OJ-096-2002

24 de junio de 2002

 

 

 

Diputado

Quírico Jiménez Madrigal

Presidente

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

S.D

 

 

 

Estimado señor:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a la consulta sobre el Proyecto de ley denominado: "Declárase Parque Nacional a las Cavernas de Damas", Expediente Legislativo Nº 14.163 (La Gaceta Nº 240 de 14 de diciembre de 2000).-

    Como hemos indicado en ocasiones similares, donde la Asamblea Legislativa solicita pronunciamiento sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", el análisis no constituye un dictamen, sino una "opinión jurídica" no vinculante, emitida para orientar la tarea de promulgar las leyes.-

    Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.-

    Los parques nacionales pueden crearse por ley o decreto (Ley Orgánica del Ambiente, Nº 7554 del 4 de octubre de 1995, artículo 36). La Ley del Servicio de Parques Nacionales, Nº 6084 del 24 de agosto de 1977 (art.13), señala la posibilidad de hacerlo por decreto, pero prohíbe modificar sus límites si no es por ley. En análogo sentido, la Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, Nº 6794 del 25 de agosto de 1982 (art.2), dispone que en ningún caso el Poder Ejecutivo podrá excluir de un parque nacional franja alguna comprendida dentro de la circunscripción territorial fijada por su decreto creador. Como se aprecia, la variación de los derroteros de un parque nacional está reservada a la Asamblea Legislativa.-

    También, deben cumplirse una serie de requisitos técnicos, tales como: a) estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos; b) definición de objetivos y ubicación del área; c) estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra; d) financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla; e) confección de planos. (Ley Orgánica del Ambiente, art. 36).-

    La exposición de motivos de la Iniciativa 14.163, cita varias razones por las cuales amerita declarar las Cavernas de Damas parque nacional. El artículo 1° describe sus coordenadas geográficas con base en la Hoja Cartográfica Dota N°3344 I, escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional. Los numerales 6 y 7 se ocupan de los medios de financiamiento para adquirir los terrenos que lo conformarán. No obstante, omite referirse a los estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos; de factibilidad técnica y tenencia de la tierra; y la confección de planos. Para su aporte al expediente, sería útil pedir la colaboración del Ministerio del Ambiente y Energía.-

    Sobre el articulado hacemos algunas observaciones.-

    En cuanto a la frase: "De este punto se continúa 200 m. agua arriba del río Damas hasta un punto de coordenadas 386.750 N-442.900 E. siguiendo luego por una línea recta con orientación noroeste, una distancia de 1000 hasta…", debe corregirse la palabra agua por "aguas" y consignarse la una unidad de medida después del número 1000.-

    Este numeral resulta innecesario. Lo aquí dispuesto ya lo contiene el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, para efectos de compra o expropiación de propiedades particulares ubicadas en las áreas silvestres protegidas.-

    El ordinal exonera de los impuestos municipales el registro de tierras adquiridas por el Estado para constituir el Parque Nacional Cavernas de Damas. Sin embargo, la exoneración debe ser avalada, en primer término, por los gobiernos locales respectivos mediante un acuerdo, y posteriormente la Asamblea Legislativa la autoriza por ley. Así, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva. Consecuentemente sólo autoriza o desautoriza lo propuesto, pero no puede sustituir la voluntad municipal (Constitución Política, arts. 121 inciso 13), 126, 170; Código Municipal, arts. 2, 3, 4 incisos d) y e), 13 inciso b), 68 y 72; Sala Constitucional, resoluciones números 1631-91, 3930-95 y 5445-99).-   

    Ante ello, el precepto resultaría contrario al Derecho de la Constitución. De manera previa, se requiere una iniciativa por parte de las municipalidades de Aguirre y Parrita consintiendo la exención propuesta.-

    El artículo es incongruente cuando asigna al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) la función de asesorarse técnica y científicamente a sí mismo. Además, las competencias de dicho Servicio, como estructura administrativa, las ejerce en la actualidad el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, art. 32, párrafo segundo; Ley Forestal, art. 13, párrafo segundo, en relación con la Ley de Biodiversidad, arts. 22, párrafo segundo y 28).-

    En cuanto a la forma gramatical, conviene conjugar los infinitivos de los verbos que atribuyen competencias a la "Administración del Parque", para que concuerden con el sujeto. Así, en lugar de fomentar, gestionar y coordinar, habrá de indicarse "fomentará", "gestionará" y "coordinará".-

    No se aprecia la necesidad de incluir este numeral. Las leyes consignadas como aplicables dentro del área del Parque, más bien podrían confundir a los operadores jurídicos al interpretar erróneamente que sólo rigen esas disposiciones.-

    Por otra parte, no es acertada la mención a la Ley Forestal 7174 de 28 de junio de 1990, cuando la ley vigente es la N°7575 del 13 de febrero de 1996 (Alcance 21 a La Gaceta 72 de 16 de abril de 1996).-

    Los artículos establecen las fuentes de financiamiento para la expropiación de terrenos dentro del Parque, así como de los recursos para su desarrollo y mantenimiento. Los recursos serán administrados por el fideicomiso que opera los ingresos del Parque Nacional Recreativo Playas de Manuel Antonio (Ley Nº 7793 del 30 de abril de 1998).-

    Sobre este aspecto consideramos oportuno crear un fideicomiso independiente, para evitar dificultades prácticas con las contabilidades de los ingresos de cada parque nacional.-

    El numeral autoriza al Poder Ejecutivo a otorgar en concesión los servicios para el funcionamiento óptimo del Parque, entre ellos el cobro de la tarifa de entrada al área silvestre protegida. Cabría agregar que se trata de servicios no esenciales, tales como administración de la visita y de las instalaciones físicas, los estacionamientos, los servicios sanitarios, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y mantenimiento de senderos. (Doctrina de los artículos 38, párrafo primero y 39, párrafo segundo, Ley de Biodiversidad). Ambos artículos fueron impugnados por este Despacho en la acción de inconstitucionalidad Nº 98-006524-007-CO, pendiente de resolución. Los reproches de inconstitucionalidad no radican en la posibilidad de dar en concesión servicios no esenciales en el Patrimonio Natural del Estado, sino en el hecho de conferir a órganos desconcentrados, competencias que atomizan las atribuciones del Poder Ejecutivo.-

    Además, si bien es cierto, el numeral 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, N°6084 del 24 de agosto de 1977, prohíbe otorgar concesiones y permisos para la explotación de productos de los parques nacionales o establecer instalaciones diversas a las del Servicio, hay otras normas posteriores de igual rango, distintas de las previstas por los artículos 35, 38 y 39 de la Ley de Biodiversidad, que también autorizan el otorgamiento de permisos de uso y el cobro de cánones dentro de las áreas silvestres protegidas, indistintamente de su categoría de manejo. Así, en opinión jurídica Nº OJ-144-2001 de 2 de octubre de 2001, indicamos:

    Recomendamos modificar este artículo en la forma propuesta.-

    La norma faculta al Poder Ejecutivo, dentro del año a partir de la vigencia de la Ley, a excluir del Parque aquellos terrenos que por sus características así lo requieran.-

    La medida no se comparte. No armoniza con los artículos 13 de La Ley del Servicio de Parques Nacionales y 2 de la Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas que, como recordamos, prohíben al Poder Ejecutivo variar las colindancias de un parque nacional. El Transitorio propuesto obedecería a la falta de estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos; de factibilidad técnica y tenencia de la tierra; y la confección de planos exigidos por el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente para crear un parque nacional. Una vez elaborados esos estudios, y analizada en debida forma la localización topográfica descrita en el numeral 1º del Proyecto, el Transitorio carecería de utilidad.-

Cordialmente,

 

 

Lic. Mauricio Castro Lizano             Lic. Hugo A. Muñoz Ureña

Procurador Adjunto                           Área Agraria y Ambiental