguladoras de las Relaciones y Condiciones Laborales en los Centros de Trabajo, y sus reformas, que es Decreto Ejecutivo número 4, de 26 de abril de 1966, el cual, en su artículo 2º, delimita que "Las normas internas reguladoras de las relaciones y condiciones laborales en los centros de trabajo se distinguen bajo la forma de reglamentos interiores y de instructivos o circulares", definiendo al primero de éstos, en su numeral 3º, que dispone:


"Artículo 3º-. Reglamento interior es la norma elaborada por el patrono conforme a los intereses de su industria o actividad, de acatamiento general, que dispone sobre condiciones de trabajo, relaciones humanas, medidas de orden técnico y sanciones disciplinarias. Constituye un complemento de los contratos individuales o colectivos de trabajo y tiene carácter obligatorio tanto para el patrono como para los trabajadores a quienes se aplica. Para cobrar vigencia el Reglamento interior debe seguir los procedimientos que el presente Decreto establece."

    Aunado a lo anterior, es importante mencionar que a nivel doctrinal, numerosos tratadistas se han ocupado de analizar estos instrumentos normativos, y su trascendencia en el ámbito laboral. En este sentido, encontramos al Doctor Guillermo Cabanellas, quien en su obra "Compendio de Derecho Laboral, señala que:


"…definamos el reglamento interno de empresa como el conjunto de disposiciones que, dictadas por el empresario unilateralmente o de acuerdo con los trabajadores, a su servicio, y con intervención de la autoridad estatal o sin ella, contiene las normas necesarias para el desenvolvimiento efectivo de la prestación laboral al fijar las líneas generales de los servicios laborales y el modo de ejecutar las tareas. (…) integra un cuerpo de normas que regulan tanto la ejecución del trabajo, como, en parte, la organización interna de la empresa. Constituye así una manifestación del ordenamiento jurídico positivo, en el que, si bien el empresario puede fijar el esbozo preferible para su establecimiento o actividad profesional, no tiene valor hasta que logre la aprobación de la autoridad competente y se incorpore al ordenamiento jurídico en vigor." (Cabanellas, Guillermo. "Compendio de Derecho Laboral", Tomo II, Buenos Aires, Argentina, 1968, pp. 548. 554 y 555).

    Teniendo claro los conceptos que sobre el reglamento interno prevalecen a nivel de legislación y doctrina, es menester ahora referirnos al caso concreto que aquí nos ocupa, referente al Reglamento Interno de Trabajo de la Asamblea Legislativa.


    En primer término, según lo analizamos en los párrafos precedentes, el régimen de empleo que priva a nivel del personal de la Asamblea Legislativa es de naturaleza pública, adscrito al Régimen de Servicio Civil (con la salvedad hecha del personal de confianza). En este sentido, es claro que la normativa que aplica en estos casos es de orden administrativo, conforme a las normas que al respecto dispone la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227, de 2 de mayo de 1978.


    Con relación a ese aspecto, este Organo Asesor, se ha manifestando en anteriores oportunidades, aduciendo que: "(…)la precitada ley, (entiéndase Ley General de la Administración Pública) viene a cambiar radicalmente el sistema que regía con anterioridad, al establecer que a las relaciones de servicio entre la administración y sus servidores públicos, les es aplicable el Derecho Administrativo (artículo 111 y siguientes), operándose en esa forma una "publificación" dentro del régimen del empleo público, entendiéndose por tal, la aplicación del derecho público y sus principios en lugar del derecho laboral." (Dictamen C-241-79, de 16 de octubre de 1979).


    En concordancia con esa posición, el numeral 112 de dicho Cuerpo Legal, dispone:


"Artículo 112. - 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos.


2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo III, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.


3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.


4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos." (El destacado no es del original.)

    Así las cosas, denotamos que para normar las relaciones de servicio entre los funcionarios públicos y el Estado, el Derecho Laboral y sus principios ceden a la aplicación del Derecho Público. De esta manera, debemos entender que las normas examinadas en cuanto a los Reglamentos internos de Trabajo quedan para ser aplicadas en el ámbito estrictamente privado del Derecho Laboral, y es precisamente en el campo del Derecho Administrativo que debemos encontrar respuesta a los reglamentos atinentes a las relaciones de servicio público.


    En este sentido, encontramos la norma dispuesta en el artículo 103.1 de la Ley General de la Administración Pública, que textualmente expresa:


"Artículo 103. - 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.


2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.


3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo." (El resaltado no es del original)

    Del numeral transcrito, se deduce la potestad con que cuenta el jerarca, o superior jerárquico supremo, de organizar la Administración Pública, en el ramo que le corresponda, mediante la promulgación de reglamentos autónomos de organización y servicio, siempre y cuando la actividad regulada no se relacione con el uso de potestades de imperio.


    A este respecto, téngase presente que "la norma jurídica denominada reglamento, es la fuente más importante del derecho administrativo, para crear y regular situaciones propias de su competencia, entendido por la doctrina y el derecho positivo como un acto de carácter general procedente de las autoridades administrativas, a nivel de máximos jerarcas, los cuales gozan en lo interno de una concentración de funciones para organizar su propio funcionamiento que les permite realizar actos administrativos, decidir sobre conflictos de intereses y dictar normas, todo esto dentro de un ámbito limitado a los órganos o dependencias del respectivo Poder." (Revista de Jurisprudencia Administrativa, Dirección General de Servicio Civil, I Cuatrimestre, 1997, pp. 142.)


    En virtud de lo analizado, es dable manifestar que, con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, el reglamento interno de trabajo, que regula el Código de Trabajo, pasa a ser sustituido por los reglamentos autónomos de servicio, para regular las normas de servicio que son inherentes a los funcionarios del Estado.


    Tal posición ha sido manifestada por este Organo Asesor, al señalar que:


"Así las cosas, en adelante el reglamento interno de trabajo desaparece dentro de las administraciones que antes estaban reguladas por el Código de Trabajo y viene a ser sustituido por el reglamento autónomo de trabajo, normativa esta de naturaleza esencialmente administrativa y que no requiere para su vigencia de la aprobación del Ministerio de Trabajo, ni sufre ningún otro de los trámites del artículo 67 del Código Laboral, sino que, simplemente, por vía de decreto ejecutivo es promulgado en forma unilateral por la administración." (Dictamen C-241-79, op. Cit.)

    El doctor Mauro Murillo Arias, tratadista nacional, se ha referido también al tema, delimitando la diferenciación que existe entre el Reglamento Interno de Trabajo y el Reglamento Autónomo de Servicio, recalcando además la consecuencia directa de la "publificación" operada dentro del régimen de empleo público, al señalar que:


"…el reglamento autónomo es norma de Derecho Administrativo, y su violación implica la invalidez del acto correspondiente, vicio que puede perseguirse por la jurisdicción contencioso-administrativa; El reglamento interior o interno de trabajo es un instrumento de derecho privado, y su violación origina un simple ilícito, sin posibilidad de anular los respectivos actos de aplicación anormal. Por supuesto, que, y esto conviene aclararlo, una consecuencia de la publificación de un régimen privado de empleo, debe ser lógicamente la de que desaparece el clásico "reglamento interior de trabajo", para dar cabida al "reglamento autónomo de trabajo"; éste último no sería aprobado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni sufriría ninguno otro de los trámites del art.67 del Código Laboral." (Murillo, Mauro. "Ensayos de Derecho Público", San José, Costa Rica, EUNED, 1988, pp.195.) (El destacado no es del original).

    La jurisprudencia nacional, también se ha ocupado de analizar la figura de los reglamentos autónomos de servicio, al manifestar que:


"…la materia propia de los reglamentos autónomos de organización y de algunos ejecutivos comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública (Estado y demás entes públicos) en el desempeño de las funciones que le son propias y que las instituciones del Estado gozan de la facultad constitucional y legal para acordar una reorganización, así como las medidas necesarias a fin de organizar sus diferentes dependencias y actividad en aras de lograr el fin público para conseguir un mejor funcionamiento y servicio, posibilidad que se le otorga directamente por el texto constitucional en el numeral 192…" (Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, número 2001-01906, de las nueve horas con cuarenta y ocho minutos del nueve de marzo de 2001.)

    No debemos olvidar, tal y como lo señala el Organo Constitucional mencionado, mediante resolución número 642-93, de las 16:48 horas, del 8 de febrero de 1993, que: "…lo cierto es que se trata de un reglamento autónomo y por ende, de rango inferior al ejecutivo (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil), por lo que en consecuencia debe ceder ante el segundo, todo de conformidad con el artículo 6 incisos d) y e) de la Ley General de la Administración Pública."; Así las cosas, se tiene claro la jerarquía que en cuanto a texto normativo, poseen los reglamentos autónomos de servicio a nivel del Ordenamiento Jurídico en conjunto, teniendo presente que éstos deben respetar los procedimientos establecidos en el régimen de Servicio Civil para todos los funcionarios públicos cubiertos por el mismo.


    Asimismo, es importante indicar que, tal y como lo ha manifestado esta Procuraduría en dictámenes anteriores: "…en tratándose del Poder Ejecutivo los reglamentos autónomos de trabajo, que se promulgan unilateralmente por vía de decreto, requieren previamente del visto bueno de la Dirección General de Servicio Civil, y que la omisión de dicho trámite afecta la eficacia del reglamento de que se trata, a tenor de lo preceptuado por el artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen C-316-85, de 4 de diciembre de 1985.)

    Así las cosas, y luego del análisis realizado, es dable señalar, que en cuanto al Reglamento Interno de Trabajo de la Asamblea Legislativa, éste ha quedado superado en virtud de la "publificación" operada en el régimen de empleo público, con la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, lleva razón el criterio legal emanado de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Departamento de Asesoría Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto que dispuso que la aplicación de reglamentos internos de trabajo no cabe en las Instituciones Públicas, incluido el Organo Legislativo, por lo que dichos cuerpos reglamentarios quedan para ser aplicados a nivel de empresas privadas.


    Finalmente, y a manera de ilustración, recordamos lo señalado por este Organo Asesor en dictamen C-142-90, de 3 de setiembre de 1990, en donde se hizo referencia a los aspectos que deben considerarse a la hora de cambiar los reglamentos internos de trabajo, por reglamentos autónomos de servicio, de naturaleza eminentemente administrativa, según examinamos, indicándose que deben tenerse en cuenta las siguientes advertencias que a continuación transcribimos literalmente:


  1. "Se deben respetar los procedimientos establecidos en el régimen de Servicio

    2. Civil para los servidores públicos cubiertos por dicho régimen.


  2. Si no existen leyes con disposiciones expresas que regulen procedimientos para servidores no sujetos al Servicio Civil, el reglamento puede fijar esos procedimientos;
  3. En ambos casos deben respetarse al menos los principios generales de derecho sobre la audiencia, defensa, instrucción del expediente, apelación, etc., y que la Ley General de la Administración desarrolla en varios de sus artículos, …".

 


  1. CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

    1. El Reglamento Interno de Trabajo de la Asamblea Legislativa no se encuentra vigente, toda vez que con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, se opera una "publificación" en el régimen de empleo de los servidores del Estado, de manera que el Derecho Laboral cede su campo de aplicación al Derecho Público.
    2. De esta forma, los reglamentos internos de trabajo pasan a ser sustituidos por reglamentos autónomos de servicio, que deben ser promulgados de conformidad con la normativa que contiene la Ley General de la Administración Pública, y en respeto absoluto de lo preceptuado en el Estatuto de Servicio Civil.

Del Señor Diputado, se suscribe, con toda consideración,


 

Licda. Irene González Campos.
Procuradora Adjunta.
 
IGC/rga