San José, 28 de enero de 1987

C-024-87

Señor

Lic.Mario Moreno Aqueveque

Director Ejecutivo a.i.

Patronato Nacional de la Infancia

S. D.

Estimado señor Director:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, me permito dar respuesta a su petición indicada en el oficio D.E. 0548-86, en donde se solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría sobre los alcances de los artículos 72 y 74 del Reglamento de Abandono y Depósito de Menores, en relación con los numerales 343, 345, 364 y 368 de la Ley General de la Administración Pública, en los siguientes términos:

I. INTRODUCCION. NATURALEZA DE LOS RECURSOS.

El orden normativo suele regular, en favor del administrado, ciertos medios o instrumentos que le permiten a éste impugnar ante la propia administración o bien ante los tribunales, los actos dictados por aquella. Los medios de impugnación, apriorísticamente establecidos por el Derecho Administrativo, que se interponen por el interesado en relación con -y ante- una decisión de un órgano público, reciben el nombre técnico de "recursos administrativos". Al respecto nos define el autor argentino José Roberto Dromi que "en su concepto general, se señala el recurso como el medio por el cual se acude a un juez o a otra autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta. En sentido restringido, el recurso es un remedio administrativo específico por el que se atacan solamente actos administrativos y se defienden derechos subjetivos o intereses legítimos". (El procedimiento Administrativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1985, pag. 254).

Llámase entonces revisión recursiva la impugnación de un acto administrativo, que realiza un administrado ante la Administración. Sus notas o características más importantes, son, a saber:

a) El recurso es, en concreto, un acto jurídico del particular, una declaración de voluntad suya. En abstracto, es en cambio un derecho:

"El recurso es en suma, una facultad o derecho esencialmente que se ejercita como acto de impugnación y defensa de un derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece el deber jurídico de la Administración de revisar su propio acto, revocándolo o modificándolo, cuando ha vulnerado, desconocido o incumplido un derecho subjetivo o interés legítimo, por un lado y, por otro, para restablecer el imperio de la legalidad transgredida por una conducta ilegítima de la propia Administración". DROMI (José, Roberto), Op. cit. p. 256.

b) Su finalidad intrínseca se haya en la prevención o sustitución de la actuación jurisdiccional:

"Si el fundamento del recurso administrativo no radica en las potestades de revisión de oficio, ha de considerase que las potestades de revisión que, como consecuencia del recurso, ejerce el órgano ante el que se interpone, se le confieren por la Ley, con el fin de evitar una posible actuación jurisdiccional o, excepcionalmente, como sustitución de la fiscalización jurisdiccional. Si la Administración puede, en ejercicio de su posición privilegiada, dirimir por sí los conflictos jurídicos que surjan con las personas que con ella se relacionan, parece lógico arbitrar una serie de recursos administrativos ante ella, antes de que el particular pueda iniciar la vía procesal. Pues si la Administración, al decidir estos recursos ante ella, reconoce la razón que asiste el demandante, se evitará un proceso, con las complicaciones y gastos que el mismo supone". GONZALEZ PEREZ (Jesús). El Procedimiento Administrativo, Madrid, Publicaciones Abella. I Edición, 1964, p. 702.

c) Siempre se deduce ante un órgano administrativo y, en cuanto tal, no independiente ni imparcial. Así, la revisión recursiva, es, si bien se mira, fiel reflejo del privilegio de ejecutoriedad del acto administrativo:

"De aquí que el recurso administrativo sea una consecuencia de las prerrogativas de la Administración en el régimen administrativo, concretamente del privilegio que se conoce con el nombre de decisión ejecutiva. Pues si bien la Administración puede, por sí, sin acudir a los Tribunales, dirimir los conflictos que surjan con las personas que con ella se relacionan, en ejercicio de esta prerrogativa decide los recursos que se deducen contra sus actos". GONZALEZ PEREZ (Jesús). Op. cit., p. 700.

ch) Su objeto será, en todo momento, la impugnación de un acto administrativo. Con el recurso, el particular interesado impugna un acto precedente por motivos de legalidad o de oportunidad.

d) Constituye un presupuesto o requisito previo para la impugnación contencioso-administrativa.

e) Constituye una garantía, nada despreciable, que el Derecho reconoce en favor del administrado y que consiste en permitirle a éste reaccionar contra los actos administrativos no acordes con el ordenamiento jurídico.

II. CLASES DE RECURSOS.

Con fundamento en el ordinal 343 de la Ley General de Administración Pública, los recursos pueden agruparse en dos grandes categorías: Ordinarios y Extraordinarios, según que los motivos para su interposición estén establecidos por la propia Ley, o por el contrario, se encuentren previamente tasados por el ordenamiento.

Nos ocuparemos ahora, en lo que interesa para este dictamen, de los recursos ordinarios. Estos recursos se admiten siempre que no exista una disposición normativa que los prohíba y su fundamento puede ser cualquier violación del ordenamiento administrativo. Nuestra Ley General de Administración Pública admite tres tipos de recursos ordinarios, a saber:

a) Revocatoria: es aquel cuya resolución corresponde al mismo órgano que dictó el acto impugnado. De conformidad con el numeral 352.1 de la L.G.A.P. estos recursos los decide el órgano director del procedimiento. En todo caso se exige que el administrado o interesado no pretenda agotar la vía administrativa, pues en esa otra hipótesis, el recurso ya no sería de revocatoria sino de reposición.

b) Apelación: también denominado recurso jerárquico o de alzada, por cuanto la resolución del mismo atañe al superior jerárquico del órgano que emanó el acto. En otros términos, el recurso de apelación importa la petición de revisión para ante el órgano inmediato superior al emisor del acto impugnado. Deben distinguirse dos tipos:

i) Jerárquico propio, que es aquel que presupone una clara relación de jerarquía entre el órgano que dicta el acto impugnado y quien resuelve en definitiva.

ii) Jerárquico impropio, regulado por el artículo 181 de la L.A.P., siendo su nota distintiva la no existencia de relación de jerarquía entre los órganos. En estos casos, es la propia ley la que ordena que el órgano competente para conocer del recurso de alzada sea una autoridad que no es, en ningún caso el superior jerarca de quien adopta el acto objeto del recurso.

En todo caso, por disposición expresa del ordinal 349.2 de la L.G.A.P., el órgano director debe emplazar a las partes para ante el Superior y remitir el expediente sin admitir o rechazar el recurso, acompañando un informe sobre las razones del recurso. Quien conoce del recurso de apelación será el órgano que agote también la vía administrativa, en aplicación del principio de la única instancia, que recoge el numeral 350 de la Ley de repetida cita.

c) Reposición: Es el recurso llamado a agotar la vía administrativa, por lo que se le conoce como recurso de reconsideración.

Su régimen jurídico se encuentra regulado en los artículos 18 y 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y civil de Hacienda en relación con el numeral 126 de la L.G.A.P. Ahora bien, no escapa a esta Procuraduría que por la distinta clase de actividades que desarrolla la administración pública, se presenten diversos regímenes jurídicos que se reflejan en la forma de procedimentar tales actividades. Esto es lo que se exhibe en el procedimiento administrativa a través de varios procedimientos especiales, como sucede con la parte procedimental que está comprendida en el Reglamento de Abandono y Depósito de Menores del Patronato Nacional de la Infancia, que es materia específica en razón del objeto que regula.

El carácter del procedimiento distinto que impone la diferente materia justifica la creación de normas procesales especiales, sin olvido de que deben aplicarse los principios generales que rigen sobre toda clase de procedimientos. Como bien lo afirma el autor argentino Bartolomé A. Fiorini:

"El capítulo de procedimiento general no impide que existan procedimientos de carácter especial, pero que se sustentan en las normas de procedimiento generales. Esto acontece con las notificaciones, la capacidad procesal, los cómputos para los plazos, la representación procesal, los recursos de impugnación, las rebeldías o silencios tácitos, las competencias, los principios de imparcialidad, la ejecutoriedad de los actos... La juridicidad y legalidad administrativas deben reaccionar contra esta legislación de nuestra administración que no tiene ningún sentido y utilidad. Será obra práctica y no muy difícil, tender a que se unifiquen, principios, instituciones y normas que aniquilen esta anarquía normativa procesal creada por la misma administración para angustia del administrado". FIORINI (Bartolomé A.). Procedimiento Administrativo y Recurso Jerárquico; Buenos Aires, Abledo-Perrot, pgs. 106-107.

III. CONCLUSION.

Es así que los procedimientos especiales deben adecuarse, en su sustentación, a lo que se indica para el procedimiento general. Y es un dato de ley positiva, que en materia de recursos administrativos o medios de impugnación recursiva, nuestra Ley General de Administración Pública establece, en su numeral 345.1 que en contra del acto final en un procedimiento administrativo ordinario, la admisión de los recursos ordinarios, sea el de revocatoria y/o reposición y el de apelación, de conformidad con el numeral 343 de la misma Ley. Ciertamente que la exclusión de uno de esos recursos, de origen legal, por vía de norma reglamentaria, tal y como lo hace el artículo 74 del citado Reglamento, que admite únicamente el recurso de apelación contra el acto final, no sólo viene a romper la unidad del orden jurídico que corresponde a toda actividad administrativa, sino que irrita, de manera grave, inmediata y evidente, el principio de legalidad y de jerarquía normativa que debe regir en toda actuación administrativa. Y es el claro principio sobre jerarquía de las normas el que nos concurre para determinar la vigencia de normas de consistencia superior, como lo es el numeral 345 de la L.G.A.P. frente a normas procesales inferiores, como lo es el artículo 74 del Reglamento mencionado.

Así concluimos que el citado numeral 74 reglamentario contraviene lo dispuesto, en materia recursiva, por la Ley General de Administración Pública y compartimos el criterio de la Asesoría Legal de esa Institución de la prevalencia, en su aplicación, del numeral 72 del repetido Reglamento, en lo relativo a la admisibilidad del recurso de revocatoria y de apelación contra el acto final.

De usted atentamente,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR I

RSZ/apam.

pcm