Sistema Costarricense de Información Jurídica

Ficha del Pronunciamiento

Opinión Jurídica : 119 - J del 21/8/2002
Consultante:	Elizabeth Gayle Taylor
Cargo:	Alcaldesa
Institución:	Municipalidad de Limón
Funcionario:	Gladys Herrera Raven

ß&Ø¥ß%

Texto Opinión Jurídica 119

Opinión Jurídica : 119 - J del 21/08/2002

21 de agosto de 2002

OJ-119-2002
21 de agosto de 2002



Máster
Elizabeth Gayle Taylor
Alcaldesa Municipal
Municipalidad del Cantón Central de Limón



Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio A.M.B. –395-2002 de fecha 10 de abril del 2002, mediante la cual somete a nuestro conocimiento el caso del señor Roberto Miller Miller quien es poseedor y ocupante desde hace más de cuarenta años de dos inmuebles situados en Barrio Santa Eduviges en Limón.

Como dicha gestión no acompañaba el criterio de la Asesoría Legal de esa Municipalidad, la Procuraduría en oficio PGA-057-2002 lo solicita, a lo que responden con el oficio A.M.B.-395-2002, en el que se expone el caso en términos generales.

Específicamente se plantean en la segunda nota las siguientes interrogantes: "1) cuál sería el procedimiento y fundamento legal para que la Municipalidad de Limón adjudique u otorgue escritura pública de traspaso de los lotes que registralmente le pertenecen pero que están ocupados y poseídos decenalmente por particulares vecinos del Cantón de Limón? 2) Qué requisitos legales deben reunir los eventuales adquirentes de dichos lotes?", y aunque no lo enumera, pregunta también: 3) "qué valor o precio deben pagar los adquirentes por los lotes traspasados?".-

Al darle debida respuesta a su solicitud, me permito informarle en primer término, que de conformidad con los artículos 1, 2, y 3, inciso b) de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, a la Procuraduría no le corresponde externar criterios en casos concretos como lo es el del señor Miller, pues es el Organo Consultivo Superior, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, encargado de emitir informes, dictámenes, y asesoramientos que en cuestiones jurídicas le solicite el Estado, amén, de ser sus pronunciamientos de acatamiento obligatorio para ésta y el resto de las instituciones públicas que lo soliciten. Al respecto existen ya varios pronunciamientos de esta Procuraduría entre ellos el C-057-93 de 29 de abril de 1993, citando al C-056-86 y en igual sentido el C-072-85, C-141-86 y C-158-89. No obstante, nos abocaremos a evacuar la dudas que se plantean en la segunda parte de su consulta, en términos generales y en abstracto, no a través de un dictamen vinculante, sino por medio de una opinión Jurídica.

NORMATIVA APLICABLE AL CASO

EL CODIGO MUNICIPAL, LEY NÚMERO 7794 DE 30 DE ABRIL DE 1998 en su artículo 62 dispone:

"ARTÍCULO 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines. (el subrayado no es del texto)

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.

Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio. También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior."

"ARTICULO 183.- Deróganse las siguientes leyes:

Código Municipal, No. 4574, de 4 de mayo de 1970.(Corregido por Fe de Erratas, Gaceta 240 de 10 de diciembre 1998)

b) Ordenanzas Municipales, No. 20, de 24 de julio de 1867."

(Así modificada su numeración por el artículo 1º de la ley No.7812 de 8 de julio de 1998, que lo traspasó del 174 al 183).

La Ley de Contratación Administrativa, en su Artículo 70 establece la determinación del precio de inmuebles de los cuales la Administración va a disponer, y señala:

"ARTICULO 70.- Determinación del precio. La base de la venta de los bienes inmuebles será el precio que fije, percialmente, el personal capacitado de la respectiva Administración, o en su defecto, la Dirección General de la Tributación Directa."

FONDO DEL ASUNTO

Nos señala el criterio legal externado por esa Municipalidad que "...si bien el Código Municipal de 1970 fue derogado y el actualmente vigente no contiene la norma antes citada, es lo cierto que las modificaciones en cuestión se hicieron mediante adiciones por Ley Nº6282 de 24 de agosto de 1979, publicada en la Gaceta Nº 153 del 24 de agosto de 1979 y se nos remite el Reglamento de la Ley del Plan Municipal de Desarrollo Urbano según Decreto Ejecutivo Nº 11384 del 29 de febrero de 1980, publicado en La Gaceta Nº 59 del 25 de marzo de 1980, que podría por tanto estar vigente".

En efecto, la Ley 6282 de 24 de agosto de 1979 en su Artículo 1º adicionaba al inciso 4) del artículo 4º del Código Municipal, ley Nº4574 del 4 de mayo de 1970 y sus reformas, no obstante, al haber sido derogado expresamente el Código Municipal de 1974, por el Artículo 174 (hoy 183) del nuevo Código Municipal, Ley 7794 de 27 de abril de 1998, este artículo cuarto también fue derogado. Afirmación que tiene su asidero en la exposición de motivos que señala "la reforma tiene como marco fortalecer la autonomía municipal y por ello se elimina el artículo cuarto tal como está concebido en el actual Código, para dar paso a que cada Gobierno establezca según sus posibilidades financieras las áreas en las cuáles se involucra cada Cantón... En resumen, se ofrece un conjunto de normas legales que buscan agilizar la toma de decisiones de cada gobierno municipal... ". (Asamblea Legislativa, Expediente No.12426 " Código Municipal", Folios 4 y 5, citado en dictamen C-222-99).

Ahora bien, en lo que respecta propiamente al fondo de su consulta, ya en anteriores oportunidades esta Procuraduría ha emitido pronunciamientos que analizan profundamente, lo consultado por esa Municipalidad, por lo que es válido transcribir, en lo que interesa, lo consignado en el dictamen C-224-2001 de 13 de agosto del 2001, que a su vez cita el C-222-99, que claramente resumen el parecer de este Organo Superior Consultivo, y que en los puntos de nuestro interés, señalan:

"I.- MARCO NORMATIVO APLICABLE EN RELACION CON DISPOSICION DE BIENES INMUEBLES MUNICIPALES

Efectivamente, tal y como lo advierte en su análisis jurídico la Asesoría Legal de la Municipalidad consultante, el anterior Código Municipal, Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970 (hoy derogado por el actual Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), establecía en su numeral 4 inciso 4) lo siguiente en relación con el punto sometido a estudio:

"Artículo 4.- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional. Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán: (…)

4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de la ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.

Las municipalidades deberán adquirir y fraccionar terrenos preferentemente en las zonas rurales dentro de su jurisdicción territorial administrativa, mediante compra directa o de acuerdo con lo dispuesto por el título VI de este Código. Acondicionarán esos terrenos, en la forma prevista en el párrafo anterior, y los venderán al costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que demuestre, al igual que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre y que resultare acreedor a tal beneficio, previo estudio socio-económico de los solicitantes; todo previa autorización de la Contraloría General de la República.

Los lotes adjudicados o vendidos por la respectiva municipalidad no podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados por ningún título a persona física o jurídica alguna, mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El Registro Público no inscribirá, dentro del término indicado, ventas ni traspasos de ninguna clase. Se exceptúan, de las anteriores prohibiciones, las operaciones que los adjudicatarios lleven a cabo con instituciones de crédito estatales, con las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo que operan conforme a lo dispuesto en la ley Nº 4338 del 23 de mayo de 1969 y sus reformas, y con las cooperativas de construcción de vivienda debidamente inscritas en el Registro de Cooperativas del Instituto de Fomento Cooperativo, a fin de construir en el lote adjudicado su casa de habitación, en cuyo caso, la municipalidad podrá ceder la primera hipoteca a la institución crediticia que concede el préstamo.

La adjudicación y venta de los lotes que realicen las municipalidades o los concejos municipales de distrito en cumplimiento con lo dispuesto en esta ley, no estarán sujetas a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República, y el producto de la venta de los terrenos deberá ser aplicado a la compra y fraccionamiento de otros inmuebles".

Sin embargo, dicha normativa fue afectada en su totalidad por el actual Código Municipal, Ley No. 7794, el que, para los propósitos específicos de la presente consulta, establece en su artículo 62 lo que seguidamente se transcribe:

"Artículo 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines. Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales. Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio. También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior" (lo resaltado y subrayado no son del original)

Partiendo de lo dispuesto en el artículo 62 antes transcrito, es claro que en la actualidad, la corporación municipal deberá acudir a las regulaciones contenidas en la Ley de Contratación Administrativa, en aquellos casos en los que acuerde su concejo utilizar o disponer de su patrimonio –bienes inmuebles en nuestro caso sometido a estudio-, mediante aquellos actos o contratos que están autorizados por el mismo Código Municipal y la citada Ley de Contratación Administrativa, y siempre que los mismos sean considerados idóneos para el cumplimiento de sus fines municipales.

Para tales efectos resulta entonces oportuno tener presente los siguientes numerales de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995:

"Artículo 41.- Supuestos

La licitación pública es el procedimiento de contratación obligatorio en los siguientes casos: (...)

En toda venta o enajenación de bienes, muebles o inmuebles, o en el arrendamiento de bienes públicos, salvo si se utiliza el procedimiento de remate.

(...)"

"Artículo 49.- Supuestos

El procedimiento de remate podrá utilizarse para vender o arrendar bienes, muebles o inmuebles, cuando resulte el medio más apropiado para satisfacer los intereses de la Administración".

Dichos numerales de la Ley de Contratación Administrativa, se encuentran a su vez reglamentados en los artículos 44 y siguientes -refiriéndose a la licitación pública- y 61 -tratándose del remate-, todos del Reglamento General de Contratación Administrativa D.E. No. 25038-H del 6 de marzo de 1996...

(...)Teniendo claro el marco normativo aplicable a la consulta, procede analizar el cuadro fáctico planteado(...)

(...)Toda vez que en aquel momento la normativa vigente para este tipo de actos era el anterior Código Municipal, sea, la Ley No. 4574, el mismo exigía que se cumplieran con las siguientes condiciones para que tales actos fueran procedentes, a saber:

Que la corporación municipal, una vez adquirido el terreno o inmueble a utilizar, lo acondicionara en la forma prevista por el numeral 4 inciso 4) del Código Municipal vigente en ese entonces, sea, debidamente fraccionado y dentro de la política integral que debía establecer la corporación municipal en punto a planeamiento urbano, en la que, procurando un desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos, se estuvieran garantizando los servicios de: electrificación, comunicación, sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas a través de los respectivos sistemas de acueductos y alcantarillado, sistemas de iluminación y ornato, servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público, entre otros.
Que los lotes a adjudicar se vendieran al costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que demostrara, al igual que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre.
Que dicho jefe de familia resultase ser acreedor a ese beneficio, previo estudio socio-económico del solicitante; y, finalmente,
Con la previa autorización de la Contraloría General de la República...

(...)esta Procuraduría General menciona también que al entrar posteriormente en vigencia el nuevo Código Municipal, Ley No. 7794, evidentemente la corporación municipal deberá emitir el acuerdo del concejo municipal respectivo, ajustándose a los nuevos requerimientos exigidos por este cuerpo legal, si lo que se pretende en la especie es disponer de inmuebles de su patrimonio para los propósitos antes dichos, entiéndase, ya sea por vía de licitación pública o por remate; o bien, mediante ley especial previa que así lo autorice si lo que se acuerda en este último caso es la donación de inmuebles.

Retomando lo expresado por el tratadista español García Valdecasas, entre las muchas soluciones posibles ante las cuales se puede encontrar el jurista en la tarea de interpretación, debe acudir siempre al sentido más justo, el que más se acerque a los fines del Derecho:

"El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente respetando el texto legal y siempre que éste lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley" (García Valdecasas, G., Parte General del Derecho Civil Español, Editorial Civitas, Madrid, 1983, p. 110).

Partiendo de ello, esta Procuraduría General es del criterio que la normativa vigente y aplicable en el presente caso lo es el actual Código Municipal, Ley No. 7794; lo anterior por cuanto se reitera lo expresado en otras ocasiones similares, en el sentido de que tratándose de normas de igual rango y que regulan misma materia, rige el principio que reza "norma posterior deroga la anterior".

A modo ilustrativo nos permitimos transcribir, en lo que interesa, lo dispuesto en el dictamen de esta Procuraduría General No. C-161-83 del 19 de mayo de 1983:

"El principio de que la ley posterior deroga la anterior, no es un principio absoluto que deba aplicarse siempre, sino que existen otros principios de igual o mayor valor jurídico, los cuales son de aplicación prevalente en ciertos casos.

Así por ejemplo, la ley especial no queda derogada implícitamente por la general posterior; la ley especial no deroga implícitamente la general anterior, sino que ésta última deberá aplicarse a los casos que se encuentren fuera de la materia regulada por la ley especial. El principio de "ley posterior deroga la ley anterior", sólo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando éstas regulan la misma materia; por lo que el mismo no es aplicable al caso en estudio, por cuanto estamos en presencia de dos leyes especiales que regulan distinta materia.

LA LEY ESPECIAL SOLO SE DEROGA POR OTRA ESPECIAL DE IGUAL MATERIA:

La ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse, si las leyes especiales regulan la misma materia.

En ese sentido, las leyes especiales se excluyen entre sí dentro del ámbito de la materia que cada una de ellas regula -una especie de coordinación por separación-.

En el caso planteado, se trata de dos leyes especiales, por lo que cada una de ellas excluye a la otra en la materia específica que regula".

En este mismo sentido la Procuraduría General se pronunció anteriormente en una gestión de consulta similar, específicamente en el dictamen No. C-222-99 de 8 de noviembre de 1999, al afirmar:

"La norma transcrita de la Ley No.4574 fue derogada por la Ley No.7794 del 30 de abril de 1998, nuevo Código Municipal, el cual elimina la potestad legal que poseía la Contraloría General de la República para autorizar la venta de lotes municipales en proyectos de interés social realizada por las municipalidades y además elimina la obligación genérica de las municipalidades de imponer limitaciones a las propiedades que adquirieran terceras personas.

A partir de la promulgación de la Ley No.7794, las municipalidades podrán disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos - con excepción de las donaciones que deberán ser autorizadas por ley especial - o sea, se da un tratamiento diferente a la disposición de las propiedades por parte de las municipalidades.

También señala el mencionado pronunciamiento.

La Contraloría General de la República, sobre la derogatoria de las regulaciones señaladas ha indicado:

"No omito manifestarle que en agosto de 1998 la Municipalidad de Goicoechea solicitó la autorización de esta Oficina para adjudicar y vender algunos lotes en el citado Proyecto de Vivienda loma Verde; no obstante, mediante Oficio 008598 (233-DEE-98), copia del cual se adjunta, esta Dirección denegó tal autorización, considerando que al quedar derogada la Ley No.4574 que facultaba a esta Contraloría para conceder este tipo de autorizaciones y al no otorgarse dicha potestad en el nuevo Código Municipal (Ley No.7794), esta Oficina había quedado sin competencia para continuar autorizando dichas adjudicaciones..."(Contraloría General de la República, Dirección General de Estudios Económicos, Oficio No.001890 (55-DEE-99) de fecha 24 de febrero de 1999).

Se opera así una transformación en las bases mismas de las Municipalidades, para la disposición del bien de la forma en que lo considere necesario para el cumplimiento del fin público para el cual se destina el inmueble (ya sea para el cumplimiento de proyectos de interés social, de vivienda, de ayuda a personas de escasos recursos económicos, etc.) .

Tal afirmación se deduce del espíritu que imperó en el Proyecto de reforma al Código Municipal al señalarse en la exposición de motivos lo siguiente:

"La reforma tiene como marco fortalecer la autonomía municipal y por ello se elimina el artículo cuarto tal como está concebido en el actual Código, para dar paso a que cada gobierno establezca según sus posibilidades financieras las áreas en las cuales se involucra cada cantón... En resumen, se ofrece un conjunto de normas legales que buscan agilizar la toma de decisiones de cada gobierno municipal..." (2)

NOTA (2): Asamblea Legislativa, Expediente No.12426 " Código Municipal", Folios 4 y 5. ".

4.- MARCO JURIDICO DE ACTUACION DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL. PRINCIPIO DE JURIDICIDAD DE LA ADMINISTRACION:

Este fortalecimiento de la Autonomía de las Municipalidades, y en lo que respecta al tema concreto de la disposición de los bienes, debe analizarse tomando como un todo el ordenamiento jurídico, y no como una norma aislada, que eventualmente podría conducir a acciones alejadas del marco de legalidad en que debe desenvolverse la actividad de los entes públicos.

De este modo, la facultad concedida por el legislador a las Municipalidades para la disposición del patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por el Código y la Ley de Contratación Administrativa (3), está sujeta al orden normativo en general y en especial al ordenamiento de fiscalización y control (4), por ser el patrimonio un bien sujeto al control del gasto público al formar parte de lo que se denominan fondos públicos (5)".

NOTA (3): Los artículos 68 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa señalan: Art.68: "Para enajenar los bienes inmuebles, la Administración deberá acudir al procedimiento de licitación pública o al remate, según convenga al interés público". Art. 69: " La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público. Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación. Art. 70. "La base de la venta de los bienes inmuebles será el precio que fije, pericialmente, el personal capacitado de la respectiva Administración o, en su defecto, la Dirección General de la Tributación Directa ".

NOTA (4): Se recomienda la lectura de la Opinión Jurídica 083-98 de fecha 2 de octubre de 1998 y OJ-016-98 donde se desarrolla el marco jurídico de fiscalización de los fondos públicos.

NOTA (5): La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, define en su artículo 9 los fondos públicos de la siguiente manera: "Fondos públicos son los recursos, valores, bienes, y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos"..."

(...)Con fundamento en todo lo expresado, y tomando en consideración los antecedentes o pronunciamientos que sobre este caso han emitido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la Contraloría General de la República, se concluye que (...) Es por ello que al entrar posteriormente en vigencia el nuevo Código Municipal, Ley No. 7794, es criterio de esta Procuraduría General, en aplicación del principio de que la ley posterior deroga la ley anterior de igual materia y rango, que evidentemente la corporación municipal deberá emitir el acuerdo por parte del concejo municipal respectivo, debiéndose ajustar a los nuevos requerimientos legales exigidos por este cuerpo legal, específicamente lo consignado en el numeral 62 y en relación con lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa, si lo que se pretende es disponer de inmuebles que son patrimonio de la corporación municipal y para los propósitos o fines antes referidos, ya sea recurriendo a la vía de licitación pública o por medio de remate; o bien, mediante ley especial previa que así lo autorice si lo que se acuerda, en este último caso, es la donación de inmuebles..."

CONCLUSION:

De lo transcrito concluimos que el procedimiento o fundamento legal para que la Municipalidad de Limón otorgue escritura pública de traspaso de los lotes que registralmente le pertenecen, pero que están ocupados o en posesión decenal por particulares vecinos del cantón, debe ser el que señala el artículo 62 del nuevo Código Municipal y el indicado, tanto en la Ley de Contratación Administrativa, como en su Reglamento, sea recurriendo a los medios por ellos permitidos, que son la Licitación Pública o el remate; y en aquellos casos en que lo que se pretende es donar el bien inmueble, a una ley especial que así lo disponga. Y el precio a pagar será entonces el que se determine mediante el avalúo emitido por el perito capacitado de la propia Municipalidad, o en su defecto, por el perito de la Dirección General de la Tributación Directa. Lo anterior sin perjuicio de un posible derecho de usucapion que le asista al particular poseedor, quien podría hacer valer su derecho en la vía judicial correspondiente.

Atentamente,

LIC. GLADYS HERRERA RAVEN
NOTARIA DEL ESTADO


INICIO \| PGR SINALEVI \| PODER JUDICIAL \| HACIENDA \| CORTE IDH \| DICCIONARIO JURÍDICO PJ \| AYUDA \| MAPA DEL SITIO