C-162-2002

20 de junio del 2002

Licenciado

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado señor:

Reciba un atento saludo.

    Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su nota de fecha 21 de febrero del año en curso, por medio de la cual nos traslada el expediente administrativo No. 24-2001-G para que esta Procuraduría se pronuncie, originalmente, sobre: "a) la procedencia de la anulación del artículo 10 de la Sesión No. 50-99, celebrada por el Directorio Legislativo el 20 de abril de 1999, donde se reasigna el puesto No. 00027, ocupado por la señora XXX, de Asesor de Fracción Política 1 a Asesor Especializado B y el Aviso 595-NM-2000 del 16 de agosto de 2000, donde se reubica su puesto como Asesor Especializado B. / b) su eventual reubicación, de conformidad con los requisitos que ostenta, en la nueva clasificación establecida en el Manual Descriptivo de Clases de la Asamblea Legislativa para puestos administrativos o en su defecto, la eventual declaratoria de cambio de régimen" (Artículo 32 de la Sesión No. 163-2001, celebrada por el Directorio Legislativo el 23 de octubre del 2001. Y, posteriormente, se adicionan otros actos administrativos sobre los cuales recaería la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, a saber: "artículo 13 párrafo segundo de la Sesión N° 150-98, celebrada por el Directorio Legislativo el 21 de abril de 1998, donde se reasigna el puesto 00027, ocupado por la señora XXX, de Coordinador de Servicios de Apoyo a Asesor de Fracción Política 1, (…); del artículo 53 inciso 3) de la sesión 91-2000 celebrada por el Directorio Legislativo el 4 de abril del 2000, mediante el cual se reasigna el puesto de cita de Asesor Especializado B a Asesor de Fracción Política 2 (…)" (Artículo 26 de la Sesión N° 172-2001 celebrada por el Directorio Legislativo el 18 de diciembre del 2001. Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente.

    Revisado el expediente que contiene el trámite del procedimiento administrativo seguido para determinar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se acusa, encontramos dos importantes vicios en el procedimiento, que atentan contra la garantía del debido proceso y el derecho de defensa de la señora XXX.

    Estas irregularidades en el procedimiento están presentes en la imputación e intimación que se hace en el acto de apertura del procedimiento administrativo, declarada mediante resolución del Departamento Legal de la Asamblea Legislativa, de las diez catorce del quince de noviembre del dos mil uno.

    Como primer aspecto, se destaca que en ese acto de apertura del procedimiento no se señalan en detalle las razones que tiene la Administración para propiciar la declaratoria de una eventual nulidad del acto administrativo de reasignación a régimen de confianza del puesto No. 00027, cubierto por el régimen estatutario y ocupado por la señora XXX. Tampoco se indica con exactitud cuáles son los requisitos que no cumplen los actos administrativos indicados y que los hacen acreedores a la nulidad que se pide.

    En el acta de apertura del procedimiento (f. 46) se indica que éste pretende:

"a) determinar la procedencia de la nulidad en vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, del artículo 13 párrafo segundo de la Sesión No. 150-98, celebrada por el Directorio Legislativo el 21 de abril de 1998, donde se reasigna el puesto No. 00027, ocupado por la señora XXX, de Coordinador de Servicios de Apoyo a Asesor de Fracción Política 1; del artículo 10 de la Sesión No. 50-99, celebrada por el Directorio Legislativo el 20 de abril de 1999, donde se reasigna el mismo puesto, de Asesor de Fracción Política 1 a Asesor Especializado B; del artículo 53 inciso 3) de la Sesión No. 91-2000 celebrada por el Directorio Legislativo el 4 de abril del 2000, mediante el cual se reasigna el puesto de cita de Asesor Especializado B a Asesor de Fracción Política 2 y del Aviso 595-NM-2000 donde se reubica su puesto como Asesor Especializado B; b) determinar su eventual reubicación, de conformidad con los requisitos que ostenta, en la nueva clasificación establecida en el Manual Descriptivo de Clases de la Asamblea Legislativa para puestos administrativos o, c) en su defecto, proceder con la eventual declaratoria de cambio de régimen de conformidad con lo dispuesto en el Dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República C-190-2001 del 4 de julio de 2001 (del Régimen Estatutario al Régimen de Fracciones Políticas)".

    Nótese que al omitir señalar, de manera clara, el por qué de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo, no sólo limita las posibilidades de defensa del afectado, sino que, además, genera una inconveniente gama de posibilidades de análisis en el pronunciamiento de fondo para este Órgano Asesor, lo que atentaría contra la necesaria identidad que debe existir en el procedimiento entre lo intimado y lo resuelto.

    Y el segundo aspecto, de capital importancia para la garantía real de un debido proceso apegado a la legalidad, en el que se resguarde plenamente el derecho de defensa, tiene que ver con la falta de correspondencia entre lo que originalmente acordó el Órgano Decisor (Directorio Legislativo) y lo que finalmente, y de manera unilateral, estableció el Órgano Director del procedimiento en el acta de apertura del mismo. En este sentido, nótese que la instancia legitimada para determinar la dirección del procedimiento indicó, en el artículo 32 de la Sesión No. 163-2001 del 23 de octubre del 2001, que éste recaería sobre "la anulación del artículo 10 de la Sesión No. 50-99, celebrada por el Directorio Legislativo el 20 de abril de 1999,… y el Aviso 595-NM-2000 del 16 de agosto de 2000"; no obstante, posteriormente, en la intimación, el órgano director adicionó dos actos administrativos. Pasando de dos a cuatro actos sobre los que, eventualmente, recaería la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se acusa.

    Lo reseñado anteriormente adquiere mayor relevancia si destacamos que el Directorio Legislativo, en el artículo 26 de la Sesión N° 172-2001 del 18 de diciembre del 2001, conociendo del incidente de nulidad que presentó la señora XXX contra la resolución de apertura del procedimiento administrativo, acordó "rectificar el procedimiento seguido" y así, incorporó los dos actos que reiteradamente se han señalado. Además, para justificar el rechazo del recurso de nulidad, en el Considerando se indicó lo siguiente: "Y es exactamente lo que se pretende con la apertura de este procedimiento administrativo, recabar todos los hechos y la prueba, para determinar si es el caso respecto a la declaratoria de nulidad de ciertos actos administrativos, enumerados en la resolución de apertura del expediente, posteriormente trasladar dicho expediente a la Procuraduría General de la República para que tenga todos los elementos necesarios y proceda a su análisis y recomendación del Órgano Procurador …" (lo subrayado no es del original)

    Es claro que con su actuar, tanto el órgano director del procedimiento como el Directorio Legislativo, vulneraron el debido proceso y atentaron contra el derecho de defensa de la señora XXX. Téngase presente que el acto formal de apertura se dio mediante resolución del día 15 de noviembre del 2001, y que éste amplió el Acuerdo originalmente tomado por el Órgano Decisor en el artículo 32 de la Sesión del Directorio Legislativo No. 163-2001 del 23 de octubre del 2001, y, además, que el citado Acuerdo de rectificación del procedimiento se suscitó el 18 de diciembre del 2001, o sea, casi un mes posterior al traslado que se le hizo a la señora XXX.

    Ahora bien, es importante destacar que esta Procuraduría no encuentra en el expediente administrativo evidencia documental que demuestre que la Administración amplió el acta de apertura del procedimiento administrativo para trasladarle formalmente, dentro de los plazos que establece la ley, los "nuevos" actos cuestionados a la señora XXX. Por lo expuesto, es claro que a la señora XXX se le dejó en un evidente estado de indefensión dentro del procedimiento administrativo que se le sigue, para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de su reasignación.

    Para mayor claridad y abundamiento, sobre la importancia de la imputación y la intimación dentro del procedimiento administrativo, ya este Órgano Asesor, en sesión de Asamblea de Procuradores II-99 de 25 de febrero de 1999, señaló lo siguiente:

" No basta, además con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen" (dictamen C-049-99 de 05 de marzo de 1999) (lo subrayado no es del original)

    En el mismo sentido, en un dictamen de más reciente data sobre este punto concreto, esta Procuraduría, relacionando: normativa, jurisprudencia y dictámenes, señaló lo siguiente:

"La resolución inicial del órgano director es fundamental para garantizar un adecuado derecho de defensa, puesto que en ella se fijan los límites dentro de los cuales puede actuar la Administración. Es por ello, que el legislador reguló, de manera puntual, los elementos mínimos que debe contener. Uno de ellos es la necesidad de que se cumplan con los principios de imputación e intimación (doctrina, que además, ha desarrollado la Sala Constitucional y éste Órgano consultivo).

Estos temas ya se desarrollaron en el Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999, del cual se extraerá algunos de los párrafos más relevantes:

"La doctrina ha hecho objeto de estudio el necesario equilibrio entre la eficiencia administrativa y el respeto a las garantías constitucionales y legales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que "la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del Derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 224).

En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que "los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Sala Constitucional, Voto Nº 2945-94. En igual sentido, el número 5653-93)

Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y

cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a lo señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento".

El criterio externado en el anterior Dictamen, tiene su fundamento, entre otros, en las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional:

"Vio.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico "La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial –al tiempo de resolver la queja planteada en su contra– se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de

recusación planteado –contra el petente y por la misma causa–, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los

mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Resolución 310-95 de 13 de enero de 1995)

"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión N° 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Resolución 416-95 de 20 de enero de 1995)

"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Resolución 596-95 de 1 de febrero de 1995)

"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Resolución voto 216-I-98 de 14 abril de 1998)

De las anteriores resoluciones, se desprende con claridad meridiana, la importancia que la Sala Constitucional le ha otorgado a la obligación de la Administración de indicar con detalle la relación de hechos, los cargos, el carácter y los fines del procedimiento.

Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)

En virtud de lo anterior, la resolución que inicia el procedimiento, en la que se señala, en lo que al tema interesa "Se instaura Procedimiento Administrativo Ordinario contra el señor Jorge Eduardo López Arroyo, de conformidad con los acuerdos de Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción las Sesiones Nº 2210 (Ext.) y 2214 (Est), Artículo 4 y 3, celebradas el 23-8-2000 y 20-09-2000, Acuerdos Nº 33926, mediante el cual solicita la apertura de un Procedimiento Administrativo a fin de proceder a la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo (acuerdo de Junta Directiva de la Institución), que dispuso en su momento, el pago de comisiones sobre ventas al Administrador y Sub Administrador de FANAL", no cumple con las exigencias antes descritas. Nótese, por ejemplo, que no indica cuál o cuáles resoluciones son las que se pretenden declarar nulas; consecuentemente, es omiso en cuanto a las fechas del o los actos; además no se realiza una relación de hechos, ni se indican, expresamente, las razones por las que se considera que el o los actos contienen un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Se considera que al administrado se le violenta el derecho de defensa, si no se le indica, con absoluta claridad, cuál o cuáles son los actos cuya nulidad se pretende declarar, porque lo imposibilita a realizar el análisis respecto de la conformidad de los elementos del acto con el ordenamiento jurídico; análisis que también le corresponde realizar a esta Procuraduría, y que se estaría impidiendo hacer si no se sabe cuál acto es que hay que analizar. Lo anterior trae como consecuencia, también, que el acto debe constar en el expediente respectivo.

Como en el caso concreto en análisis no hay tal identificación, así como los otros aspectos enumerados, ello constituye un motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión". (C-090-2002 de 05 de abril del 2002).

    Por lo expuesto, este Órgano Asesor encuentra motivo suficiente para devolver el expediente administrativo correspondiente, sin emitir la opinión que exige el artículo 173, por vicio de procedimiento.

Sin otro particular, suscribo atentamente,

Lic. José Armando López Baltodano

Procurador Adjunto

Adjunto:

Expediente administrativo:

No. 24-2001-G

KVH

C-162-2002