C-212-2002

21 agosto del 2002

Licenciado

Róger Carvajal Bonilla

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

S.O

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta al oficio PE-454-2001 de 16 de julio del 2001, recibido en esta Procuraduría el 7 de agosto siguiente, por medio del cual su antecesor nos consulta sobre la procedencia de cancelar dietas a los directivos de esa Institución, en caso de que deban ausentarse de las sesiones de Junta Directiva para representar al INA en una misión oficial.

    Nos indica que en la Junta Directiva de la institución se encuentran representados tres grupos de interés nacional: el gubernamental, el empresarial, y el laboral. Ello obliga a que la institución participe en diversos foros nacionales e internacionales, participación que resulta de vital importancia para el desarrollo y actualización del INA. Agrega que para asistir a esas actividades, la institución es formalmente invitada, y que su Junta Directiva, por acuerdo razonado, nombra a su representante, quien debe rendir un informe sobre los resultados de la gestión.

    Señala que las misiones encargadas a los directivos tienen una trascendencia igual o mayor que su asistencia a las sesiones de Junta Directiva, razón por la cual, el artículo 24 del "Reglamento de Junta Directiva" justifica la ausencia en tales circunstancias. Así, si bien acepta que tanto la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (n.° 6868 de 15 de marzo de 1977), como la Ley de Pago de Dietas a los Directivos de Instituciones Autónomas (n.° 3065 de 20 de noviembre de 1962) requieren la asistencia del funcionario a la sesión respectiva para el pago de la dieta, considera que en los casos de asistencia a una misión de representación institucional, ya sea dentro o fuera del país, resulta injusto no cancelar la dieta.

    Mediante oficio AL-816-2002, del 5 de junio del 2002, la Asesoría Legal del INA remitió a este Despacho copia del pronunciamiento DAGJ-2267-2001, emitido por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República. En ese documento, el Órgano Contralor abordó - entre otros temas- el que ahora se nos consulta, haciéndose la observación de que la competencia para definir si procede o no el pago de dietas corresponde a la Procuraduría y no a la Contraloría General de la República.

    Sobre ese tema, este Despacho había reafirmado la competencia prevalente con que cuenta para dictaminar, con carácter vinculante, en los casos de dudas respecto a la procedencia o no del pago de dietas. Nos referimos a nuestro dictamen C.- 165-2002 del 24 de junio del 2002, en el cual dijimos que si bien el pago de dietas tiene implicaciones respecto al uso y disposición de fondos públicos, no forma parte de las materias en las cuales priva el criterio de la Contraloría sobre el que emitan otros órganos de la Administración Pública. Esas áreas reservadas al Órgano Contralor son el ámbito de la contratación administrativa, la materia presupuestaria y la de control interno.

I.- SOBRE LA PRESENCIA EN LA SESION COMO REQUISITO PARA EL PAGO DE DIETAS:

    En diversas oportunidades este Despacho se ha pronunciado respecto a la necesidad de estar presente en la sesión que se remunera para tener derecho al pago de dietas.

    En nuestro dictamen C-011-90 de 31 de enero de 1990 se dijo que "…indudablemente la inasistencia a las sesiones por cualesquier motivo que se trate - justificado o no- acarrea la pérdida del emolumento conocido como dieta". Posteriormente, en el dictamen C.- 127-97 del 8 de julio de 1997 se señaló la improcedencia de pagar dietas a los regidores municipales cuando la sesión no se hubiere realizado por coincidir con un día feriado. En el C.- 194-99 del 5 de octubre de 1999 se sostuvo que no era posible recibir la dieta cuando la sesión no se hubiere realizado por falta de quórum. Finalmente, en el C.- 165-2002 ya mencionado, se indicó que no procedía el pago de dietas en los casos en que el interesado no asistiera a sesiones por estar incapacitado, por asistir a consulta médica, por asistir a actividades relacionadas con las competencias asignadas al órgano del cual forma parte, o por no haberse realizado la sesión por falta de quórum.

    El último de los dictámenes mencionados es de particular interés debido a que se analizó en él la situación específica que ahora se consulta, a saber, la posibilidad de pagar dietas en los casos en que el miembro del órgano colegiado no se hubiere presentado a la sesión por asistir a actividades relacionadas con el cargo. En esa oportunidad se dijo:

"… con el pago de la dieta se cumplen simultáneamente dos objetivos: por una parte, el de reintegrar al funcionario los gastos normales en que ha podido incurrir al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o su trabajo, al lugar donde se ha de realizar la sesión; y por otra, el de retribuirle el servicio prestado como integrante del órgano respectivo. Por ello, si el funcionario no se presentó a la sesión correspondiente por cualquier causa, o si, habiéndose presentado, la sesión no se realizó, no es posible pagar la dieta, pues de hacerlo se estarían restituyendo gastos en los cuales no se ha incurrido, o remunerando servicios que no se han prestado.

Específicamente, sobre la improcedencia del pago de dietas aún cuando el interesado se encuentre participando en actividades relacionadas con las competencias a cargo del órgano al que pertenece, debemos indicar que si bien la dieta constituye el "Estipendio que se da a quienes ejecutan algunas comisiones o encargos por cada día que se ocupan en ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos" (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/), lo que se retribuye no es el ejecutar una comisión de cualquier tipo, sino solamente, la de conformar el órgano al que se pertenece, participando en las sesiones de acuerdo con el orden del día previamente elaborado.

A pesar de que podría ser de sumo interés para el órgano respectivo que uno de sus miembros participe en actividades relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas, no es la dieta la forma de retribuir el ejercicio de tal labor. Al respecto, obsérvese que a quien cumple tareas de ese tipo, ya sea dentro del país, o con más razón fuera de él, es posible reconocerle gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., tomando en cuenta su condición de funcionario público y sin que sea óbice para ello el hecho de que no mantenga una relación de empleo permanente con la Administración. Así lo sostuvo incluso este Despacho en su dictamen C-351-2001 del 18 de diciembre del 2001, dirigido al Consejo de Salud Ocupacional. Entonces, si a ese funcionario se le están cancelando gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., con motivo de la tarea que se le ha encomendado, no sería posible pagarle además la dieta, pues esta última - como ya indicamos- tiene dentro de sus objetivos cubrir ese mismo tipo de gastos."

    Los argumentos a que hace referencia la cita anterior - los cuales se utilizaron para dar respuesta a una consulta planteada sobre el tema por el Consejo Nacional de Salarios- se aplican también al caso que ahora nos ocupa, y encuentran respaldo, como de seguido veremos, en las disposiciones de rango legal relacionadas con la materia.

II.- RESPECTO A LA NORMATIVA QUE RIGE EL PAGO DE DIETAS A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INA:

    Básicamente, el pago de dietas a los miembros de la Junta Directiva del INA se encuentra regulado en el artículo 8 de la Ley Orgánica de esa Institución (n.° 6868 de 6 de mayo de 1983) y en lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley sobre el Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas (n.° 3065 de 20 de noviembre de 1962). Dichas normas señalan respectivamente:

"Artículo 8º.- La Junta Directiva se reunirá ordinariamente una vez por semana y en forma extraordinaria siempre que lo considere necesario. Las sesiones serán convocadas por el Presidente Ejecutivo, de oficio o a solicitud de cuatro miembros. En casos de ausencias temporales del Presidente Ejecutivo, no comprendidas en las situaciones contempladas en el artículo décimo, la convocatoria la hará la Gerencia y en este caso la Junta Directiva será presidida por el Vicepresidente, que será elegido anualmente por la misma Junta de entre sus miembros. Por cada sesión completa, los directores asistentes, excepto el presidente ejecutivo y los ministros de Estado o sus representantes, devengarán la dieta que señale la ley. El máximo de sesiones remuneradas que podrá celebrar la junta directiva será de ocho, entre ordinarias y extraordinarias." (El subrayado es nuestro).

"Artículo 2°.-Los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas serán remunerados mediante dietas que devengarán por cada sesión a la que asistan. El monto de las dietas será determinado en el presupuesto de cada institución, el cual no podrá exceder de mil cuatrocientos colones (¢1.400) por cada sesión." (El subrayado es nuestro).

    Las disposiciones anteriores son claras en cuanto a la necesidad de que el directivo se encuentre presente en la sesión respectiva para que sea posible el pago de la dieta. Obsérvese que la primera norma transcrita autoriza el pago de dietas a "los directores asistentes", mientras que la segunda señala que procede el pago de esa remuneración a favor de los directivos de instituciones autónomas y semiautónomas "por cada sesión a la que asistan". Aún cuando el operador jurídico esté en desacuerdo con el mandato de la ley, o la considere injusta, no se encuentra habilitado para cambiar sus disposiciones por vía interpretativa.

    Sobre ese punto, don Alberto Brenes Córdoba sostenía:

"Hay que decir que cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula: <<aunque la ley sea dura, siempre es ley.>> Dura Lex, sed lex." (BRENES CORDOBA (Alberto), Tratado de las Personas, San José, Editorial Costa Rica, 1974, página 42).

    En la situación que se analiza, no podría admitirse el pago de dietas a los directivos del INA en caso de que no estén presentes (por cualquier causa) en la sesión que se remunera. Una posición distinta llevaría consigo desconocer el mandato claro de disposiciones de rango legal, lo cual resulta improcedente.

Adjuntamos a este pronunciamiento, copia de nuestro dictamen C.- 165-2002, al cual hemos hecho referencia.

III.- CONCLUSION:

    De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los directivos del INA deben estar presentes en la sesión que se remunera para tener derecho al pago de la dieta. Por ello, aun cuando la ausencia obedezca a que el interesado se encuentra representando a la Institución en una misión oficial, no procede el pago de esa remuneración.

Del señor Presidente Ejecutivo del INA, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

CC:

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República.