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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 222
 
  Dictamen : 222 del 29/08/2002   

C-222-2002


29 de agosto de 2002


 


 


 


 


Señor


Rodolfo Solano Quirós


Encargado Dirección Ejecutiva


Consejo de Seguridad Vial


S. O.


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 2002-1696 de 9 de agosto último, por medio del cual consulta a la Procuraduría General si el Consejo de Seguridad Vial, como persona jurídica instrumental, está sujeto a todos los lineamientos que formule la Autoridad Presupuestaria.


    Señala Ud. que frente a la personalidad jurídica instrumental de ese órgano, la existencia de lineamientos como los emitidos por la Autoridad Presupuestaria parecen contrarios a la autonomía presupuestaria de que goza el Consejo. Es criterio de la Asesoría Jurídica, compartido por el Consejo, que la sujeción concierne exclusivamente las Disposiciones Generales de Presentación de Documentos Presupuestarios y las Directrices y Regulaciones de Política Salarial, empleo y clasificación de puestos. Por el contrario, el Consejo no está sometido a los Lineamientos del Gasto Presupuestario (límite de gasto), Lineamientos de Deuda Pública, Lineamientos de la Inversión Pública, Lineamientos de la Programación y Evaluación Estratégica y Lineamientos de las Inversiones Financieras. Se considera que estos últimos Lineamientos son instrumentos de aplicación específica a los fondos del Gobierno Central, por lo que no serían de aplicación obligatoria para el Consejo, lo que asegura la flexibilidad necesaria para la programación institucional y la ejecución de su presupuesto.


    Se remite el criterio de la Asesoría Legal, oficio N. AL-496-2002. En dicho oficio se sostiene que la "personería" (sic) presupuestaria garantiza autonomía suficiente para administrar y ejecutar el presupuesto, manteniendo la relación de dependencia jerárquica con el MOPT. La autonomía presupuestaria planteada por la Procuraduría parece ser absoluta, por lo que la institución podría operar como una institución autónoma en orden al planeamiento, ejecución y administración de su presupuesto. Agrega que el Consejo tiene una autonomía presupuestaria plena, sujeta únicamente a las limitaciones establecidas en la Ley de Administración Vial. Agrega que de la lectura del dictamen N. 174-2002 se desprende que el Consejo no estaría sujeto a las disposiciones aplicables a la gestión de fondos en el Gobierno Central. Por lo que debe analizarse si las directrices de la Autoridad Presupuestaria son de aplicación a la Entidad, ya que esos lineamientos se emiten con el fin de regular la gestión de los fondos del Gobierno Central. Estima que la aplicación de las Disposiciones Generales de Presentación de Documentos Presupuestarios sí está prevista en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Existen obligaciones, prohibiciones y regímenes de responsabilidad que siguen siendo de carácter obligatorio para el Consejo, aunque sus fondos no estén en la caja única del Estado. En cuanto a las directrices de política salarial, se considera que la autonomía y personalidad jurídica del Consejo son presupuestarias, por lo que no está excluido del régimen de trabajo establecido en el Estatuto de Servicio Civil y que "las directrices y regulaciones de política salarial forman parte del régimen laboral del Estatuto", por lo que son de acatamiento obligatorio. En relación con otros lineamientos, se considera que son de aplicación específica a los fondos del Gobierno Central, por lo que no son de aplicación obligatoria para el Consejo de Seguridad Vial.


    En relación con lo expuesto, estima la Procuraduría que la sujeción del Consejo de Seguridad Vial a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria es consecuencia misma de la función de dirección política y administrativa y del concepto de presupuesto.


 A.- UNA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN


    La circunstancia de que se cree un ente y se le otorgue autonomía para el logro de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del Gobierno Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que éste les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. Debe tomarse en cuenta que el Estado es unitario y que por ello:


"...necesita una actividad unitaria y coordinada. La actividad de orientación política se dirige, en efecto, a asegurar la unidad estatal y su propia existencia (R, CANOSA USERA, "La actividad de orientación política. Su relevancia constitucional", Revista de Estudios Políticos, 67-1990, p. 126 y siguientes). Por lo cual, el Estado determina las líneas generales de actuación de todos sus órganos. Esta orientación se realiza tanto a nivel de los órganos constitucionales como a nivel de organismos secundarios. El órgano de orientación es fundamentalmente el Poder Ejecutivo. Respecto de los entes no constitucionales, esta actividad se cumple mediante las potestades que el ordenamiento le atribuye para dirigir y controlar a los entes descentralizados (artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública). Estas potestades de dirección y control tienden a asegurar que el ente cumpla su cometido, realice el interés publico y coordine su actividad con la de los otros entes públicos.


La tutela administrativa permite al Estado un mínimo de intervención en la vida y funcionamiento del ente, que se manifiesta no solo a través de controles impeditivos o sustitutivos sino también de la orientación de su actividad, por medio de la relación de dirección y coordinación.


A-. LA RELACION DE DIRECCIÓN Y LA "AUTONOMIA PRESUPUESTARIA"


La dirección es una relación de confianza, incompatible con órdenes, instrucciones o circulares, que se expresa a través de un acto normativo.


Esta relación tiene como objeto vincular la actividad del ente menor a un determinado programa estatal: a través de las directrices se pretende que el ente actúe conforme a ese programa. El medio de cumplimiento es la directriz....". M, ROJAS: El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, 1997, pp. 246-247.


    El Poder Ejecutivo es titular de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado:


"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... " Sala Constitucional, resolución N. 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.


    Ahora bien, si la autonomía constitucionalmente garantizada no impide que se atribuya una potestad de dirección al Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia que todo organismo público puede ser objeto de dirección. Ello comprende los entes autónomos y con mayor razón entes con otro grado de descentralización, así como las personificaciones presupuestarias.


    El Consejo de Seguridad Vial no es titular de una autonomía "similar" a la de los entes autónomos, precisamente porque en su favor no cuenta con una garantía constitucional de esa autonomía.


    En este mismo sentido, en el dictamen N. 131-2000 de 14 de junio de 2000, señalamos respecto de la sujeción del Sistema del 9-1-1 a las directrices de la Autoridad Presupuestaria:


"Puesto que estamos en presencia de un órgano desconcentrado, que no es titular de una personalidad jurídica plena, se sigue como necesaria consecuencia que el Sistema de Emergencia N. 9-1-1 no está en la misma situación jurídica que los entes descentralizados y, particularmente, de los entes autónomos. Al constituir un órgano, se descarta categóricamente que pueda ampararse en la autonomía, sea esta administrativa, sea política. Consecuentemente, aún cuando admitamos que el Sistema puede tener su propio presupuesto para la gestión del patrimonio que le ha sido asignado, no es posible identificar dicha circunstancia con la situación que disfrutan los entes autónomos y, por ende, con la autonomía de que estos gozan. De allí que no sea válido comparar en términos de identidad la situación del Sistema con la de los entes autónomos, concretamente con la del INA tal como se hace en los antecedentes de la consulta".


    Luego es claro que autonomía y potestad de dirección no son términos antagónicos. La circunstancia de que a un ente se le otorgue por ley autonomía presupuestaria significa simplemente la titularidad de un presupuesto independiente del Presupuesto del Estado. No significa en modo alguno que el ente respectivo tenga posibilidad de fijarse libremente los fines y que esté excluida la función de dirección de parte del Ejecutivo. Y es que no puede olvidarse que la materia presupuestaria en sus diversos aspectos ha sido considerada como cubierta por la autonomía política; de lo cual se deriva que es constitucionalmente válido que se atribuya al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos en materia presupuestaria. Una vez más, si la dirección no es contraria a la autonomía constitucionalmente garantizada, mucho menos puede serlo respecto de la "autonomía" de que dispongan personificaciones presupuestarias.


B.- LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA


    En la consulta se afirma que algunas de las directrices de la Autoridad Presupuestaria no resultan aplicables al Consejo porque se dictan respecto del Gobierno Central, aunque se reconoce que otras sí son aplicables porque la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece obligaciones, prohibiciones, regímenes de responsabilidad; de allí que, se afirma, las disposiciones sobre presentación de documentos presupuestarios emitidos por la Autoridad sí son aplicables.


    Al crearse la Autoridad Presupuestaria se le atribuyó competencia para formular directrices de política presupuestaria no sólo respecto del Gobierno Central, sino también para los distintos entes descentralizados, incluidas las instituciones autónomas. La derogación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no provoca un cambio sustancial en su competencia, según se deriva del artículo 21 de la Ley N. 8131:


"ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria


Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:


  1. Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan."

    El ámbito orgánico de la competencia de la Autoridad Presupuestaria está definido fundamentalmente respecto de los organismos a que se refieren los incisos a), b) y c) del artículo 1 de la Ley, que no son otros que aquéllos a quienes se aplica la Ley. Estos son:


"La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.


b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.


c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado".


    El Consejo de Seguridad Vial es un órgano del Poder Ejecutivo por lo que, a falta de una norma que lo excepcione, está sujeto plenamente a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Tómese en cuenta que incluso si se le considerara como Administración Descentralizada también estaría sujeto dicha competencia.


    En relación con el criterio material, tenemos que la Autoridad es competente para formular directrices en materia presupuestaria. El concepto abarca "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario. La inversión es gasto y si hay por definición una materia presupuestaria ésta es la relativa al gasto (..el presupuesto se encuentra compuesto por dos rubros distintos: las erogaciones o gastos y los recursos disponibles para satisfacerlos..."Sala Constitucional, resolución N. 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de setiembre de 1995). De allí que debería aceptarse pacíficamente que si el Consejo de Seguridad Vial está sujeto a directrices en materia presupuestaria, esta sujeción comprende ante todo la materia de gasto incluida la inversión pública y financiera. Por demás, la presentación de documentos presupuestarios se sujeta a lineamientos precisamente porque los organismos a que se refiere esa presentación están sometidos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y, de ese hecho deben ejecutar una serie de actos respecto de ese órgano. Por otra parte, el dictado de directrices en materia de política salarial se explica porque ésta es parte de la política de gobierno (Sala Constitucional, resolución N. 3089-98 antes citada) y por las consecuencias presupuestarias que la política salarial provoca. Esta facultad no tiene relación con la aplicación del Estatuto de Servicio Civil. Por consiguiente, las directrices de política salarial se aplican aún respecto de entes autónomos en los cuales el Estatuto no resulta aplicable.


CONCLUSIÓN:


    Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1-. La personificación presupuestaria de que goza el Consejo de Seguridad Vial no es fundamento para excluirlo de la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dicha exclusión debe provenir expresamente de la ley.


2-. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la dirección presupuestaria abarca la formulación de directrices y lineamientos en materia de salario, empleo, inversión y endeudamiento. De lo cual se sigue que la Autoridad Presupuestaria puede dictar lineamientos referidos al Gasto Presupuestario, las inversiones públicas, incluidas las financieras, la programación y evaluación estratégica, así como directrices de política salarial. Directrices y lineamientos que deben ser cumplidos por el Consejo de Seguridad Vial.


De Ud. muy atentamente,


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


 


 


Copia:


Lcda. Martha Castillo D


Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria


MIRCH/mvc