C-187-2002

22 de julio de 2002

Licenciado

Luis Segura Amador

Contador Nacional

Ministerio de Hacienda

S.D

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio N° D-08-2002 de 15 de enero de 2002, que me fuera asignado para su conocimiento el 3 de junio del año en curso y mediante el cual solicita la asesoría de la Procuraduría General en cuanto al procedimiento que debe seguir la Contabilidad Nacional para la emisión de certificaciones a partir de la promulgación de la ley N° 8331 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), para lo cual somete a nuestra consideración algunos aspectos que se consideran de importancia.

1. Requisitos y formalidades legales que deben tomarse en cuenta para la emisión de cada una de las certificaciones que emita la Contabilidad Nacional.
2. Firma de las certificaciones emitidas. En este sentido manifiesta el consultante, que por la cantidad de certificaciones que se emiten, se le hace imposible al representante de la Contabilidad Nacional revisar la información contenida en la certificación, por lo que se ha optado por revisar mensualmente una muestra de las certificaciones emitidas.
3. Si cuando está ausente el funcionario que firma las certificaciones en representación de la Contabilidad Nacional, debe imprimirse de nuevo la certificación para que sea firmada por alguno de los otros funcionarios de la oficina.
4. Sobre cuáles con los requisitos que deben cumplir las personas, que no siendo las interesadas en que se les emita la certificación, se presentan a retirarlas, tal es el caso de los abogados, tramitadores, familiares, etc.
5. En cuanto al uso de los timbres en las certificaciones, solicita se le indique si es posible utilizar algún timbre único por cuanto los solicitantes tienen dificultad en adquirir timbres de bajas denominaciones.

    A efecto de evacuar la presente consulta, esta Procuraduría estima necesario referirse a algunos aspectos de importancia vinculados con la potestad certificante del Estado.

1. Generalidades de la potestad certificante del Estado

    La doctrina ha definido la función certificante del Estado de la siguiente manera:

"Puede estructurarse la función administrativa certificante como aquella desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso personas físicas por su concesión, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal,de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o en intervenciones jurídico-públicas, por razones de seguridad jurídica e interés general." (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban, La Función Certificante del Estado, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, p. 21)

    Por su parte, la Procuraduría General ha manifestado que la potestad de emitir certificaciones se constituye en una típica potestad de imperio, que eventualmente integra el ámbito de competencias externas de una determinado órgano administrativo. (véase dictamen C-053-94).

    Partiendo de lo anterior, bien puede afirmarse entonces, que el acto de certificación no es ni más ni menos que una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en el se contenga y que la Administración conoce. De suerte tal, que la Administración para emitir tales actos, recurre a datos que obran en sus archivos, y que por razones de seguridad e interés general, va a declarar que son ciertos. Tal declaración, como bien lo afirma el tratadista José Esteban Martínez Jiménez (op.cit), "…se realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto".

    También la Sala Constitucional ha establecido con claridad, que la potestad ceritificante implica el ejercicio de potestades de imperio por parte del órgano a quien se atribuye tal competencia. Dice la Sala en lo que interesa:

"II. La potestad certificadora, que es propia de los entes públicos, es otorgada por la ley 4179 del 22 de agosto de 1968, a las Asociaciones Cooperativas, lo que conlleva un necesario ejercicio de la potestad de imperio del Estado, pues se les autoriza a través de esta ley a crear títulos que son ejecutivos y ejecutorios, siendo sujetos de derecho privado. A pesar de la cualidad de estos entes, de ser sujetos cuyo funcionamiento es de utilidad pública e interés social, ello no les da carácter público ni puede depositarse en las mismas competencias que sólo corresponden a entes del Estado, regidos por el derecho administrativo." (Voto 998-93 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y tres).(La negrilla no es del original)

    En nuestro ordenamiento, la potestad certificante del Estado y sus instituciones se encuentra contemplada, de modo genérico, en el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, el cual preceptúa:

"Artículo 65.

1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos.

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario".

    De la lectura del artículo de cita, se desprende que la potestad certificante no ha sido instituida a favor de todos los funcionarios públicos, por no ser una condición inherente a la calidad de funcionario. Debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones decisorias en cuanto a lo certificado, entendidas estas funciones decisorias, como la facultad que tiene el funcionario de adoptar un acto decisorio externo derivado de la competencia respectiva del órgano.

    No obstante lo dicho, también estará legitimado para emitir certificaciones los funcionarios en que se delegue tal competencia, siempre y cuando dicha delegación se haga conforme a las normas previstas en el artículo 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

    Como corolario de lo expuesto, puede afirmarse que la potestad de emitir certificaciones constituye el ejercicio de una típica potestad de imperio, que se integra – como bien lo dijo la Procuraduría General en el dictamen C-053-94 – en el ámbito de las llamadas competencias externas de un determinado órgano administrativo.

B- De la Contabilidad Nacional:

    De conformidad con el Título IV de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) " Sistema de Administración Financiera", el sistema de administración financiera del sector público, está conformado por los principios, normas, procedimientos, así como por los entes y órganos que participan en el proceso de planificación, obtención, asignación, utilización, registro, control y evaluación de los recursos financieros (artículo 26). De conformidad con el artículo 29 de la Ley, el Sistema de Administración Financiera, comprende varios subsistemas. Dice el artículo 29:

"Subsistemas. El sistema de Administración Financiera comprende los siguientes subsistemas, que deberán estar interrelacionados:

1. Subsistema de Presupuesto.
2. Subsistema de Tesorería.
3. Subsistema de Crédito Público.
4. Subsistema de Contabilidad.

    Asimismo, el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa se considerará como un sistema complementario".

Siendo que lo que interesa es el Subsistema de Contabilidad, el artículo 90 de la Ley, dispone:

"Definición. El Subsistema de Contabilidad Pública estará conformado por el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar, procesar y controlar, en forma sistemática, toda la información referente a las operaciones del sector público, expresables en términos monetarios, así como por los organismos que participan en este proceso. El objeto será proporcionar información sobre la gestión financiera y presupuestaria y servir de apoyo al Sistema de Cuentas Nacionales".

    El órgano rector del Subsistema de Contabilidad Nacional, por disposición del artículo 93 de la Ley, lo es la Contabilidad Nacional. Dice en lo que interesa el artículo 93:

"Organo rector. La Contabilidad Nacional será el órgano rector del Subsistema y, como tal, tendrá los siguientes deberes y funciones:

1. Proponer, al Ministro de Hacienda, los principios y las normas generales que regirán el Subsistema de Contabilidad Pública.
2. Establecer procedimientos contables que respondan a normas y principios de aceptación general en el ámbito gubernamental. Dentro de este marco, definirá la metodología contable por aplicar.
3. Velar porque las instituciones del sector público atiendan los principios y las normas mencionadas en el inciso anterior.
4. Asesorar técnicamente a todas las entidades del sector público nacional, en las materias de su competencia.
5. Llevar actualizada la contabilidad de la Administración Central.
6. Mantener registros destinados a centralizar y consolidar los movimientos contables.
7. Preparar cada año el informe correspondiente a la liquidación del presupuesto y el estado de situación del tesoro público y del patrimonio fiscal, para que el Ministerio de Hacienda pueda cumplir con lo dispuesto sobre el particular.
8. Aprobar la terminología y los formularios que deban adoptar las dependencias de la Administración Central para realizar las transacciones que generen registros contables.
9. Archivar, documentalmente o por otros medios, la información originada en las operaciones de la Administración Central durante un paso de cinco años.
10. Proponer su propia organización la cual se determinará a regulará mediante reglamento.
11. Ejercer todas las demás funciones que deba cumplir en su carácter de rector del Sistema de Contabilidad, así como todas las que le asignen la Ley y sus reglamentos.

(…)".

    Si bien la Ley N° 8131 no establece en forma expresa la función certificante de la Contabilidad Nacional, partiendo de las precisiones doctrinales, de la jurisprudencia, del artículo 65 de la ley General de la Administración Pública y ateniéndonos a las funciones y atribuciones que le han sido asignadas por el legislador al órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública, resulta procedente afirmar que, en las materias propias de su competencia, a la Contabilidad Nacional le asiste la potestad certificante a efectos de acreditar la existencia de situaciones jurídicas que involucren a particulares con dicha Institución.

    Ahora bien, en cuanto a los aspectos sometidos a consideración por el señor Contador Nacional para la elaboración del procedimiento para la emisión de certificaciones por parte de la Contabilidad Nacional, valga a hacer los siguientes comentarios:

1. Requisitos y formalidades que se deben considerar para la emisión de las certificaciones:

    Partimos del principio de que el acto de certificación se constituye en una declaración de conocimiento, cuya finalidad es asegurar la verdad de lo que en el se contenga y que es de conocimiento de la Administración. Ahora bien, como tal declaración de conocimiento se realiza mediante un acto administrativo de certificación, a juicio de esta Procuraduría, el mismo deberá contener:

1. Nombre y firma de la persona responsable. Considerando que a tenor del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad certificaste no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la facultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia.

En el caso de la Contablidad Nacional, quien ostenta la titularidad del órgano es el Contador Nacional, en cuyo caso es el único legitimado para emitir las certificaciones propias del ámbito de su competencia. No obstante lo anterior, estará legitimado para emitir las certificaciones los funcionarios en quien se delegue la competencia del órgano, siempre y cuando dicha delegación se haga conforme a las reglas previstas por el artículo 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

2. Debe indicarse en forma clara y precisa el hecho que se va a certificar. Teniendo en cuenta que la certificación tiene por objeto la acreditación de la verdad real o formal de hechos o conductas, debe indicarse entonces en forma clara y precisa los hechos o situaciones que están bajo la custodia de la Contabilidad Nacional y que se han de certificar.
3. Debe indicarse en forma clara la hora y la fecha en que se emite la certificación.
4. Debe constar el sello de la dependencia que la emite.
5. Salvo que el solicitante se encuentre exento por ley, debe cubrirse el importe de los timbres.

1. Procedimiento de revisión. En cuanto al procedimiento que sigue la Contabilidad Nacional de revisar el contenido de las certificaciones según muestras selectivas mensuales por el alto volumen de documentos emitidos, esta Procuraduría estima que tal procedimiento resulta inadecuado, por cuanto en el eventual caso de que se haya emitido una certificación en que se acrediten hechos o conductas que no respondan a la verdad, real o formal y que genere derechos a favor del administrado, el funcionario que dé fe de tales hechos, será responsable de los efectos que deriven de tal documento. (véase el régimen de responsabilidad del Servidor Público, previsto en el Capítulo Segundo, Sección Primera de la Ley General de la Administración Pública).
2. De las solicitudes de certificación presentadas por personas distintas al interesado. En relación con las personas que sin ser los interesados se presentan a solicitar o retirar certificaciones, a juicio de esta Procuraduría debe exigírsele la presentación de autorización emitida por el interesado para tal efecto. Lo anterior como consecuencia de lo preceptuado por los artículos 272 y 273 de la Ley General de la Administración Pública
3. En cuanto al uso de los timbres en las certificaciones. Teniendo en cuenta que los diferentes timbres que deben agregarse a las certificaciones responden a fines específicos, resulta imposible que los mismos puedan ser sustituidos por un timbre único como lo sugiere el señor Contador Nacional. No obstante, siempre y cuando se especifique cada uno de los timbres, los mismos pueden ser pagados mediante entero de Gobierno.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO