C- 217-2002

22 de agosto de 2002

Doctor

Eliseo Vargas García

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social

S.D.

Estimado señor:

     Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio de 31 de julio de 2002, donde en cumplimiento de un acuerdo de la Junta Directiva de esa Entidad (artículo 7 de la Sesión 7673 de 24 de julio de 2002), se solicita reconsideración del dictamen de esta Procuraduría C-034-2002 de 30 de enero de 2002, dirigido a la Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Seguros. Para tal efecto se solicita que se tomen en cuenta "…los nuevos elementos de juicio que se aportan ahora, junto, por supuesto, con la opinión legal de la Dirección Jurídica de la institución conforme es de rigor. Lo anterior en la inteligencia de que la CCSS sostiene la tesis de que sus potestades son constitucionales e indelegables y que en virtud de ellas cataloga a los agentes de seguros como empleados laborales del INS, tesis que solamente podría ser revertida en sede judicial."

    De previo a lo anterior, en lo que interesa, también se expresó que: "De mantenerse la tesis de que los Agentes de Seguros no son trabajadores, la Caja está teniendo un daño económico que se estima en más de quinientos millones de colones anuales, por concepto de cuotas obrero patronales."; y que: "…de mantenerse esta tesis de que los casos frontera deben interpretarse en contra de la CAJA, se abriría una vía legal que perjudicaría enormemente la recaudación de la Seguridad Social por concepto de cuotas obrero-patronales, lo cual tendría serias repercusiones financieras en la recaudación que por mandato constitucional tiene que hacer la CAJA, propiciando el desquiciamiento de todo el sistema de Seguridad Social del País.".

    Como consideración preliminar, cabe hacer la observación de que no se está ante el trámite de la reconsideración de un dictamen contemplado en el numeral 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982). Lo anterior en razón de que el organismo que consultó originalmente no fue la C.C.S.S., sino el I.N.S., por lo que de acuerdo con dicha norma legal, sólo este último tenía abierta –dentro del término de ley- la posibilidad de solicitar tal reconsideración. Por consiguiente, lo que se entrará a analizar la posibilidad de una reconsideración de oficio (artículo 2, inciso b) ibídem).

    Establecido lo anterior, se procederá de seguido al análisis de su planteamiento:

1. - Mediante su oficio N° 22.650 de 7 de agosto de 2000, se aportó el criterio legal emitido por la Dirección Jurídica de esa Entidad (oficio DJ-3068-2002 de 6 de agosto de este año). Allí, entre otras razones, se argumenta la existencia de una competencia constitucional de la Caja para "…determinar la existencia de relaciones laborales, aunque se oculten bajo el velo de figuras jurídicas que formalmente no suponen la existencia de relación laboral, y proceder al aseguramiento". También, se hace referencia a la responsabilidad en que podría incurrir esa Institución Aseguradora ante "la falta de aseguramiento oportuno" de quienes deben calificar como trabajadores. A la vez, se reitera el principio de la "primacía de la realidad sobre las formas", que se invocara en el anterior criterio legal (DJ-3415-2001 de 27 de setiembre de 2001). Finalmente, y como un elemento innovador, también se hace descansar la tesis de la obligada cotización en el llamado principio "in dubio pro fondo", el cual se sostiene debe aplicarse en los "casos frontera", donde se ubica a los agentes de seguros.

    Cabe agregar que los anteriores argumentos los hace derivar la Asesoría Legal básicamente de que, como se expresa en la conclusión final del mencionado análisis jurídico, "De acuerdo con el estudio de la realidad, elaborado por el Servicio de Inspección de la Caja Costarricense de Seguro Social, la relación entre el Instituto Nacional de Seguros y los agentes de seguros, es de naturaleza laboral, y genera en consecuencia el pago de las cuotas de la seguridad Social.". O sea, que aparte de las razones que se dan relacionadas con el citado principio "in dubio pro fondo" -a lo cual nos referiremos en su oportunidad- la tesis sostenida en dicho criterio jurídico depende fundamentalmente de las apreciaciones de aquella otra oficina que, como es sabido, dada la disciplina distinta en la que se ubica, no revisten un contenido de carácter técnico jurídico.

    Y la anterior observación resulta ser trascendental, debido a que si se analiza el dictamen que se solicita reconsiderar, la posición que sigue allí esta Procuraduría, se sustentó en varias sentencias de la Sala Constitucional (vinculantes erga omnnes -artículo 13 de la ley de esa Jurisdicción-) que definieron, en forma categórica, como no laboral la naturaleza de la relación existente entre el INS y sus agentes de seguros.

    Y relacionado con lo antes expuesto, llama la atención que en la contestación a la audiencia otorgada por esta Procuraduría sobre la consulta formulada por el I.N.S., para nada se cuestionó la tesis seguida por la Sala Constitucional en sus fallos -en cuenta el N° 1336-90, relativo a la adición que se hizo al artículo 4° del Código de Trabajo, donde se pretendió incluir al agente de seguros dentro del concepto de "trabajador"-. Únicamente fue el Servicio de Inspección, según la transcripción que se hizo de su informe en la contestación de la indicada audiencia (oficio P: E: 13.337 de 20 de setiembre de 2001 -pags. 8 y 9, "OTRAS OBSERVACIONES"-), quien pretendió desautorizar los indicados fallos, haciendo algunas refutaciones; sin embargo, según se dijera, por no emanar esa opinión de un órgano técnico jurídico -y sin que con ello se estén compartiendo tales cuestionamientos- esta Procuraduría se abstiene de entrar a analizarlos.

    Incluso, cabe recordar que en el criterio legal aportado en aquella oportunidad (D.J.-3415-2001 de 25 de setiembre de 2001), lo que se transcribió fue el mencionado texto del artículo 4° del Código de Trabajo donde, por vía de adición, se pretendió otorgar naturaleza laboral al vínculo de los agentes; sin embargo, como es bien sabido, dicho texto había sido declarado inconstitucional por la Sala en la citada sentencia N° 1336-90. Y en el fallo N° 4788-93, que se sustentó en ese otro, la Sala no pudo ser más categórica al sostener que: "De esta sentencia (1336-90) se deriva que las personas que reciben comisiones como forma de pago por las actividades que desarrollan, no son trabajadores en el sentido del artículo 4 del Código de Trabajo. Y así las cosas, prima facie, se concluye que los agentes de seguros quedan regulados por el derecho mercantil en su relación con el Instituto, en la medida en que el pago que reciben es de comisiones por las ventas que realiza…". (el subrayado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

    Por consiguiente, para que este Órgano Consultivo pudiese entrar a analizar en todas sus dimensiones el planteamiento que nos ocupa, debieron de haberse esgrimido, directamente por la Dirección Jurídica, argumentos lo suficientemente consistentes para tratar de desvirtuar los que utilizó este Órgano Consultivo (eminentemente técnico-jurídicos) en apoyo de la tesis seguida en el dictamen de interés. En lo que toca a los fallos constitucionales (así como a los criterios seguidos por el Ministerio de Trabajo) -se repite- solamente el Servicio de Inspección de la Caja los entró a refutar, pero sin que dicha dependencia cuente con la capacidad ni conocimientos requeridos para emitir una opinión en una disciplina especializada, como es la técnico-jurídica.

2. - Ha de agregarse a la vez que esta Procuraduría no comparte la argumentación de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el sentido de que si en los llamados "casos frontera" no procede el aseguramiento, ello "…abriría una vía legal que perjudicaría enormemente la recaudación de la Seguridad Social por concepto de cuotas obrero patronales, lo cual tendría serias repercusiones financieras en la recaudación que por mandato constitucional tiene que hacer la Caja, propiciando el desquiciamiento de todo el sistema de Seguridad Social del país." (esto último que subrayamos, es propio de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte N° 262-86). No se comparte lo anterior, porque las exageradas implicaciones que se sostiene podría traer la exclusión de los agentes de seguros de la cotización, no resultan verosímiles. En efecto, aparte de que tales apreciaciones se refieren a lo que podría llamarse "un hecho futuro e incierto", no se estaría abriendo tal "vía legal", dada la situación tan particular que a través de los años ha presentado el monopolio de los seguros en manos del I.N.S. -junto con la también situación sui géneris de sus agentes-. En todo caso, según se desprende de las sólidas razones en que se sustentó el dictamen que se está impugnando, resultaría muy difícil que en la empresa privada se pueda idear una figura similar, que logre obtener un tratamiento jurídico como el que ha recibido el vínculo de esos agentes de seguros, de parte de las diferentes instancias que se han pronunciado sobre su situación jurídico-laboral

(Sala Constitucional, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y ahora esta Procuraduría).

3. - Queda también por analizar el nuevo argumento en que se sustenta al criterio legal que se ha aportado (que sí reviste carácter técnico-jurídico), en el sentido de que ante la duda que presentan los llamados "casos frontera", deba aplicarse el principio "in dubio pro fondo". Al respecto se sostiene que "…en la duda, tanto en cuanto a la interpretación de la norma jurídica, como en la apreciación de las situaciones fácticas concretas, debe resolverse a favor del fortalecimiento del fondo". No obstante, en criterio de esta Procuraduría, si bien resulta respetable el enfoque que allí se hace, también es innegable que dicho fondo podría verse perjudicado si en su momento tuviesen que reconocerse las prestaciones de la seguridad social a personas cuyo vínculo no debió ser considerado como de naturaleza laboral. Ello por cuanto las erogaciones respectivas tendría que soportarlas también el fondo que administra la Caja, destinado exclusivamente a la protección de quienes realmente califiquen como trabajadores. En consecuencia, la aplicación del indicado principio protector del fondo, también puede verse desde esa otra perspectiva, y que es precisamente la que ha utilizado la jurisprudencia laboral para rechazar reclamos de pensiones, en aquellos casos en que ha surgido duda de si quien figuraba como actor se encontraba protegido o no por el régimen al que aspiraba.

4. - Y, en abono de la tesis de esta Procuraduría, tampoco puede dejarse de lado otro elemento fundamental, cual es que el vínculo del INS con sus agentes de seguros, incluso desde antes debió ser considerado como de naturaleza mercantil. Lo anterior lo dejó establecido claramente la Sala Constitucional en los citados fallos números 1336-90 y 4788-93, a cuya fecha el I.N.S. aplicaba a tales agentes las normas y principios de derecho laboral. En ese sentido debe recalcarse que en el primero de esos fallos la Sala, a pesar de que dejó en manos de las partes elegir la naturaleza del vínculo ("sea laboral o mercantil"), según se expresara antes, concluyó categóricamente que "los agentes de seguros quedan regulados por el derecho mercantil".

    Tal posición (mantenida igualmente en el fallo N° 1579-97, en que también se sustentó el dictamen de interés), a juicio de esta Procuraduría, tiene una explicación muy razonable, pues obedece a las indicadas características tan particulares de la actividad desarrollada por los agentes de Seguros del INS (que no de otros agentes de empresas particulares) dentro del monopolio que éste explota. Y lo anterior hace que pierda consistencia el argumento fundamental esgrimido por el Servicio de Inspección de la Caja (y reiterado por los criterios legales) para calificar como laboral tal relación. Ello en cuanto se adujo allí que resulta inconcebible que un vínculo laboral sea sustituido por uno propio de un régimen de "naturaleza mercantil no laboral", a pesar de que no se presentaran cambios significativos en las condiciones de empleo. Sin embargo, de acuerdo con la tesis -ya eminentemente jurídica- seguida por la Sala Constitucional en sus fallos, según se vio, había sobrada base jurídica para adoptar desde antes el régimen no laboral. De ahí que la circunstancia de que no haya habido cambios importantes en las condiciones de empleo, no resulta determinante para efectos de la exclusión del derecho del trabajo de la modalidad de contratación adoptada con el grupo de agentes de seguros.

    Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría mantiene también ante la Caja Costarricense de Seguro Social el criterio sostenido en el dictamen C-034-2002 de 30 de enero de 2002, en el sentido de que el régimen actual de los Agentes de Seguros del I.N.S es de "naturaleza mercantil no laboral", lo que excluye en ese caso la obligación de cotizar.

    Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

C.C

Presidencia Ejecutiva Instituto Nacional de Seguros

C-217-2002 CCSS

Vch.