C-206-2002
16 de agosto de 2002
Licenciado
Guido Sáenz González
Ministro
Ministerio de Cultura Juventud y Deportes
S.D
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General Adjunto, nos referimos a la consulta formulada por ese
Ministerio, según oficio D.M. 1429-2001, en que se
solicita pronunciamiento de esta Procuraduría, respecto a la legalidad de la
inscripción, en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, de la
declaratoria de interés histórico-arquitectónico, sobre un inmueble
determinado, de acuerdo con lo estipulado al efecto por el artículo 12
de la ley número 7555.
Se afirma que no obstante lo
dispuesto en la norma citada, las autoridades del Registro Público de la
Propiedad Inmueble han manifestado, de manera reiterada, que la anotación e
inscripción de la declaratoria de patrimonio histórico-arquitectónico sobre
determinado inmueble, procede únicamente mediante testimonio de escritura
pública presentada a ese Registro, aludiendo además este ente, que debe ser
gestionado – dicho trámite – por el propietario del bien y no por el Ministerio
que usted representa. Se fundamenta ese Registro en el artículo 45 de la
Constitución Política, y en los artículos 266 y siguientes del Código Civil.
Se adjunta a la consulta el
criterio jurídico del Departamento Legal del Ministerio consultante, así como
el criterio emitido – en relación – por la Subdirección del Registro de Bienes
Inmuebles.
La tesis sostenida por el
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes refiere que el Legislador dispuso, a
través del artículo 12 de la Ley No. 7555, de manera imperativa, la obligación
del Registro Público de la Propiedad Inmueble, de anotar e inscribir la
declaratoria de interés histórico-arquitectónico sobre un inmueble, cuando así
sea solicitado por el Ministro del ramo, de forma tal que no resulta
facultativo para las autoridades del Registro Público, apartarse de su
contenido. En igual sentido se ha pronunciado la Asesoría Jurídica de ese
Ministerio.
Contrario a dicha posición
indicada, la Subdirección del Registro Público sostiene que esa entidad no
puede actuar de manera oficiosa; en su criterio, el Registro de Bienes
Inmuebles, debe proceder a inscribir todos aquellos actos o contratos que
constituyan, reconozcan, modifiquen o extingan derechos de usufructo, uso,
habitación, servidumbres y cualesquiera otros reales, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 459 del Código Civil, siempre que lo solicite así –
con las formalidades de ley – la parte interesada, señalando como tal, al
propietario del inmueble. Advierte que debe presentarse para ese efecto, el
testimonio de escritura al Diario del Registro.
Agrega la Subdirección
mencionada, que de acuerdo con el artículo 450 del Código Civil, únicamente se
pueden presentar al Registro para su anotación y consecuente inscripción:
"...los títulos que consten en escritura pública, de ejecutoria o de otro
documento auténtico, expresamente autorizado por ley para tal efecto", sin
que sea posible, realizar de oficio la afectación de un inmueble al patrimonio
histórico arquitectónico, pues ello conllevaría a contravenir el marco de
legalidad o principio de unidad del ordenamiento jurídico, como bloque de
legalidad que está comprendido en el ámbito de calificación registral,
ejercida por ese Registro.
CONSIDERACIONES PREVIAS
Antes de entrar en el análisis
de fondo, debemos referirnos al marco normativo que rige nuestro patrimonio
histórico y arquitectónico. La ley No. 7555, Ley de Patrimonio
Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, que es especial, regula
específicamente la conservación, protección y preservación del patrimonio
histórico arquitectónico costarricense, estableciendo para ello ciertas
obligaciones para los propietarios de los inmuebles que puedan ser declarados
como tales, así como un régimen de sanciones para quienes incumplan con tales
imposiciones. Para precisar con claridad la connotación de especialidad de la
ley, conviene transcribir, al menos, un concepto doctrinario:
" …con
el término ley especial se suele designar aquella norma que sustrae a otra
parte de la materia regulada o supuesto de hecho y la dota de una regulación
diferente. La noción de ley especial denota una tendencia a la concreción o
singularización en la regulación de los supuestos de
hecho o, dicho de manera sintética, la existencia de normas que representan
una excepción con respecto a otras de alcance más general. La
característica última de la ley especial consiste, pues, en que, si ésta no
existiera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente comprendido en el más
amplio de la ley de alcance general ". El
subrayado no es de su original. L. Diez Picazo: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345.
Por su parte, la Ley de
Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, es, además, una ley de
evidente interés público; ello es claro en el tanto, la declaratoria que se
haga sobre determinado bien, como parte del patrimonio
histórico-arquitectónico, priva sobre cualquier interés particular. En su
artículo 2, párrafo segundo, puntualiza:
"...Se declaran de
interés público la investigación, la conservación, la restauración, la
rehabilitación y mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico".
Se infiere de lo expuesto, que
el propietario de un bien inmueble no podría oponerse a tal declaratoria, ni
desatender las obligaciones que dicha ley le impone, referidas a la
conservación y prohibición de demolición de la edificación.
En ese mismo sentido, el
artículo 25 de la ley de comentario estableció, expresamente, que dicho cuerpo
normativo es de orden público, determinándose, igualmente, que el instrumento
en que se haga constar la declaratoria como patrimonio histórico-arquitectónico
es el Decreto Ejecutivo, previa apertura del expediente administrativo correspondiente
y el cumplimiento del principio del debido proceso a favor del propietario del
bien.
Cabe agregar además, como
complemento a lo hasta aquí expuesto, que en la declaratoria dicha se persigue
un evidente interés socio-cultural, en el tanto en que
la conservación del patrimonio histórico y arquitectónico, atañe a la
colectividad, propio del interés que priva también en la conservación de otros
valores nacionales de índole cultural, correspondiéndole al Estado el deber de
conservarlo.
Vale acotar, como otro aspecto
que merece ser resaltado, que, obviamente, la Ley No. 7555 es posterior a la
promulgación del Código Civil, que se menciona en el criterio vertido por la
Subdirección del Registro Nacional, para justificar su tesis contraria al criterio
sostenido por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. En todo caso, de
la lectura y espíritu del artículo 12 de la ley 7555, así como del artículo
266, en concordancia con el numeral 459, ambos del Código Civil, se extrae
claramente que no existe contraposición alguna entre ambos ámbitos de
aplicación legal. En efecto, la ley No. 7555 no riñe con dicho Código; al
contrario, se desprende del artículo 12 ya citado, que la intención del
Legislador al crear la norma, fue la de ampliar o adicionar por vía legal,
otra posibilidad más de anotación e inscripción registral
de las ya contenidas en el Código Civil; éste, refiere a las modificaciones de
asientos registrales por disposición de autoridad
judicial o a solicitud del propietario del bien inmueble plasmadas en
testimonio de escritura pública, mientras que la ley No. 7555, dispone la
anotación e inscripción de la declaratoria de patrimonio
histórico-arquitectónico hecha por el Ministerio de Cultura, Juventud y
Deportes, y solicitada por su jerarca, misma que también proviene de un mandato
legal, que se deriva del contenido del numeral 12, en concordancia con el
artículo 8 inciso a), de esa ley. Consecuentemente, debe el Registro proceder a
la anotación e inscripción referida en el artículo 12 de dicha ley, cuando el
Ministro de Cultura Juventud y Deportes así lo solicite.
En cuanto al argumento sobre
la actuación oficiosa que indica el Registro de la Propiedad Inmueble, vale
decir que en la especie tampoco se violenta el principio de rogación registral, toda vez que esa Dependencia no estaría actuando
de manera oficiosa, sino a pedido del Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.
La anotación e inscripción de la declaratoria de patrimonio histórico-arquitectonico difiere de las contenidas en el Código
Civil, en cuanto a que las contenidas en la Ley No. 7555 no pretenden inmobilizar un bien inmueble, sino, más bien, de otorgarle
la publicidad necesaria, a fin de que un eventual adquirente o tercero
interesado en relación con el del bien declarado patrimonio histórico
–arquitectónico, esté enterado de las limitaciones impuestas por ley a ese
bien.
Situación parecida acontece
con las anotaciones que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes solicita
al Registro Público para el caso de las expropiaciones, con la salvedad de que
en estos casos la anotación es provisional, mientras ingresa el mandamiento
expedido por el juzgado que conoce de la expropiación. Esta otra posibilidad de
anotación tiene sustento en el artículo 20 de la Ley de Expropiaciones, No.
7495 y su reforma, que tampoco riñe con el Código Civil, y que tiene el mismo
propósito publicitario que persigue el artículo 12 de la Ley de Patrimonio
Histórico-Arquitectónico de Costa Rica.
El artículo 12 de comentario,
plasma claramente el fin que se pretende con la anotación, cual es asegurar que
el objetivo de la ley No. 7555, se cumpla. Interpretar la ley es establecer o
descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos
y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. También nuestro
Código Civil es expreso en su artículo 10 al señalar:
"...Las normas se
interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación
con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad
social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente
al espíritu y finalidad de ellas" (el subrayado no es de su original).
Dicho criterio de
interpretación, viene a ser reiterado por el artículo 10 de la Ley General de
la Administración Pública, que dispone en su aparte 1:
"Artículo 10.-
- La norma
administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a
los derechos e intereses del particular.
…".
Como bien lo indica Sainz de Bujanda
" La
meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del
precepto, pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las
palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por
tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el
intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido
de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo". El
subrayado no es de su original. SAINZ DE BUJANDA (Fernando),
"
Lecciones de Derecho Financiero ". Décima Edición, Universidad
Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63.
En otro orden de ideas, es
importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil, dispone:
"Las disposiciones de
este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras
leyes".
Hasta aquí tenemos la
preponderancia de la ley No. 7555, no sólo por ser especial, sino también en
orden a ser posterior a dicho Código; dejándose la advertencia que, en todo
caso, no existe ninguna contraposición entre ambos, por lo que no se está en
presencia de un caso de derogación.
ANALISIS DE FONDO
Hechas las anteriores
precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la
interrogante planteada en esta consulta, procedemos a las siguientes
aseveraciones, en relación con el sustento legal dado por el Registro Público
de la Propiedad Inmueble para oponerse a la anotación e inscripción de la
declaratoria de interés histórico-arquitectónico sobre un inmueble:
1.- El artículo 45 de la Constitución Política,
consagra el derecho a la propiedad privada, calificándolo como inviolable. Si bien
es cierto que la declaratoria de interés histórico-arquitectónico impone
ciertas restricciones al propietario del inmueble objeto de la misma, éstas no inmobilizan el inmueble,
ni tampoco imposibilitan el ejercicio de los atributos de la propiedad, dejando
su contenido vacío. Dicho numeral refiere específicamente a la privación del
bien, por interés público legalmente comprobado, en cuyo caso el
propietario debe ser previamente indemnizado. Como es sabido, la ley No. 7555
se mantiene vigente, sin que, por otro lado, haya sido, en lo que interesa,
declarada inconstitucional por la Sala Constitucional. La vigencia de las
normas indica la cualidad de éstas, consistente en su pertenencia al
ordenamiento jurídico, como derecho positivo. Así pues, la norma contenida en
el numeral 12 de la Ley No. 7555 está vigente y se mantendrá en esa condición
hasta tanto no sea derogada o bien, declarada inconstitucional por el Organo Contralor de Constitucionalidad; en otras palabras,
en cuanto a su eficacia resulta idónea para producir efectos jurídicos
(artículo 129 de la Constitución Política).
2.- El artículo 459 del Código Civil determina, numerus apertus, los actos y
contratos que podrán inscribirse en el Registro Público. Como ya se dijo, el
Código Civil prevé algunas posibilidades de inscripción; ello no implica que el
Legislador, por rango legal, no pueda ampliar la gama de posibilidades de
anotación e inscripción de documentos ante el Registro de la Propiedad de
Bienes Inmuebles.
3.- Alega el Registro Público, que el artículo
266 del Código Civil señala que: " La propiedad y cada uno de los derechos
especiales que comprende, no tienen más límites que los admitidos por el
propietario y los impuestos por disposición de la ley " (el
subrayado no es de su original). Y es que, precisamente, las limitaciones que
se imponen a los inmuebles declarados patrimonio histórico-arquitectónico,
provienen de la ley, a saber, la ley número 7555, artículo 12.
4.- Insiste el Registro Público en su renuencia a
inscribir las declaratorias en cuestión, alegando que, de conformidad con el
artículo 474 del Código Civil, en concordancia con el artículo 450, "
solamente podrán presentarse a esa entidad – para su debida anotación e
inscripción – los títulos que consten en escritura pública, de ejecutoria o de otro
documento auténtico expresamente autorizado por ley para tal efecto " (el
resaltado no es de su original). Considerando a su vez, de acuerdo con la tesis
que dicha Dependencia sostiene, que "…la afectación de un inmueble a
patrimonio histórico-arquitectónico no se puede realizar de oficio, ya que
contraviene el marco de legalidad o principio de unidad del ordenamiento
jurídico (bloque de legalidad) que está comprendido en el ámbito de
calificación registral ejercida por ese Registro. Reiterando
en sus argumentos, que tal anotación, deberá solicitarla el propietario registral del inmueble, mediante testimonio de escritura
que se presente al Diario del Registro, al tenor de lo que establecen los
artículos 45 de la Carta Magna y 266 y siguientes del Código Civil " (el
destacado es nuestro). Remite, en ese mismo sentido, -el Registro- al numeral
451 de ese Código, en cuanto a que dicha entidad le está prohibido actuar de
forma oficiosa, ya que según reza esa norma: " la inscripción podrá pedirse
por quien tenga interés en asegurar el derecho que se trate de inscribir o por
su representante o apoderado".
Las apreciaciones e
interpretación de las normas citadas por parte del Registro Nacional, son
erradas. El artículo 12 de la ley 7555, referido a la anotación e
inscripción registral de la declaratoria de
patrimonio histórico-arquitectónico que recae sobre determinado bien, deriva de
un mandato legal, y constituye un imperativo que no puede ser desatendido por
el Registro Público de la Propiedad Inmueble, no sólo por el hecho de que la
misma habría quedado plasmada e incorporada en un Decreto Ejecutivo, como
manifestación y voluntad del Poder Ejecutivo, sino también porque existiría al
efecto una solicitud expresa en el sentido apuntado, realizada por el Ministro
de Cultura, Juventud y Deportes, cumpliéndose así con el principio de rogación registral. Para mayor ilustración, nos servimos transcribir
el tantas veces citado artículo 12, de la Ley No.
7555, que, a la letra, indica:
"ARTICULO 12. Registro
especial. Los bienes declarados de interés histórico-arquitectónico serán
inscritos en un registro especial que se abrirá en el Ministerio, como parte
del Centro del Patrimonio Cultural. En ese registro, se anotará la apertura del
expediente y los actos jurídicos y técnicos que se juzguen necesarios. Su
organización y funcionamiento los dispondrá el Poder Ejecutivo mediante
decreto. El Ministro comunicará, al Registro de la Propiedad, las
inscripciones y las anotaciones de este registro para su inscripción " (el
resaltado no es de su original).
CONCLUSION:
Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye:
1.- El contenido del artículo 12 de la ley No. 7555, constituye un
imperativo legal.
2.- El Registro Público de la Propiedad Inmueble está obligado a inscribir
las declaratorias de patrimonio histórico –arquitectónico que pesen sobre
determinados bienes inmuebles, cuando así lo solicite el Ministro de Cultura
Juventud y Deportes.
Del señor Ministro, con toda consideración
Lic.