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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 181
 
  Dictamen : 181 del 11/07/2002   

C-181-2002


11 de julio del 2002


 


 


 


Señora


Rosa María Ceciliano Fallas


Secretaria Municipal


Municipalidad de Pérez Zeledón


S. O


 


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a la solicitud planteada, presuntamente según acuerdo del Concejo Municipal que consta en el artículo 5) inciso 15 del acta de la sesión ordinaria número 222-02, celebrada el 16 de abril del 2002 y mediante oficio NºTRA.0286-02-USM del 25 de abril de este mismo año, suscrito por su persona.


I. OBJETO DEL DICTAMEN REQUERIDO


    Con el oficio antes citado se da cuenta de que el Concejo Municipal "...conoció y aprobó ...":


"...


"DICTAMEN DEL ORGANO DIRECTOR, CONFORMADO POR LOS REGIDORES, OLMAN VARGAS CUBERO, LUIS ENRIQUE ARCE NAVARRO Y JORGE ARTURO HENANDEZ BOLAÑOS, RELACIONADO CON EL PROCEDIMIENTO DE ANULACION DEL ACTO DE TRASLADO DE UNA PATENTE DE POOLES O BILLARES EN EL NEGOCIO COMERCIAL PULPERIA Y POOLES TELLO EN DANIEL FLORES.


De conformidad con lo dispuesto por el artículo 173, de la Ley General de Administración Pública y habiéndose notificado a las partes la RELACION DE HECHOS, y habiéndose realizado la audiencia oral y privada y evacuadas las pruebas que constan en el expediente ADM-0004-01-USM, este Organo Director, emite el siguiente Dictamen: "El presente expediente está listo para resolver y por lo tanto se le solicita al Concejo Municipal, que se pida el dictamen afirmativo previo a la Procuraduría General de la República , antes de resolver el fondo del presente asunto. Envíese el expediente a la Procuraduría General de la República.


." (Todo ello aparentemente es la manifestación del Organo Director, incluyendo la expresión "...Envíese el expediente a la Procuraduría General de la República")


    Sin embargo, en el expediente remitido no consta dicho acuerdo.


II. NATURALEZA DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE REVOCATORIA DE ACTOS QUE CONFIEREN DERECHOS SUBJETIVOS


    La potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones de excepción.


    En un Estado de Derecho, los actos de los funcionarios deben guardar conformidad con el Ordenamiento Jurídico.


    Cuando se trata de una República, la Constitución garantiza los mismos valores que la definen. Por ello, se encarga al Poder Judicial la potestad de revisar la legalidad de los actos de la Administración (art.49 de la Carta Magna), aun cuando se trate de una impugnación de la misma Administración.


    No obstante, atendiendo a los mismos fenómenos de la realidad cotidiana, es fácil comprobar que caben las hipótesis de actos que son violaciones groseras del Ordenamiento Jurídico. Dada la naturaleza de las relaciones entre los ciudadanos y entre los ciudadanos y el Estado, el Legislador autorizó que la Administración pueda volver sobre sus actos (que otorgan derechos subjetivos a los administrados) en casos excepcionales. Estas hipótesis fueron tipificadas con el establecimiento de una categoría precisada en forma imperativa y terminante como casos de: "nulidad absoluta, evidente y manifiesta".


    El carácter excepcional de las hipótesis constituye una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de loa valores que fundamentales de nuestro sistema, entre ellos: la seguridad jurídica.


    El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:


"...


6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.


Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."


    Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortiz cuando en el análisis del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, explicaba:


"…


El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.


Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.


...


...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente


…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).


    Ese carácter excepcional también ha sido reiterado por la Sala Constitucional. Así, entre otras, con las siguientes sentencias:


"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).


"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).


  De lo expuesto se desprende, entre otras conclusiones, que:


. La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.


. Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.


. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.


  1. IMPOSIBILIDAD DEL PRONUNCIAMIENTO QUE SE REQUIERE
  1. Falta de acreditación de la voluntad del Concejo respecto a la solicitud del dictamen

    Aunque en el oficio NºTRA-0286-02-USM, se menciona un acuerdo del Concejo Municipal que se tiene como manifestación de la voluntad del Concejo de remitir el expediente a la Procuraduría General de la República, en el expediente administrativo no consta dicho acuerdo. De manera tal que no se puede tener por acreditado que el Concejo haya acordado la solicitud del pronunciamiento de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver en este sentido dictamen NºC-166-85, de 22 de julio de 1985).


    Pero además, el acuerdo presuntamente tomado, según la transcripción que se hace en el oficio ya referido, tiene como contenido una aprobación de un dictamen del Organo Director (pero no la manifestación clara de la voluntad de remitir el expediente y pedir el dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).


B. Ausencia de citación. Vicios en la intimación


    En folio 64 consta la Resolución NºRES-002-2 ODC, presuntamente dictada por el Organo Director a las 9:45 horas del 6 de febrero del 2002, según la cual:


"SE ACUERDA: Dar traslado a la relación de hechos a las partes en este asunto y se les emplaza para que acudan a audiencia oral y privada que se verificará en el Palacio Municipal, a las nueve horas del o7 de marzo del 2002"


Esta resolución aparece firmada por los integrantes del Organo Director.


    Sin embargo en folios 60 a 63 consta la "relación de hechos", sin que haya claridad en cuanto a que sea parte de la resolución antes citada pues, la identificación temporal aparece únicamente relacionada con la resolución NºRES-002-2 (antes citada).


    En todo caso, las ambigüedades antes señaladas ciertamente impiden establecer con certeza cuáles contenidos fueron notificados al señor Benjamín Tello pues, de acuerdo a la constancia visible a folio 65, el objeto de notificación fue la "anterior resolución", referencia que parece corresponder a la NºRES-002-02, únicamente en los alcances visibles en folio 64.


    Además, aun cuando se tuviera como parte de la resolución los contenidos visibles a folios 60 a 63, es evidente que no se cumplieron con todos los requisitos establecidos en el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.


    Se puede corroborar que, en los contenidos visibles a folios 60 a 63 no se hace una citación formal del señor Benjamín Tello, en los términos en que se establece en el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública (cuyo incumplimiento se encuentra sancionado mediante el artículo 254 de la misma ley).


Igualmente, se puede advertir que no se cumplieron las disposiciones establecidas en el artículo 312 de la Ley.


Ello, no obstante que en los mismos folios se consigna un aparte como "INTIMACION".


    Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor Tello Villegas pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998.)


  1. Vicios en el ejercicio del Derecho a la Defensa

    Aunque sin guardar las formalidades substanciales, consta que al señor Benjamín Tello se le notificó la fecha y hora de la audiencia oral, a la cual no acudió.


    Sin embargo, también podemos corroborar que en la misma audiencia se decidió realizar una actividad probatoria esencial, un: "RECONOCIMIENTO EN EL LUGAR DE LOS HECHOS", decisión del Organo Director que aparentemente no estaba prevista y que no fue previamente notificada al señor Tello Villegas.


    Aunque en el mismo expediente consta un documento con el cual se acredita una inspección administrativa, realizada antes de la apertura de este procedimiento administrativo, es evidente que el "reconocimiento" practicado podría ser un elemento probatorio de gran valor para establecer la verdad real de los hechos y que al señor Tello Villegas debió habérsele notificado su realización.


De lo expuesto se desprende que:


    Deben observarse todos los imperativos que desarrollan la garantía del Debido Proceso, especialmente, los establecidos en los artículos 249 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Hacemos especial énfasis sobre los siguientes deberes:


  1. Hacer la citación con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 249 (obviamente en forma personal).
  2. Notificar en forma clara, consignando cual es el objeto de notificación. Todo de manera que conste en forma fehaciente.
  3. Cumplir con las disposiciones establecidas en el artículo 312.

CONCLUSION


    Los vicios antes señalados impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en este momento.


Ello no excluye la posibilidad de que una vez satisfechos los requerimientos constitucionales y legales omitidos se pueda volver a conocer este asunto.


Devolvemos el expediente relacionado.


 


Atentamente,


 


 


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez


Procuradora de Hacienda