Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 106 del 24/07/2002
Internet
Año:
Buscar en:
Menú de Búsquedas Avanzadas
Texto del pronunciamiento
Resumen
Normativa relacionada
Relación con otros pronunciamientos
Jurisprudencia Judicial
Descriptores
Publicación del pronunciamiento
Opciones:
Guardar
Imprimir

Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 106
 
  Opinión Jurídica : 106 - J   del 24/07/2002   

24 de julio de 2002
OJ-106-2002
 
 
 
Señor
Rolando Gamboa Zuñiga
Alcalde Municipal
Municipalidad de Coto Brus
S. D.
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio DSMCB-334-2002 de fecha 18 de junio del 2002, enviado por la señora Hannia Campos Campos, Secretaria del Concejo Municipal de Coto Brus (que me fuera asignado para su conocimiento el 24 de junio del año en curso), mediante el cual se requiere el criterio de la Procuraduría General de la República, con relación a si de acuerdo al expediente del Señor Roig Mora Chaves, este "debe o no pagar el Impuesto sobre construcciones".


    De previo a resolver la consulta planteada, debe advertirse que del contenido de la documentación remitida, así como del criterio legal externado por el Lic. Arturo Méndez Jiménez, se desprende claramente que la interrogante sobre la cual se solicita nuestro criterio, está circunscrita a una situación particular e individualizada. En virtud de ello, es indudable que el punto consultado hace referencia a un caso concreto, lo que imposibilita conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. La Procuraduría General reiteradamente ha externado el criterio de que las consultas deben formularse con relación a asuntos de carácter general y no sobre casos concretos, pues de lo contrario, indirectamente, este Despacho estaría asumiendo competencias que son ajenas a su naturaleza jurídica de órgano consultivo -sustituyendo a la administración activa en la toma de sus decisiones – o bien, asumiendo competencias propias de otro ente.


    Sin embargo, a pesar de lo señalado, se estima conveniente realizar algunas consideraciones orientadoras sobre las situación mencionada, con la intención de colaborar en la solución del punto que se discute, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.


I.- NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS PARA CONSTRUIR

    Al analizar el tema de las licencias municipales de construcción, necesariamente debe tomarse en cuenta las normas que regulan la materia, tanto en la Ley de Construcciones (N°833 del 2 de noviembre de 1949) como en la Ley de Planificación Urbana (N°4240 del 15 de noviembre de 1968).


    Con respecto a la potestad municipal en materia de control y planificación urbana, disponen los artículos 15 y 57 de la Ley N° 4240:


"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.


Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal." (Lo resaltado no es del original).

Por su parte los artículos 1° y 87 de la Ley de Construcciones, establecen al respecto:


"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.


Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento." (Lo resaltado no es del original).

    De lo establecido en las normas supra citadas, se desprende claramente el poder de control que los gobiernos locales ostentan sobre su jurisdicción territorial; ello en aras de que el interés particular de sus ciudadanos esté en armonía con el bienestar y orden de la comunidad. En virtud de esa potestad de control ejercida por las municipalidades - consagrada en el artículo 169 de nuestra Constitución Política -, en el artículo 74 de la Ley de Construcciones se establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción en una determinada localidad. Dispone al respecto tal artículo:


"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original)

    De acuerdo a lo prescrito en el artículo citado, debemos entender que la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad.


Sobre el tema, es importante rescatar los apuntes que Cassagne ha realizado al respecto:


"La naturaleza real, y por tanto jurídica, de la autorización para edificar es la de una acto administrativo reglado que levanta una condición impuesta al ejercicio de un derecho preexisente, para una operación determinada y requerida en virtud de la necesidad de armonizar el derecho privado con el interés público o bien común.


(…)El acto por el cual se concede la autorización - mediante la aprobación de los planos -, es un acto administrativo de peculiar factura, que tiene su especialidad propia dentro del género de autorizaciones de policía"


(…)la autorización para construir es un acto "reglado" o "vinculado", es decir, un acto en el cual por concurrir los requisitos de hecho o de derecho exigidos por la norma para su emisión, el mismo debe ser emitido" (Lo resaltado no es del original) (CASSAGNE (Juan Carlos). "Derecho y Planeamiento Urbano" Capítulo IV. Editorial Universidad. Buenos Aires, 1983. Pgs. 114 y 117).


    Por su parte, en los artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, se establece la única excepción al pago de la licencia de construcción. Disponen esas normas:


 


"Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).

Artículo 80.- Excepción de Pago. Quedan exceptuadas del pago de estos derechos (refiriéndose a la licencia de construcción) las dependencias del Gobierno, en obras que ejecute con su personal." (Lo señalado entre paréntesis y lo resaltado no son del original).

    De acuerdo a las normas citadas, a excepción del Estado y sus Instituciones, a cualquier otra persona, física o jurídica que realice obras de construcción sin contar con la respectiva licencia municipal ( lo cual se considera como una infracción, de acuerdo al Artículo 89 inciso a) de la Ley de Construcciones), deberá de cobrársele no sólo el monto por concepto de los derechos de la licencia (de acuerdo al Artículo 79 de la Ley N°833), sino que además se le impondrá como sanción, el pago de una multa por su conducta omisiva. Al respecto disponen los artículos 82, 88, 90 y 93 de la Ley de Construcciones.


"Artículo 82.- Sanciones. La infracción a cualquier regla de este Capítulo ameritará las sanciones que determine la Municipalidad en su oportunidad.


Artículo 88.- Facultades. La Municipalidad puede imponer sanciones por las infracciones a las reglas de este Ordenamiento. Las sanciones serán las que se han especificado en el cuerpo de esta Ley y su Reglamento (multas, clausuras, desocupación, destrucción de la obra, etc.) y los que señala este Capítulo.


Artículo 90.- Multas. El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado.


Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc." (Lo resaltado no es del original).

    De manera que, de acuerdo con lo expuesto, tal y como ocurre con la licencia para ejercer actividades comerciales, para que una persona pueda construir deberá contar previamente con una autorización municipal - una licencia de construcción -, pues de lo contrario será sancionada por la municipalidad respectiva, de acuerdo a las normas citadas.


    Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, es importante tomar en cuenta que las Municipalidades además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto municipal de construcción sobre las obras que previamente hayan autorizado a través de la licencia municipal. Al respecto dispone el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-):


 


"Artículo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro (...) No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas". (Lo resaltado no es del original).

    Partiendo de lo establecido, tanto en el artículo 70 de la Ley N°4240, como en los ya citados artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, podemos arribar a la conclusión de que el legislador estableció una excepción subjetiva, única y exclusivamente, a favor del Estado y sus instituciones, en lo que respecta tanto a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, como al pago del respectivo impuesto municipal del 1% sobre el valor de esas construcciones.


    Sobre el tema, la Procuraduría General siguiendo los parámetros establecidos en la Sentencia de la Sala de Casación N° 63 del 18 de junio de 1974, manifestó que:


"Según lo expuesto por la Sala de Casación, entratándose de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben de ser construidas por el del Estado e Instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social. Lo anterior reviste importancia, toda vez, que los señores Magistrados cuando se refieren a los supuestos de la exención, no aluden a las obras del gobierno central, como reza el artículo 70, sino a las obras del Estado como un todo. Lo anterior, permite afirmar, que de la interpretación armónica de la normativa citada, cuando el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana utiliza el término " Gobierno Central ", el mismo debe ser entendido como sinónimo de Estado, toda vez, que no tendría sentido, que por la vía del artículo 75 de la Ley de Construcciones se exima al " Gobierno de la República " de la licencia municipal para la construcción de edificios públicos, y se pretenda eximir del pago del impuesto únicamente al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las instituciones educativas y médico-social, como lo interpreta el ente municipal. (Dictamen C-192-95. Lo resaltado no es del original)

Amén de lo señalado, es importante tener en cuenta lo establecido el artículo 75 del Código Municipal (Ley N°7794):


ARTÍCULO 75.- De conformidad con el Plan Regulador Municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:


a) Limpiar la vegetación de sus predios ubicados a orillas de las vías públicas y recortar la que perjudique o dificulte el paso de las personas.


b) Cercar y limpiar tanto los lotes donde no haya construcciones y como aquellos con viviendas deshabitadas o en estado de demolición.


c) Separar, recolectar o acumular, para el transporte y la disposición final, los desechos sólidos provenientes de las actividades personales, familiares, públicas o comunales, o provenientes de operaciones agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, solo mediante los sistemas de disposición final aprobados por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud.


d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.


e) Remover objetos, materiales o similares de las aceras o los predios de su propiedad que contaminen el ambiente u obstaculicen el paso.(…)


h) Instalar bajantes y canoas para recoger las aguas pluviales de las edific aciones, cuyas paredes externas colinden inmediatamente con la vía pública. (…)". (Lo resaltado no es del original)

    De acuerdo a lo estipulado en la norma citada, debe recalcarse que los propietarios de bienes inmuebles en una determinada localidad, tienen una serie de deberes en relación con sus propiedades, en beneficio del orden y bienestar social de la comunidad. Estas obligaciones tienen su origen en los principios constitucionales de solidaridad social y de función social del derecho de propiedad, y resultan acordes con la potestad de control que en materia de planificación y control urbano deben ejercer las municipalidades. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha manifestado que las:"… obligaciones que se exigen a las "personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles" respecto de esos inmuebles, cuya naturaleza es de orden urbanística, en tanto se refieren a la implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato -entre otras- para los propietarios o poseedores de los lotes, cuya exigencia resulta legítima por parte de la municipalidad en virtud de la responsabilidad que tiene asignada en lo que respecta a la planificación urbana del cantón de su jurisdicción, competencia creada por mandato legal, no sólo en lo dispuesto en el Código Municipal, sino en otras leyes, en la Ley de Planificación Urbana, número 4240, la Ley de Construcciones número 833, y en Ley General de Caminos, y que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, para lo cual, entre otras puede consultarse las siguiente sentencias número 1167-92, 5097-93, 6706-93, 5303-93, 2345-96, 4205-96, 4262-96, 4545-96, 4856-96, 4857-96 y 1607-98" (SCV- 7629-2001. Lo resaltado no es del original.)


II CONCLUSIÓN:

    De lo expuesto podemos concluir:


1.- Que de acuerdo a lo dispuesto, tanto en la Ley de Planificación Urbana como en la Ley de Construcciones, las municipalidades en el ejercicio de sus atribuciones ostentan el poder-deber de control – a través de las licencias de construcción - sobre las obras realizadas dentro de toda su jurisdicción territorial; ello con el objeto de resguardar el desarrollo y el orden de la localidad, procurando armonizar el interés particular de sus ciudadanos con el bienestar de la comunidad.


2.- Que de acuerdo a la doctrina y a lo estipulado en las normas analizadas, la licencia para construir es un acto administrativo municipal que autoriza la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se hayan cumplido los requisitos establecidos en la ley para su otorgamiento y se haya pagado el monto correspondiente por ese derecho. De manera que el fin de la licencia, es controlar el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano de la comunidad.


3.- Que de acuerdo al artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, y en concordancia con lo establecido en la Ley de Construcciones, las municipalidades tienen el deber de cobrar el impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones que previamente hayan autorizado a través de la licencia municipal.


4.- Que de acuerdo a lo establecido en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, únicamente estarán excluidos de cumplir con la obligación de obtener la licencia de construcción y de pagar el respectivo impuesto municipal sobre construcciones: el Estado y las instituciones autónomas. En virtud de ello, cualquier otra persona, física o jurídica, que desee realizar obras de construcción en una determinada localidad, está compelida a solicitar a la municipalidad la respectiva licencia y a pagar el impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones ya terminadas.


Queda en esta forma evacuada la consulta presentada;


Con toda consideración, suscribe atentamente;


 

 
Lic. Juan Luis Montoya Segura         Egr. Carlos E. Peralta Montero
Procurador Tributario                         Abogado de Procurador